II SA/Lu 62/13

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. L. nałożył na D. i J. małżonków S. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł z tytułu rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewidencyjny [...] w miejscowości K. B. nr [...] gm. D. bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż w toku prowadzonego postępowania ustalono, że D. i J. małżonkowie S. wykonali rozbudowę i nadbudowę opisanego wyżej budynku mieszkalnego. Mianowicie zdaniem organu zmianie uległa szerokość budynku oraz jego wysokość. Zmieniona została konstrukcja dachu z kopertowego na dwuspadowy, wybudowane zostały dwie ściany szczytowe oraz podwyższone ściany kolankowe, celem wykonania pomieszczeń użytkowych na poddaszu. Powyższe zmiany bryły obiektu oznaczają, że inwestorzy dokonali rozbudowy i nadbudowy przedmiotowego budynku, nie mając na to wymaganego przepisami prawa pozwolenia. Dokonane zaś przed wykonaniem tych prac zgłoszenie remontu budynku nie obejmowało tych prac i jako takie nie może czynić działania inwestorów legalnym.

Jednakże, w związku z tym, iż wykonane roboty budowlane nie naruszają obowiązujących przepisów prawa w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, organ postanowieniem z dnia 24 czerwca 2011 r. wstrzymał prowadzone przy budynku prace i nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego.

W wyznaczonym przez organ terminie inwestorzy spełnili powyższe wymagania w związku z czym - w ocenie organu - należało orzec o nałożeniu opłaty legalizacyjnej. Jednocześnie organ wskazał sposób naliczenia przedmiotowej opłaty z zastosowaniem odpowiednich przepisów prawa.

Od powyższego postanowienia zażalenia do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] złożyli D. i J. małżonkowie S. oraz L. S. Inwestorzy podnieśli, iż w 2004 r. dokonali zgłoszenia wykonania remontu budynku mieszkalnego, którego zakres został opisany w zgłoszeniu i jedynym odstępstwem od tego zgłoszenia była zmiana w konstrukcji dachu przy lukarnie, której pierwotnie nie było – była połać jednospadowa oraz wstawienie okna połaciowego celem doświetlenia łazienki. Wykonane roboty nie stanowią rozbudowy ani nadbudowy, nie wpłynęły bowiem na istotne parametry obiektu takie jak powierzchnia zabudowy, kubatura lub wysokość. Za takie działanie ich zdaniem winni zostać ukarani mandatem lub grzywną, a nie opłatą w tak dużej wysokości. Dodali, iż budynek nie jest samowolą budowlaną, został bowiem wykonany na podstawie stosownego pozwolenia. Natomiast fakt zrealizowania obiektu niezgodnie z tym pozwoleniem winien ewentualnie zostać usankcjonowany opracowaniem stosownej dokumentacji tak jak przewidywały w tamtym czasie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., obowiązujące w okresie budowy. Dlatego też nałożenie obecnie na nich opłaty w określonej wysokości jest krzywdzące, gdyż przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. dopuszczały legalizacje obiektów wykonanych niezgodnie z pozwoleniem poprzez opracowanie stosownej inwentaryzacji budynku i jej zatwierdzenie, co zostało w sprawie wykonane.

Z kolei L. S. podniósł, iż postanowienie winno zostać uchylone gdyż nie wyczerpuje ono zawartych w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wymogów uzyskania opinii, uzgodnień i sprawdzeń. Budynek nie posiada bowiem stosownych decyzji i pozwoleń na urządzenia do okresowego gromadzenia ścieków, które były odprowadzane na działkę sąsiada i do przydrożnego rowu. Ponadto południowa ściana budynku z uwagi na jej odległość od granicy działki nie powinna posiadać otworu okiennego.

Po rozpatrzeniu wniesionych zażaleń [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia 16 listopada 2012 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu pierwszej instancji zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wskazał, iż w sprawie bezspornie ustalono, że inwestorzy przekroczyli zakres robót wymienionych w zgłoszeniu z dnia 19 października 2004 r. Została wymieniona cała więźba dachowa wraz z jej kształtem z kopertowego na dwuspadowy. Zmieniona również została długość budynku od strony drogi J. L. – C. z pierwotnej - 9,51 m, na obecną 12,26 m. Na wykonanie tego typu robót budowlanych inwestorzy nie uzyskali pozwolenia na budowę, co oznacza, iż stanowią one samowolę budowlaną. Do robót budowlanych realizowanych samowolnie pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tj. po 1 stycznia 1995 r. mają zastosowanie, zasady legalizacji samowoli budowlanej określone w art. 48 oraz 49 tej ustawy. W sprawie w związku z zaistnieniem przesłanek do legalizacji samowolnie wykonanych robót, prawidłowo zobowiązano inwestorów do przedstawienia określonych dokumentów, z których to obowiązków strona się wywiązała. Zatem ustalenie opłaty legalizacyjnej określonej w zaskarżonym postanowieniu oraz jej wysokość są zgodne z przepisami prawa. Organ dodał, iż ustalenie tej opłaty jest obowiązkiem wynikającym z ustawy Prawo budowlane i podnoszone w zażaleniu inwestorów argumenty nie mogą stanowić podstawy do odstąpienia od jej naliczenia. Natomiast - w ocenie organu odwoławczego - zarzuty zawarte w zażaleniu L. S. nie mają merytorycznego znaczenia dla podjęcia właściwego rozstrzygnięcia.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi D. i J. małżonków S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W skardze wnieśli oni o uchylenie postanowień organów obu instancji i wstrzymanie ich wykonania. Zdaniem skarżących organy obu instancji dopuściły się naruszenia prawa poprzez niezastosowanie art. 103 ust 2 ustawy Prawo budowlane i błędne zakwalifikowanie prac polegających na remoncie budynku pod przepisy art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Skarżący w tym zakresie podtrzymali argumentację uprzednio zawartą w zażaleniu, wskazując, iż żadnych robót związanych z rozbudową, nadbudową czy przebudową nie wykonali o czym świadczy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Tak jak dopuszczają przepisy na podstawie dokonanego zgłoszenia dokonali jedynie wymiany pokrycia dachu wraz ze zniszczonymi elementami więźby dachowej. Wymieniono również rynny i rury spustowe oraz dokonano remontu instalacji elektrycznej i wodno-kanalizacyjnej. Jak wynika z wydanych przez organ postanowień to poprzedni właściciel nieruchomości wybudował przedmiotowy budynek niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji sprawa winna zostać rozpatrzona z zastosowaniem art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., tj. na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje:

W punkcie wyjścia należy wskazać, iż rozpoznając skargę Sąd bada, czy zaskarżony akt wydany został zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Sąd bada również, czy stan faktyczny istniejący w dacie jego wydania dawał organom podstawę do zastosowania odpowiednich przepisów prawa. Sąd nie jest przy tym uprawniony – odmiennie od sądu cywilnego – do rozpoznania sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, słuszności lub sprawiedliwości społecznej w sytuacjach nawet tego wymagających. Zasady te wyłączone bowiem są z zakresu sądownictwa administracyjnego.

Badając w takim zakresie zgodność zaskarżonego postanowienie z przepisami prawa Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa, które mogłoby skutkować uchyleniem względnie stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu.

W ocenie Sądu organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, prowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo zastosowały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej w skrócie Prawem budowlanym.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowego jest postanowienie organu nadzoru budowlanego o ustaleniu na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 oraz 59f ust. 1-3 Prawa budowlanego opłaty legalizacyjnej, której uiszczenie stanowi jeden z koniecznych warunków zalegalizowania popełnionej samowoli budowlanej. Natomiast warunkiem ustalenia przedmiotowej opłaty legalizacyjnej jest zaistnienie dwóch przesłanek, a to przesądzenia faktu samowoli budowlanej i pozytywnej akceptacji przez organ przedłożonej przez stronę dokumentacji projektowo - powykonawczej. Obie te przesłanki wystąpiły w kontrolowanym postępowaniu. Stosownie do art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego po przedłożeniu przez inwestora projektu budowlanego zrealizowanej samowolnie budowy organ pierwszej instancji zbadał bowiem jego zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także jego kompletność oraz sporządzenie go przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. Po przeprowadzeniu tego badania prawidłowo następnie ustalił w drodze postanowienia wysokość opłaty legalizacyjnej. Z urzędu Sąd skontrolował także prawidłowość zastosowania w sprawie przepisów dotyczących kar, o jakich mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, do których odpowiedniego stosowania odsyła art. 49 ust. 2 tej ustawy. W toku tej kontroli skład orzekający nie dopatrzył się naruszeń tych przepisów prawa.

Odnosząc się natomiast do stanowiącej główny zarzut skargi kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych wskazać trzeba, że w świetle art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Ustawodawca w art. 29 ust. 1 pkt 1 zwolnił inwestorów z obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych. Takiego pozwolenia nie wymaga również wykonywanie robót budowlanych polegających na dociepleniu budynków o wysokości do 12 m (art. 29 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego). W tych przypadkach na inwestora nałożony został jednak obowiązek zgłoszenia zamiaru wykonania tego typu prac organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego).

W sprawie bezspornym jest, że inwestorzy dokonali zgłoszenia obejmującego prace polegające na: wymianie pokrycia dachowego, wykonaniu nowego łacenia dachu, wymianie rynien i rur spustowych, wykonaniu obróbek blacharskich komina i kalenicy dachu, wykonaniu nowej podbitki okapów dachu, dociepleniu ścian zewnętrznych, wykonaniu balustrad na balkonie i tarasie, remoncie wewnętrznej instalacji c.o. i elektrycznej oraz wykonaniu tynków wewnętrznych. Nie budzi przy tym żadnych wątpliwości, iż wszystkie te prace mogły być wykonane na podstawie dokonanego zgłoszenia. Jednakże zakres wykonanych przez inwestorów robót nie ograniczył się do wykonania wskazanych prac objętych zgłoszeniem. Bezspornym bowiem jest, że inwestorzy oprócz prac objętych zgłoszeniem dokonali szeregu innych prac, które bez żadnych wątpliwości można zakwalifikować jako rozbudowa i nadbudowa przedmiotowego budynku mieszkalnego. Nie można ich natomiast uznać za remont jak domagają się tego skarżący. Nie stanowią one również przebudowy legalizowanej odmiennie niż rozbudowa i nadbudowa w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego zamiast art. 48 tej ustawy.

W zakresie przywołanych pojęć wskazać należy, że ustawodawca w art. 3 Prawa budowlanego zdefiniował różne rodzaje robót budowlanych, w tym takie pojęcia jak rozbudowa, nadbudowa oraz przebudowa obiektu budowlanego, przy czym rozbudowę i nadbudowę zaliczył do budowy (art. 3 pkt 6), a przebudowę do innych robót budowlanych (art. 3 pkt 7). Jednocześnie zgodnie z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji(...). Zgodnie zaś z treścią art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

W tych okolicznościach wbrew stanowisku strony skarżącej wykonany zakres robót bez wątpienia nie może być potraktowany jako remont, a to głównie z tej przyczyny, iż nie stanowił on odtworzenia stanu pierwotnego. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1027/10, LEX nr 759820, zgodnie z którym cechą charakterystyczną remontu jest odtworzenie stanu pierwotnego, stąd nie mogą być uznane za remont roboty budowlane, w wyniku których powstają nowe elementy. Zgromadzone w sprawie dowody, w tym dowód z wielokrotnych oględzin, zeznań świadków oraz dokumentów jednoznacznie wskazują, że w toku prowadzonych robót budowlanych wykonana została w całości nowa konstrukcja dachu przedmiotowego budynku. Jej wykonanie wiązało się jednocześnie z wylaniem płyty stropowej nad schodami prowadzącymi do ganku, na której posadowiono dwa murki z obu stron balkonu, stanowiące podparcie dla murłat, na których osadzona została konstrukcja dachowa. Jednocześnie zostały podwyższone o ok. 1,30 m istniejące ściany kolankowe budynku oraz dobudowane ściany szczytowe odpowiadające kształtem wykonanej dwuspadowej konstrukcji dachu. Zmiana kształtu konstrukcji dachowej z dachu czterospadowego na dwuspadowy wraz z podniesieniem wysokości ścian kolankowych i wykonaniem ścian szczytowych pozwoliło na wydzielenie na poddaszu budynku nowych pomieszczeń (cztery pokoje, łazienka i korytarz).

Mając na uwadze powyższe nie można poddawać w wątpliwość, że zrealizowane roboty budowlane spowodowały zwiększenie wysokości i powierzchni zabudowy przedmiotowego budynku, a w konsekwencji także zwiększenie jego kubatury. Tym samym brak jest jakichkolwiek podstaw do formułowania twierdzeń, że zrealizowane roboty sprowadzały się tylko do przebudowy czy remontu istniejącego budynku, a nie do jego rozbudowy i nadbudowy. Wykonano bowiem nowe nieistniejące wcześniej elementy budynku zmieniające wygląd oraz co najważniejsze charakterystyczne parametry budynku.

W konkluzji, w pełni zasadnie rozpatrujące sprawę organy uznały, że przedmiotowe roboty stanowią samowolę budowlaną. Jednakże w stanie prawnym, obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r. ustawodawca dopuścił możliwość legalizacji samowoli budowlanej, pod warunkiem uprzedniego spełnienia przesłanek i warunków określonych w art. 48 ust. 2-5 i art. 49 ustawy Prawo budowlane. Innymi słowy w przypadku gdy organ nadzoru budowlanego nie stwierdzi nieprawidłowości w wyżej wymienionym zakresie lub nieprawidłowości takie zostały usunięte w wyznaczonym terminie, droga do legalizacji obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę zostaje otwarta. Legalizacja ta jest jednak uwarunkowana (o czym wspomniano na wstępie) obowiązkiem uiszczenia opłaty legalizacyjnej, której wysokość organ nadzoru budowlanego ustala w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Do tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar (art. 59f oraz art. 59g), z tym jednak, że stawka opłaty, wynosząca obecnie - zgodnie z art. 59f ust. 2 - 500 zł, ulega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Warto w tym miejscu zauważyć, że przepisy nie różnicują wysokości opłaty chociażby od rozmiaru wykonanych samowolnie robót budowlanych i winna ona być zawsze obliczana według wzoru określonego w art. 59f ust. 1 pomnożonego przez liczbę 50. W przypadku budynku mieszkalnego jednorodzinnego opłata legalizacyjna wynosić winna 50.000 zł (stawka opłaty 500 zł x 50 x współczynnik kategorii obiektu budowlanego – 2,0 x współczynnik wielkości obiektu budowlanego - 1,0 tj.: 500 × 50 × 2 × 1= 50.000 zł).

Warto przy tym dodać, iż wysokość omawianej opłaty nie ma charakteru uznaniowego albowiem została w sposób wiążący organ nadzoru budowlanego określona powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Jak stwierdził tutejszy Sąd w wyroku z dnia 10 listopada 2005 r. (sygn. akt II SA/Lu 501/05) ustalenie w drodze postanowienia wysokości opłaty legalizacyjnej jest rozstrzygnięciem związanym, determinowanym stwierdzeniem faktu samowoli budowlanej i ustaleniem istnienia prawnych, pozytywnych przesłanek jej zalegalizowania.

Co również istotne uiszczenie tej opłaty nie stanowi obowiązku strony, a tym samym wydane przez organ pierwszej instancji postanowienie nie obliguje adresata do jego wykonania, a opłata legalizacyjna nie podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie egzekucji administracyjnej. Możliwość uiszczenia opłaty legalizacyjnej stanowi bowiem jedynie przewidziane ustawą uprawnienie zezwalające, w szczególnych okolicznościach, na zalegalizowanie wykonanych prac i uniknięcie konieczności ich zlikwidowania, pomimo, iż pierwotnie zostały one wykonane samowolnie. W konsekwencji nie wniesienie opłaty legalizacyjnej w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia (z powodu braku takowej woli lub braku możliwości) obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania przewidzianego w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazu rozbiórki budynku lub wykonanych samowolnie jego części.

Konkludując, skoro w rozpatrywanej sprawie inwestorzy wykonali nałożone na nich obowiązki poprzez złożenie dokumentacji umożliwiającej legalizację popełnionej samowoli budowlanej, organ nadzoru budowlanego zobligowany był do ustalenia opłaty legalizacyjnej, której uiszczenie zobowiązuje organ do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót.

Tym samym za niezasadne Sąd uznał podnoszone w skardze zarzuty odnośnie kwalifikacji prawnej przedmiotowych prac. Brak było również podstaw do likwidowania skutków zaistniałej samowoli budowlanej w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., jak tego domagali się inwestorzy. Zdaniem Sądu, rozstrzygające w sprawie organy prawidłowo oceniły materiał dowodowy, przyjmując, iż przedmiotowe roboty budowlane wykonano po dokonaniu zgłoszenia remontu budynku, tj. po dniu 19 października 2004 r., co wskazuje na konieczność stosowania przepisów Prawa budowlanego z 1994 r. (art. 103 ust. 2 tej ustawy). Okoliczność ta została również potwierdzona przez samą skarżącą w toku rozprawy sądowej.

Mając na uwadze wszystkie przedstawione powyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.