II GSK 839/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 7 lutego 2012 r. (sygn. akt II GSK 839/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. w sprawie ze skargi P.P.H.U. "Z." W. Z., G. Z. Sp. j. w O. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] września 2011 r. (nr [...]) w przedmiocie kary pieniężnej- uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w L. z dnia [...] lipca 2011 r. (nr [...]), stwierdził, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego od Dyrektora Izby Celnej w B. na rzecz spółki.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

W dniu [...] kwietnia 2011 r. podczas kontroli na drodze krajowej nr [...] w miejscowości S. funkcjonariusze Referatu Grup Mobilnych stwierdzili wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia wymaganej karty opłaty środkiem transportu marki S. o nr rej. [...] wraz z naczepą marki S. o nr rej. [...], będącym w dyspozycji spółki.

Z kontroli sporządzono protokół zawierający powyższe ustalenia, który został podpisany przez kierowcę pojazdu. Z protokołu wynika, że w momencie kontroli kierowca nie posiadał ważnej karty opłaty za przejazd po drogach krajowych oraz odcinka kontrolnego karty opłaty.

Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. (nr [...]) Naczelnik Urzędu Celnego w L. nałożył na P.P.H.U. "Z." Sp. j. W. Z., G. Z. w O. karę pieniężną w wysokości 3.000 zł z tytułu wykonywania przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych.

W ocenie organu wykonujący przewóz drogowy nie zastosował się do dyspozycji przepisu art. 42 ust. 1 i ust. 3 a ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej: u.t.d.), z którego wynika konieczność uiszczenia przez podmiot wykonujący przewóz drogowy na terytorium RP stosownej opłaty rocznej, miesięcznej, siedmiodniowej albo dobowej karty tej opłaty do kontroli, co stanowiło naruszenie pkt 4.1. załącznika do tej ustawy. Jako podstawę nałożenia kary organ wskazał art. 92 ust. 1 i ust. 4 u.t.d. oraz pkt 4.1. załącznika do wymienionej ustawy. Ponadto organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła okoliczność, której podmiot nie mógł przewidzieć i która dawałaby podstawę do umorzenia postępowania w przedmiotowej sprawie (art. 93 ust. 7 u.p.t.).

Po rozpatrzeniu odwołania spółki, decyzją z [...] września 2011 r. (nr [...]) Dyrektor Izby Celnej w B. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że do dnia 30 czerwca 2011 r. obowiązywał tzw. system winietowy, czyli opłata ryczałtowa uprawniająca do przejazdu po wszystkich drogach krajowych przez określony czas wskazany bezpośrednio na winiecie i odcinku kontrolnym karty opłaty za przejazd po drogach krajowych. Od dnia 1 lipca 2011 r. ww. system został zastąpiony systemem opłat za przejazd po drogach krajowych pobieranych w formie elektronicznej, którym w pierwszej kolejności zostały objęte drogi krajowe o najwyższej klasie technicznej. Organ wskazał, że zgodnie z przepisami cyt. ustawy z 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw, obowiązująca od 1 lipca 2011 r. opłata elektroniczna pobierana jest na zasadach określonych w ustawie z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) i innych przepisach ustawy. Zgodnie zaś z art. 13 k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty kierującemu pojazdem samochodowym, za który pobiera się opłatę elektroniczną-wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł.

Zdaniem Dyrektora Izby Celnej w B., w sytuacji gdy sam ustawodawca nie zawarł przepisów intertemporalnych w ustawie z 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw, brak przepisów przejściowych powinny uzupełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo. Mając powyższe na względzie organ odwoławczy stwierdził, że fakt uchylenia przepisu aktu prawnego ustanawiającego delikt i sankcję przed wydaniem zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji nie daje podstaw uchylenia nałożonej kary pieniężnej. W ocenie organu, skoro ustawodawca nie odstąpił od penalizowania deliktu polegającego na wykonywaniu przejazdu po drodze krajowej bez uiszczania opłaty, utrzymując karę pieniężną w tej samej wysokości, zmieniając przede wszystkim system poboru opłat na system opłaty elektronicznej będący wdrożeniem europejskich zasad "użytkownik płaci" oraz "zanieczyszczający płaci", pozostawienie w obrocie prawnym orzeczenia o zastosowaniu sankcji jest uzasadnione.

Ponadto organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła okoliczność, której podmiot nie mógł przewidzieć i która dawałaby podstawę do umorzenia postępowania w przedmiotowej sprawie (art. 93 ust. 7 u.p.t.).

Spółka P.P.H.U. "Z." wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. skargę na powyższą decyzję, domagając się uchylenia i umorzenia zaskarżonej decyzji w związku z brakiem norm intertemporalnych w odniesieniu do nieprawidłowości określonej liczbą porządkową 4.1 załącznika do ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w B. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wyrokiem z dnia 7 lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję, stwierdził, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego od Dyrektora Izby Celnej w B. na rzecz skarżącej spółki. Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie organy, wobec nieuwzględnienia zmiany stanu prawnego naruszyły przepisy prawa materialnego w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanych w sprawie decyzji.

Sąd zaznaczył, że podstawę materialnoprawną wydanych decyzji stanowiły przepisy art. 42 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., nr 125, poz. 874 ze zm.). Wątpliwości Sądu nie budzi fakt, że przepis art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w dniu kontroli obowiązywał, jednak w dniu wydania decyzji zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji artykuł ten już nie obowiązywał. Przedmiotowy artykuł stracił moc z dniem 30 czerwca 2011 r. na podstawie art. 8 ustawy z 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2008 r. nr 218, poz. 1391). W związku z powyższym w ocenie Sądu, skoro art. 42 ustawy o transporcie drogowym, będący podstawą wydania zaskarżonych decyzji, przestał obowiązywać z dniem 30 czerwca 2011 r., organy powinny wydać decyzję na podstawie ustawy o drogach publicznych.

Sąd, odwołując się do licznego w tej kwestii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaznaczył, że zgodnie z zasadą wyprowadzoną z art. 6 i 138 k.p.a., organ administracji publicznej wydając decyzję administracyjną powinien stosować przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji z uwzględnieniem koniecznych wyjątków, np. gdy nowe przepisy wprowadzają surowszy wymiar kary (por. uchwała NSA z dnia 10 kwietnia 2006r. sygn. I OPS 1/06 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd zaznaczył, że pogląd nakazujący bezpośrednie stosownie przepisów nowych pozostaje w zgodzie z zasadami konstytucyjnymi, a w szczególności z zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i z zasadą demokratycznego państwa prawnego sformułowaną w art. 2 Konstytucji. Sąd wskazał ponadto, że stosowania w toku wydawania decyzji przepisów prawa, które obowiązują w chwili orzekania, nie wyklucza również milczenie ustawodawcy, co do przepisów przejściowych dotyczących stanów faktycznych zaistniałych w innym reżimie prawnym.

Ponadto w ocenie Sądu bezpośrednie stosowanie znowelizowanych przepisów w stanie faktycznym niniejszej sprawy uzasadnia represyjny charakter omawianych przepisów. Sąd zwrócił również uwagę, że Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, iż zakres stosowania art. 42 Konstytucji obejmuje nie tylko odpowiedzialność karną w ścisłym tego słowa znaczeniu, ale również inne formy odpowiedzialności prawnej związane z wymierzeniem kar wobec jednostki (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 1994 r., U.7/93; z dnia 26 kwietnia 1995 r. K.11/94; z dnia 3 listopada 2004 r., K.18/03; z dnia 8 lipca 2003 r., P 10/02 oraz z dnia 3 listopada 2004 r., K. 18/03). W oparciu o powyższe Sąd wskazał, że ustawowe znaczenie pojęcia "odpowiedzialności karnej" nie może rzutować na treść tego pojęcia użytego w Konstytucji, ponieważ przepisów Konstytucji nie można wyjaśniać poprzez odwołanie się do znaczenia przepisów ustaw zwykłych. Zdaniem Sądu należy przyjąć, że zakres stosowania art. 42 Konstytucji obejmuje również inne niż odpowiedzialność karna formy odpowiedzialności prawnej związanej z wymierzeniem kar wobec jednostki, także wówczas gdy kary te wymierzane są przez organy niebędące sądami. Sąd zaznaczył, że w art. 42 ust. 1 Konstytucji RP wyrażono szereg fundamentalnych zasad (takich jak zakaz wstecznego działania ustawy wprowadzającej lub zaostrzającej odpowiedzialność karną), które powinny mieć odpowiednie zastosowanie również w innych postępowaniach o charakterze represyjnym (wyroki TK z dnia 4 lipca 2002 r., P. 12/01 i z dnia 26 listopada 2003 r., SK 22/02). W konsekwencji Sąd zaznaczył, że również w odniesieniu do orzeczeń rozstrzygających o sankcjach administracyjnych zastosowanie znajduje zasada lex mitior retro agit, zgodnie z którą prawo może działać wstecz, o ile jest ono korzystniejsze dla osoby ukaranej.

W ocenie Sądu, skoro w przedmiotowej sprawie zarówno w dniu kontroli jak

i w dniu wydania decyzji istniał przepis nakładający karę pieniężną w wysokości 3000 zł z tytułu wykonywania przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych, to organ wydając decyzję administracyjną, powinien stosować przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji, tym bardziej, że prawo wcześniejsze nie było korzystniejsze dla osoby ukaranej.

Sąd zobowiązał organ odwoławczy, by ten przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględnił ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu.

Pełnomocnik Dyrektora Izby Celnej w B. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

a) błędną wykładnię art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U 2007r., Nr 125 poz. 874 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 lipca 2011r., polegającą na przyjęciu, iż wynikające z powołanego przepisu zobowiązanie podmiotów wykonujących na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych nie dotyczy osoby, która wykonywała ten przewóz bez uiszczenia wymaganej opłaty przed dniem 1 lipca 2011r. z tego powodu, iż decyzja w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej zapadła po dniu 1 lipca 2011r.- w sytuacji, gdy zdarzenie polegające na wykonywaniu przez stronę przewozu po drodze krajowej bez uiszczenia wymaganej opłaty, zostało całkowicie ukształtowane (sfinalizowane, skonsumowane) pod rządem przepisów obowiązujących w dacie kontroli tj. w dniu [...] kwietnia 2011r., co oznacza, iż zdarzenie to jak i jego skutki, nie trwały już pod rządem nowego prawa;

b) niewłaściwe zastosowanie art. 42 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. 1 i 4 w zw. z Ip. 4.1 załącznika ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007r., Nr 125 poz. 874 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 lipca 2011r., polegające na przyjęciu, iż dla oceny wywiązywania się przewoźnika z obowiązku uiszczenia wymaganej opłaty miarodajny jest stan prawny z daty wydania decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, podczas, gdy w sprawie miały zastosowanie powołane przepisy w brzmieniu obowiązującym w dacie kontroli tj. w dniu [...] kwietnia 2011r. w związku z tym, iż sankcjonowane zdarzenie zostało całkowicie ukształtowane pod rządem przepisów obowiązujących w dacie kontroli, co oznacza, iż w odniesieniu do zdarzeń o zamkniętym stanie faktycznym zastosowanie ma zasada dalszego

obowiązywania dawnego prawa.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik organu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie, ewentualnie (na wypadek nie uwzględnienia powyższego żądania) przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B. oraz o zasądzenie na rzecz kasatora kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w B.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 ustawy- p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art.174 pkt.1 p.p.s.a.

Przechodząc do oceny zarzutów sformułowanych w ramach wskazanej wyżej podstawy kasacyjnej podkreślić należy, że zagadnieniem przedstawionym do oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego jest rozstrzygnięcie kwestii, czy dopuszczalne jest nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych w sytuacji, gdy w dniu przeprowadzenia kontroli obowiązywał przepis art.42 ust.1 ustawy z 6 września 2001 roku o transporcie drogowym, natomiast w dacie wydawania decyzji przepis ten już nie obowiązywał bowiem został uchylony z dniem 30 czerwca 2011 roku przez art.8 ustawy z 7 listopada 2008 roku o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw, a jednocześnie ustawodawca nie wprowadził przepisów przejściowych obowiązujących w tym zakresie.

W związku z powyższym przypomnieć należy, że problematyka obowiązywania i stosowania prawa dawnego była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale 7 sędziów z dnia 10 kwietnia 2006 roku sygn. akt I OPS 1/06 (ONSAiWSA 2006/3 poz.71). W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego jakie przepisy prawa należy stosować do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia luki w prawie, albowiem wobec braku regulacji intertemporalnych "lukę" tę powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo. W procesie stosowania prawa, sąd (podobnie, jak i prawodawca stanowiący przepisy międzyczasowe) rozstrzygając kwestię intertemporalną może przyjąć jedną z następujących zasad: 1) zasadę bezpośredniego działania nowego prawa, co polega na tym, że nowe prawo od momentu wejścia w życie należy stosować do stosunków prawnych danego rodzaju niezależnie od tego, czy dopiero powstaną, czy też powstały wcześniej, przed wejściem w życie nowej regulacji, lecz trwają nadal w czasie dokonywania zmiany prawa; 2) zasadę dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to, mimo wejścia w życie nowych regulacji, ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; 3) zasadę wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń sprzed wejścia w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom. Jak podkreśla NSA wybór stosowania zasady dalszego działania przepisów ustawy dawnej albo zasady bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, jak również musi uwzględniać konsekwencje w postaci skutków, jakie może wywołać zastosowanie każdej z tych zasad.

W przywołanej wyżej uchwale NSA odwołując się ugruntowanego stanowiska doktryny podniósł, że zasada bezpośredniego działania nowego prawa polega na tym, że nowe przepisy należy stosować do wszelkich stosunków prawnych i zdarzeń, które powstaną po ich wejściu w życie, jak również tych, które powstały wcześniej, ale nadal-pod ich rządami-trwają. Natomiast stosowanie nowego prawa do stosunków prawnych i zdarzeń, które zostały w pełni ukształtowane w trakcie obowiązywania poprzedniej regulacji jest możliwe jedynie wówczas, gdy ustawodawca wprowadził takie rozwiązanie poprzez przepisy przejściowe. Uwzględniając stanowisko zaprezentowane w powołanej wyżej uchwale NSA, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że ocena zachowania przedsiębiorcy prowadzącego działalność w zakresie transportu drogowego powinna odbywać się w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie kontroli uprawnionych organów ( vide wyrok NSA z 28.06.2011 r. II GSK 674/10, wyrok NSA z 14.11.2008 r. II GSK 49/08, wyrok NSA z 6.01.2010 r. II GSK 266/09).

Jednocześnie co należy także podkreślić, na gruncie przepisów dotyczących sankcji administracyjnych nie znajduje co do zasady zastosowania wywodząca się z prawa karnego reguła lex mitior retro agit. Trzeba bowiem zauważyć, że obowiązuje ona w tej dziedzinie prawa bezpośrednio z woli ustawodawcy, a zatem w konsekwencji nie znajduje ona zastosowania na gruncie prawa administracyjnego (vide wyrok NSA z 28.06.2011 r. II GSK 674/10, wyrok TK z 22.09.2009 r. SK 3/08).

Przechodząc do oceny zasadności zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji, przepisu art.42 ust.1 oraz art.92 ust.1 i ust.4 ustawy z 6 września 2001 roku o transporcie drogowym w związku z Ip.4.1. załącznika do tejże ustawy trzeba zauważyć, że stan prawny i faktyczny w zakresie obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd drogami krajowymi został w pełni ukształtowany przed dniem 30 czerwca 2011 roku, a więc przed wejściem w życie przepisu art.8 ustawy z 7 listopada 2008 roku o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw. Przed tą datą miał miejsce przewóz i powstał-stosownie do treści art.42 ust.1 u.t.d. w brzmieniu obowiązującym w dacie kontroli- obowiązek uiszczenia opłaty drogowej. W tym miejscu należy także podkreślić, że naruszenie prawa, jako delikt administracyjny, skutkuje bezpośrednio powstaniem materialnoprawnego stosunku administracyjnego miedzy stroną, a organem administracji publicznej, który nawiązuje się z datą zaistnienia zdarzenia, który to moment określa treść obowiązku administracyjnego. Oznacza to, że decyzja administracyjna, stanowiąca konsekwencję tego naruszenia, jedynie konkretyzuje stosunek administracyjnoprawny oraz potwierdza jego istnienie, określając wysokość sankcji za naruszenie określonego zakazu, wynikającego z przepisu prawa (vide uchwała NSA z 10.04.2006 r. I OPS 1/06).

W tym stanie rzeczy uznać należy, iż Sąd I instancji wadliwie przyjął, że organ administracji publicznej przy rozpatrywaniu sprawy dotyczącej konsekwencji prawnych związanych z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd drogami krajowymi winien stosować przepisy prawa obowiązujące w dacie wydawania decyzji, a nie przepisy prawa obowiązujące w dacie zaistnienia zdarzenia. Konkludując stwierdzić należy, że miarodajny dla oceny deliktu administracyjnego jest stan prawny z daty jego popełnienia ( vide wyrok NSA z 17.10.2012 r II GSK 1354/11).

W związku z powyższym zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie prawa materialnego, a szczegółowo opisane w petitum skargi kasacyjnej okazały się zasadne.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Sąd I instancji uwzględni to, że wskazana w zaskarżonej decyzji podstawa prawna została przez organ określona we właściwy sposób, a tym samym winien merytorycznie ocenić zasadność wniesionej skargi.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

-----------------------

9