II GSK 745/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 1 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 1032/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. K. (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2010 r., nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w K. z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Referując stan faktyczny sprawy, Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Ś. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w K. na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) nałożył na L. K. karę pieniężną w kwocie 45.000 zł, którą na podstawie art. 92 ust. 2 pkt 2 wymienionej ustawy ograniczył do kwoty 30.000 zł. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu wskazano, że w dniach [...] czerwca, [....] czerwca oraz [...] lipca 2010 r. przeprowadzono kontrolę przedsiębiorcy – L. K., prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie przewozów drogowych osób taksówką. Ustalono, że przedsiębiorca w okresie objętym kontrolą wykonywał transport drogowy 15 pojazdami bez wymaganej licencji. Organ zaznaczył, że L. K. w trakcie przesłuchania zeznał, że wykonuje systematycznie transport drogowy taksówkami osobowymi. Skarżący oświadczył, że czyni to na podstawie licencji posiadanych przez M. M., będącego jego wspólnikiem w spółce cywilnej i dlatego nie musi posiadać osobnej licencji na każdy pojazd, bowiem wystarczające jest posiadanie licencji na dany pojazd przez jednego wspólnika. Organ wyjaśnił, że spółka cywilna zawiązana przez L. K. i M. M. powstała na podstawie umowy cywilnoprawnej. Spółka cywilna nie ma osobowości prawnej, dlatego nie jest przedsiębiorcą, a jedynie grupą przedsiębiorców, z których każdy prowadzi odrębną działalność gospodarczą. Organ powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2008 r., nr II GPS 5/08 zaznaczając, że podmiotowość spółce cywilnej może zostać przyznana tylko wówczas, gdy akt normatywny dopuści do obrotu w określonej sferze prawnej jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, bez wymogu przyznania im podmiotowości na podstawie ustaw.

Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ podał, że licencja, o której mowa, zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym udzielana jest na określony pojazd i obszar. Dokument ten udziela się na pisemny wniosek przedsiębiorcy, do którego należy dołączyć m.in. wykaz pojazdów samochodowych wraz z kserokopiami dowodów rejestracyjnych albo kserokopie dowodów rejestracyjnych, a w przypadku gdy przedsiębiorca nie jest właścicielem tych pojazdów - również dokument potwierdzający prawo do dysponowania nimi (art. 8).

Organ opisał stan faktyczny sprawy, wskazując, że L. K. w okresie objętym kontrolą wykonywał transport drogowy taksówkami bez wymaganej licencji na wykonywanie tego rodzaju przewozów wspomnianymi pojazdami. Przeprowadzona kontrola wykazała, iż licencje na te pojazdy zostały wydane M. M., działającemu wspólnie z L. K. w ramach spółki cywilnej, na jego wyłączny wniosek. Jak stwierdzono, kontrolowany nie wnosił o wydanie licencji na przedmiotowe pojazdy. Okoliczności te zostały potwierdzone przez raporty fiskalne dobowe, z kas fiskalnych zainstalowanych w wyżej opisanych taksówkach. Możliwość prowadzenia przez dany podmiot działalności gospodarczej polegającej na wykonywaniu przewozów drogowych taksówką jest uzależniona od uzyskania przez ten podmiot stosownej licencji, czyli decyzji administracyjnej, która reguluje sytuację prawną adresata w konkretnie oznaczonej indywidualnej sprawie. Na indywidualne oznaczenie sprawy składają się między innymi takie elementy jak oznaczenie konkretnego pojazdu, który ma służyć do realizacji działalności gospodarczej, ze wskazaniem jego numeru rejestracyjnego i numeru VIN oraz obszaru prowadzenia działalności.

W ocenie Inspektora, w świetle przepisów licencja na transport drogowy taksówką udzielana jest przedsiębiorcy na określony pojazd i obszar. Jest to zatem uprawnienie o charakterze podmiotowo-przedmiotowym, wydawane zindywidualizowanemu przedsiębiorcy na konkretny pojazd zgłoszony we wniosku o jej udzielenie, który musi spełniać wskazane w przepisach ustawy - Prawo o ruchu drogowym wymagania techniczne w zakresie właściwego oznakowania i wyposażenia.

Podmiot prowadzący działalność gospodarczą, a więc działalność w celach zarobkowych, zawodowo i we własnym imieniu zobowiązany jest dołożyć maksimum staranności, by była ona prowadzona zgodnie z przepisami prawa. Natomiast uchybienie przepisanym normom skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w wysokości określonej w załączniku do ustawy o transporcie drogowym.

Bezspornym jest fakt, iż strona nie posiadała stosownej licencji w dniu kontroli i powinna była powstrzymać się od wykonywania transportu drogowego taksówką do czasu uzyskaniu stosownego uprawnienia. To, że tego nie uczyniła oznacza, że działała na własne ryzyko. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że wykładnia przepisów ustawy o transporcie drogowym pozwala stwierdzić, że wykonywanie transportu drogowego przez przedsiębiorcę, który posiada licencję, jest dopuszczalne tylko przy użyciu pojazdów, które zostały zgłoszone organowi właściwemu do udzielenia licencji.

Organ podkreślił więc, że przepisy ustawy o transporcie drogowym jednoznacznie wskazują, że obowiązek uzyskania licencji na wykonywanie transportu drogowego dotyczy przedsiębiorcy, który podejmuje i wykonuje działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego. Skoro zatem wspólnik spółki cywilnej uzyska wpis w ewidencji działalności gospodarczej lub w rejestrze przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym i określi jako przedmiot wykonywanej działalności gospodarczej transport drogowy oraz będzie tego rodzaju działalność gospodarczą wykonywał, to ciąży na nim obowiązek uzyskania odpowiednich dokumentów. Obowiązek posiadania licencji na wykonywanie transportu drogowego przez wszystkich wspólników spółki cywilnej nie stanowi zatem ograniczenia konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej. Zasada ta obejmuje bowiem wolność wyboru rodzaju działalności gospodarczej i wolność wykonywania wybranej sfery tej działalności. Nie oznacza jednak dopuszczalności wykonywania działalności regulowanej, jaką jest wykonywanie transportu drogowego, bez uzyskania wymaganych uprawnień. Nie może być przesłanką do wyłączenia odpowiedzialności strony za stwierdzone naruszenia fakt, iż było ono wynikiem niewiedzy i początkami funkcjonowania spółki. Możliwości takiej nie przewiduje ustawa o transporcie drogowym. Organ podkreślił, że wysokość nakładanych na stronę kar pieniężnych za dane naruszenie, jest ściśle określona w załączniku do ustawy o transporcie drogowym. Organy orzekające nie mają możliwości dowolnego kształtowania wysokości nakładanych kar pieniężnych. Taryfikator w sposób ścisły określa wysokość kary za dane naruszenie. W konsekwencji stwierdzenie naruszenia przez inspektora transportu drogowego zawsze skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w odpowiedniej wysokości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, uchylając zaskarżoną decyzję oraz ją poprzedzającą, w motywach uzasadnienia orzeczenia powołał uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II GPS 1/11. Przenosząc rozważania zawarte w uchwale na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdził, że organy administracji błędnie zastosowały regulację art. 92 ust. 1 u.t.d. w zw. z pkt 1.3. załącznika do tejże ustawy. Sąd I instancji podzielił stanowisko pełnomocnika skarżącego, iż nie można przedsiębiorcy postawić zarzutu wykonywania transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji, jeżeli posiada on licencję na wykonywanie tego rodzaju transportu określonym pojazdem, lecz faktycznie wykonuje go pojazdem niewymienionym w jego licencji. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.) przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną – wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Za przedsiębiorców uznaje się także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. Z samej istoty spółki cywilnej, jako stosunku obligacyjnego łączącego określone podmioty, wynika bowiem, że podmiotowość prawną takiej spółce można przypisać jedynie wówczas, gdy na podstawie aktu normatywnego zostanie ona niejako dopuszczona do obrotu. Są to jednak sytuacje jednostkowe, które w określonym akcie prawnym muszą zostać konkretnie wskazane, zatem nie można przyjmować, że w każdym przypadku spółka taka posiada podmiotowość prawną. Tym samym uprawnienia do wykonywania transportu drogowego taksówką przyznane osobiście jednemu ze wspólników spółki cywilnej nie mogą wpływać na prawa i obowiązki drugiego ze wspólników tejże spółki. W ocenie Sądu może się zdarzyć również tak, że wspólnik takiej spółki nie będzie spełniał wymagań, jakie stawia ustawa o transporcie drogowym wobec podmiotu ubiegającego się o wydanie licencji. W tym zakresie, lecz na tle innego stanu faktycznego, wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny w Uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 5/08. Rozważania poczynione w uzasadnieniu przywołanej uchwały w zakresie zdolności do występowania spółki cywilnej w obrocie prawnym pozostają aktualne również w rozpoznawanej sprawie.

Sąd I instancji wskazał, że wszelkie ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji w rozpoznawanej sprawie są właściwe, lecz organy błędnie zastosowały w sprawie regulację art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w zw. z pkt 1.3 załącznika do tej ustawy. Prowadząc ponownie wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne wobec L. K. w przedmiocie zgodności wykonywania przewozu drogowego z przepisami ustawy o transporcie drogowym oraz przepisami wykonawczymi do tejże ustawy, organ winien rozważyć wskazane spostrzeżenia i rozważyć mając na uwadze cały zebrany w sprawie materiał dowodowy, czy istnieją przesłanki cofnięcia przedsiębiorcy licencji, czy też brak jest merytorycznych przesłanek do wydania tego typy decyzji administracyjnej.

Główny Inspektor Transportu Drogowego złożył skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skargą kasacyjną zarzucono naruszenie:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 6 ust. 1 i ust. 4, art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 8 ust. 1, ust. 2 pkt 4 i ust. 3 pkt 8, art. 14 ust. 2, art. 17 ust. 1, art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej: u.t.d.) oraz lp. 1.3 załącznika do tej ustawy, a także § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2004 r. w sprawie wzorów licencji na wykonywanie transportu drogowego oraz wypisów z tych licencji (Dz. U. Nr 153, poz. 1612), poprzez ich błędną wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy mylnie zastosowały w sprawie przepisy art. 92 ust. 1 ww. ustawy i lp. 1.3 załącznika do niej, gdyż w ocenie Sądu wykonywanie przewozu drogowego taksówką przy użyciu większej liczby dodatkowych pojazdów niż pojazd wskazany w licencji wydanej przedsiębiorcy na wykonywanie transportu drogowego taksówką, w oparciu o licencje udzielone na te pojazdy innemu przedsiębiorcy - wspólnikowi spółki cywilnej, nie stanowi wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji, o którym mowa w lp. 1.3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, podczas gdy z dyspozycji przywołanych norm prawnych wprost wynika, że przedsiębiorca wykonujący transport drogowy taksówką, także przy użyciu innych jeszcze pojazdów niż wskazany w licencji, a więc większej liczby pojazdów, zobowiązany jest do uzyskania, oddzielnych (dodatkowych) licencji na każdy z tych pojazdów, gdyż w przeciwnym razie dopuszcza się naruszenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji, przy czym fakt posiadania licencji na te pojazdy wyłącznie przez wspólnika spółki cywilnej, w ramach której przedsiębiorca ten wykonuje działalność, nie zwalnia go z tego obowiązku. W sprawie zaś nie miała miejsca sytuacja, o której mowa w art. 14 ust. 2 ustawy, a która była przedmiotem właściwej analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 13 października 2011 r. podjętej w składzie siedmiu sędziów, mianowicie gdy przedsiębiorca, który uzyskał licencję odnoszącą się do innego pojazdu, mimo upływu 14-dniowego terminu ustawowego na zgłoszenie zmian i złożenie wniosku o zmianę danych ujawnionych licencji, nie uczynił tego, albowiem nie chodzi tu o zmianę danych ujawnionych w licencji ze względu na zmianę pojazdu, którym działalność jest wykonywana, lecz o wykonywanie transportu taksówką przy użyciu innych jeszcze pojazdów, na które przedsiębiorca zobowiązany jest uzyskać nowe odrębne licencje.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator podał, że przedstawiona argumentacja Sądu I instancji jest całkowicie błędna i pozbawiona racji. Sąd w sposób całkowicie nieuprawniony odniósł bowiem tezy uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego do okoliczności faktycznych ustalonych w niniejszej sprawie, co doprowadziło do naruszenia przywołanych w sprawie przepisów prawa materialnego.

L. K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Kasator trafnie bowiem zarzuca, iż w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji nie miał żadnych podstaw do przyjęcia, iż "organy błędnie zastosowały w sprawie regulację art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w zw. z pkt 1.3 załącznika do tej ustawy", gdyż "nie można przedsiębiorcy postawić zarzutu wykonywania transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji, jeżeli posiada on licencję na wykonywanie tego rodzaju transportu określonym pojazdem, lecz faktycznie wykonuje go pojazdem niewymienionym w jego licencji". Jest bowiem rzeczą oczywistą i wynika wprost z art. 6 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, iż licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzielana jest na określony pojazd. Poza tym zgodnie z wydanym na podstawie art. 17 omawianej ustawy rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2004 r. w sprawie wzoru licencji na wykonywanie transportu drogowego oraz wypisów z tych licencji (Dz. U. Nr 153, poz. 1612) pojazd, którym ma być wykonywany transport drogowy taksówką zostaje wpisany do licencji. Uznać zatem należy, że dane samochodu są elementem licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. W tej sytuacji przedsiębiorca, który faktycznie wykonuje transport drogowy taksówką za pomocą pojazdu, który nie został wpisany do posiadanej przez niego licencji, to wykonuje transport drogowy taksówką bez wymaganej licencji (pkt 1.3 załącznika do u.t.d.).

Wbrew stanowisku Sądu I instancji prezentowany przez ten Sąd pogląd nie wynika też z uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II GPS 1/11, zgodnie z którą "Wykonywanie transportu drogowego taksówką przy użyciu innego pojazdu niż określony w licencji, wskazanego we wniosku przedsiębiorcy o zmianę treści licencji, nie stanowi wykonywania transportu drogowego taksówką bez licencji w rozumieniu art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) w związku z pkt 1.3 załącznika do tej ustawy".

Zauważyć bowiem należy, iż uchwała ta dotyczy przypadku, gdy przedsiębiorca wystąpił z wnioskiem o zmianę treści licencji i wykonywał transport drogowy pojazdem określonym w tym wniosku. W przedmiotowej zaś sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, a przedsiębiorca wykonywał transport drogowy taksówką przy użyciu pojazdów, na których licencję posiadał drugi ze wspólników spółki cywilnej.

Do sytuacji tej odpowiednie zastosowanie miała natomiast uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 5/08, zgodnie z którą "W spółce cywilnej, w której tylko jeden ze wspólników posiada licencję na wykonywanie transportu drogowego, świadczenie tych usług przez inną osobę niż licencjobiorca oznacza przeniesienie uprawnień wynikających z licencji na osobę trzecią z naruszeniem art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.)", gdyż skarżący wprawdzie posiadał licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką, lecz transport ten wykonywał przy użyciu pojazdów, na których licencję posiadał wyłącznie drugi ze wspólników spółki cywilnej.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 188 p.p.s.a., gdyż nie doszło do naruszeń przepisów postępowania lecz tylko do naruszenia prawa materialnego.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 tej ostatniej ustawy.