II SA/Gd 545/13

Uzasadnienie

Decyzją dnia 12 października 2012, nr [...], wydaną na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) Wójt Gminy, po rozpatrzeniu sprawy z wniosku P. S., odmówił wyznaczenia części nieruchomości z działki nr [...] (obręb ewidencyjny C.) w celu zapewnienia dostępu do wody umożliwiającego powszechne korzystanie z wody tj. Jeziora J. położonego na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym C.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że:

– wnioskodawca wnosił o wyznaczenie przejścia przez działkę nr [...] będącą własnością A. i T. J.,

– przejście miałoby przebiegać wydeptaną ścieżką przebiegającą przy posesji należącej do wnioskodawcy i biec przez działkę nr [...] do jeziora na odcinku około 200m,

– przejście miałoby umożliwić poruszanie się pieszo, bez określania szerokości;

– wnioskodawca nie może przejść przez nieruchomość A. i T. J. w celu kąpania się w jeziorze;

– T. J. nie zabrania korzystania z gruntu w celu powszechnego korzystania z wody, natomiast zabrania przechodzenia przez swoją nieruchomość od działki będącej własnością wnioskodawcy;

– A. i T. J. nie zagradzają przejścia wzdłuż brzegu nad Jeziorem J.;

– A. i T. J. umożliwiają przejście przez swoją nieruchomość właścicielom innych nieruchomości graniczących z nieruchomością nr [...], ponadto udostępniają teren na plażę zlokalizowaną przy jeziorze;

– na mapach z ewidencji gruntów oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miejscowości C. nie ma wyznaczonej żadnej drogi przez działkę nr [...] w kierunku Jeziora J.; wskazana przez wnioskodawcę "droga" stanowi rów melioracyjny.

Organ pierwszej instancji - mając na uwadze treść art. 28 ust. 2 oraz

art. 34 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo wodne, a także fakt, że Jezioro J. zalicza się do wód publicznych (jest własnością Skarbu Państwa), uznał, że każdy obywatel może domagać się dostępu do jeziora, które stanowi wodę publiczną, a zatem P. S. jest stroną przedmiotowego postępowania.

Organ wyjaśnił również, że w analizowanym obszarze, do linii brzegowej Jeziora J. przylegają działki, stanowiące własność podmiotów prywatnych (w tym w znacznej części będące lasem). Dojście do Jeziora J. jest możliwe m.in. z gruntów publicznych tj. działki nr [...] (obręb geodezyjny W.) będącej własnością Lasów Państwowych. Ponadto właściciele nieruchomości przyległych do Jeziora J., w tym m.in. działek oznaczonych nr [...], nie ustanowili przeszkód w korzystaniu z pasa o szerokości 1,5 m od linii brzegowej, nie znajduje się tam również żadne ogrodzenie uniemożliwiające korzystanie z wody. Tym samym istnieje możliwość korzystania z dostępu do wody w tym obszarze i realizacji uprawnień wynikających z Prawa wodnego. Wnioskodawca ma możliwość dojścia do wody, a jego wniosek zmierza do skrócenia drogi do jeziora, a nie uzyskania do niego istniejącego już dostępu.

Organ pierwszej instancji wskazał także, iż Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej ustanawia gwarancję ochrony prawa własności, wskazując jednocześnie, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP). Jedną z ustaw ograniczających prawo własności jest ustawa - Prawo wodne, ale ustanawianie ograniczeń prawa własności może zachodzić wówczas, gdy brak jest innej możliwości. W przedmiotowej sprawie rozwiązaniem alternatywnym i lepszym od proponowanego przez stronę jest dostęp do Jeziora J. na działce Skarbu Państwa, lub też w pasie 1,5m wzdłuż linii brzegowej. Takie rozwiązanie powoduje, że nie zachodzi kolizja pomiędzy normami prawa wodnego i ustawy o lasach. Ponadto w tym przypadku nie istnieje potrzeba ingerencji w prawo własności właściciela prywatnego.

Organ stwierdził również, że obciążenie nieruchomości prawem przejścia, wobec istnienia rozwiązania alternatywnego, niegodzącego w interesy właściciela działki, byłoby działaniem nieuzasadnionym. Przepis art. 28 ustawy - Prawo wodne nie precyzuje na czym zapewnienie dostępu ma polegać oraz jaką część lub powierzchnię nieruchomości ma obejmować. Skoro dojście do Jeziora J. jest możliwe z gruntów publicznych, w tym m.in. z działki nr [...] będącej własnością Skarbu Państwa w zarządzie Lasów Państwowych, to organ - kierując się fundamentalną zasadą poszanowania prawa własności, nie widzi podstaw do wyznaczenia części terenu z działki nr [...] w C. w celu zapewnienia dostępu do wody w sposób umożliwiający powszechne korzystanie z wody.

Dodatkowo, analizując argumenty wnioskodawcy, organ stwierdził, że niniejsze postępowanie nie może rozstrzygać roszczeń w związku z zakupem nieruchomości i możliwym zakresem wykorzystania nieruchomości przyległych, a przedmiotowa sfera uregulowań należy do sfery cywilnoprawnej i jako taka może być dochodzona na drodze postępowania cywilnego. Ustawa - Prawo wodne wprowadziła zasadę, że wody publiczne oraz przylegające do tych wód grunty muszą być udostępnione na potrzeby powszechnego korzystania z wody, jednak nie nakazuje obowiązkowego udostępniania nieruchomości w celu dojścia do wód publicznych oraz w jakim zakresie powinny być udostępnione np. o jakiej szerokości musi być dojście, czy musi być udostępnione dla pojazdów, czy ma to być dojście najkrótsze, czy musi być dostosowane dla osób niepełnosprawnych i dzieci, kto miałby utrzymywać takie dojście, czy powinno mieć połączenie z drogą publiczną, czy musi być od każdej innej działki, która nie ma bezpośredniego dostępu do wód, itp. Organ ustalił, że właściciel nieruchomości nr [...] ma możliwość korzystania z gruntów przylegających do całej linii brzegowej Jeziora J. (również w obrębie działki nr [...]), natomiast z jakiego dojścia czy dojazdu skorzysta należy do jego indywidualnego wyboru. Ponadto organ stwierdził, że niniejsze postępowanie nie może rozstrzygać sporu jaki zaistniał pomiędzy właścicielami nieruchomości.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. S., domagając się jej uchylenia i wydania rozstrzygnięcia zgodnie z wnioskiem, tj. wyznaczenia części nieruchomości przyległej do jeziora w celu zapewnienia do niego dostępu. W uzasadnieniu odwołujący się przytoczył treść przepisu art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo wodne i wskazał, że wynikający z niego obowiązek ciąży na każdym właścicielu nieruchomości przyległej do wody objętej powszechnym korzystaniem, bez względu na to czy taki dostęp istnieje poprzez inny teren (w tym wypadku publiczny). Wyjaśnił, że należąca do niego działka znajduje się w odległości ok. 200m od jeziora i dzieli ją od niego działka A. i T. J., na której faktycznie istnieje ścieżka, zaś proponowany przez organ dostęp - przez las należący do Skarbu Państwa (bez urządzonych dróg i ścieżek umożliwiających dotarcie do brzegu), to trasa licząca ok. 3km. Odwołujący się podniósł także, że argumenty użyte przez organ w uzasadnieniu decyzji, dotyczące poszanowania prawa własności, nie są przekonywujące i stoją w sprzeczności z treścią art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo wodne, a ponadto w sprawie nie występuje usprawiedliwiony interes właściciela zasługujący na ochronę, gdyż A. i T. J. umożliwiają dostęp do Jeziora J. przez swoją działkę wszystkim chętnym, z wyłączeniem skarżącego. Wydanie zatem decyzji nakazującej umożliwienie dostępu do jeziora również skarżącemu nie będzie w żaden istotny sposób ingerować w sposób korzystania przez nich ze swojej własności. Ponadto odwołujący się stwierdził, że na możliwość ustalenia dostępu przez nieruchomość A. i T. J. nie ma wpływu fakt, że nie ustanowili oni przeszkód do korzystania z pasa o szerokości 1,5 m od linii brzegowej jeziora, gdyż jedno nie wyklucza drugiego. Ponadto odwołujący się wskazał na sprzeczność ustaleń organu ze stanem faktycznym, gdyż w miejscu proponowanego przejścia istnieje wydeptana ścieżka, z której korzystają właściciele okolicznych działek letniskowych i inne osoby wypoczywające nad jeziorem, a nie - jak to ustalił organ - rów melioracyjny.

Decyzją z dnia 22 maja 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie

art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo wodne, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji.

Kolegium wskazało na treść art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo wodne i wyjaśniło, że postępowanie przewidziane w tym przepisie wszczynane jest w sytuacji braku dostępu do wody, objętej powszechnym korzystaniem, jako że ustawa - Prawo wodne przewiduje podjęcie ingerencji organu administracji, w stosunku do nieruchomości przyległych do wód, mającej na celu jedynie realizację tego dostępu. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie ma jednak miejsca, bo - jak wynika z całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, na nieruchomości nr [...], stanowiącej własność A. i T. J., znajduje się ścieżka stanowiąca dojście do Jeziora J., objętego powszechnym korzystaniem, z której korzystają właściciele okolicznych działek letniskowych oraz inni turyści, a jedynie na skutek konfliktu sąsiedzkiego nie może z niej korzystać P. S.

Kolegium stwierdziło również, że art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo wodne nie zawiera przepisów regulujących procedurę wyznaczenia dostępu do wody, a w szczególności nie stanowi, czy postępowanie w tym zakresie wszczyna się na wniosek czy z urzędu. Punktem wyjścia dla oceny, komu w tym konkretnym wypadku służy inicjatywa do wszczęcia postępowania jest brzmienie art. 61 § 1 k.p.a. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo wodne określa obowiązki właściciela nieruchomości przyległej do wód objętych powszechnym korzystaniem wskazując, że winien on zapewnić dostęp do wody w sposób umożliwiający korzystanie z niej. Zatem dopiero wówczas, gdy właściciel nieruchomości przyległej do wód objętych powszechnym korzystaniem uchyla się od wykonywania ciążących na nim obowiązków wynikających z przepisów obowiązującego prawa (chociażby uniemożliwiając przechodzenie przez jego nieruchomość) ustawodawca dał organom administracji publicznej możliwość "przymuszenia" właściciela nieruchomości do realizacji (respektowania) tychże obowiązków i określenia w drodze decyzji administracyjnej części nieruchomości umożliwiającej dostęp do wód. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że to organ administracyjny, a nie właściciel nieruchomości, ma w tym wypadku inicjatywę do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w trybie art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo wodne, w sytuacji, gdy sam zobowiązany nie realizuje nakazu wyznaczenia części nieruchomości niezbędnej do odpowiedniego korzystania z wód publicznych (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 23.11.2012 r. sygn. akt II SA/Łd 570/12). W orzecznictwie wyrażono ponadto pogląd, że z uwagi na brak unormowania w art. 34 ustawy - Prawo wodne kwestii procesowych, a w szczególności inicjatywy wszczęcia postępowania, należy przyjąć, że postępowanie takie może zostać wszczęte jedynie z urzędu. Stronami w postępowaniu opartym na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo wodne nie mogą być inne podmioty niż właściciel, posiadacz samoistny i użytkownik wieczysty nieruchomości, przez którą ma być wyznaczony dostęp do wody, co oznacza, że każda osoba spoza tego kręgu nie posiada interesu prawnego, a więc statusu strony w przedmiocie wszczęcia postępowania o dostęp do wody. Posiadany zaś przez takie osoby interes faktyczny nie uzasadnia wszczęcia postępowania na ich wniosek.

Mając powyższe na uwadze Kolegium uznało, że wniosek P. S. nie mógł stanowić inicjatywy do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Inna sytuacja wystąpiłaby, gdyby Wójt Gminy uznał podanie P. S. za zasadną inicjatywę opartą na przysługującym stronie prawie sygnalizowania potrzeby dostępu do wody i sam stwierdziłby konieczność wszczęcia z urzędu postępowania w tym zakresie, do czego jednak w sprawie nie doszło. Skoro więc organ pierwszej instancji z naruszeniem art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo wodne prowadził postępowanie i błędu tego nie naprawił - poprzez wydanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. decyzji o umorzeniu postępowania, lecz wydał decyzję odmowną w zakresie złożonego podania, to obowiązkiem organu odwoławczego było uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Kolegium podkreśliło przy tym, że podstawą umorzenia postępowania pierwszej instancji jest fakt, że organ pierwszej instancji wszczął postępowanie na wniosek osoby nie mającej legitymacji procesowej. Jeżeli bowiem na jakimkolwiek etapie postępowania administracyjnego okaże się, że w istocie żądanie nie pochodziło od strony, a jednocześnie organ nie znajdzie podstaw do prowadzenia postępowania z urzędu, wówczas winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a.

W skardze na powyższą decyzję P. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo wodne poprzez odmowę zapewnienia dostępu do wody w sposób umożliwiający korzystanie, przez błędne przyjęcie, że skarżący nie mógł złożyć wniosku o wszczęcie postępowania w tej sprawie,

- art. 34 ustawy - Prawo wodne poprzez przyjęcie, że postępowanie o ustalenie dostępu do wody może być wszczęte jedynie z urzędu,

- art. 34 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo wodne poprzez niezapewnienie dostępu do wody, podczas gdy skarżący dostępu takiego nie ma i był uprawniony dochodzić jego ustalenia,

- art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo wodne w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący nie miał legitymacji procesowej i nie mógł złożyć wniosku o wszczęcie postępowania o umożliwienie dostępu do wody.

Skarżacy zarzucił również naruszenie prawa procesowego tj.:

- art. 61 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że procedura ustalenia dostępu do wody wszczynana jest wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek,

- art. 105 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że postępowanie jest bezprzedmiotowe z uwagi na brak elementu materialno-prawnego stosunku prawnego i w sprawie zachodzi niemożność wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty, podczas gdy skarżący miał legitymację procesową do złożenia wniosku o umożliwienie dostępu do wody,

- art. 7 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, które było niezbędne do ustalenia stanu sprawy, a co za tym idzie, niezbędne do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego,

a w szczególności dotyczy to okoliczności związanych z ustaleniem istnienia legitymacji procesowej do złożenia wniosku o umożliwienie dostępu do wody oraz przyjęcia, że skarżący ma możliwość dojścia do jeziora,

- art. 8 k.p.a. poprzez działanie, które nie pogłębia zaufania skarżącego do władzy publicznej, albowiem organ nie przeprowadził rzetelnego i wyczerpującego postępowania w sprawie, jego postępowanie było nacechowane brakiem obiektywizmu, przy czym organ całkowicie zbagatelizował wszelkie okoliczności przemawiające na korzyść skarżącego,

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewywiązanie się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a przede wszystkim przyjęcia, że skarżący nie miał legitymacji procesowej do złożenia wniosku, podczas gdy każdy podmiot ma prawo domagania się wyznaczenia dostępu do jeziora zgodnie z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - sygn. akt II OSK 621/12,

- art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie wbrew zasadzie swobodnej oceny dowodów, w sposób jednostronnie niekorzystny dla skarżącego, z pominięciem zasad logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego, w szczególności oceny dowodów na okoliczność, że skarżący ma możliwość dojścia do jeziora bądź przez działkę nr [...], podczas gdy właściciele tej nieruchomości uniemożliwiają skarżącemu dochodzenie do jeziora, bądź przez teren lasów państwowych, co stanowiłoby naruszenie przepisów ustawy o lasach, a teren ten dodatkowo znajduje się w odległości 3km od nieruchomości należącej do skarżącego -wobec czego koniecznym stało się ustalenie dostępu do wody.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że złożył wniosek o wyznaczenie części nieruchomości przyległej do wód objętych powszechnym korzystaniem w celu zapewnienia dostępu do wody przez działkę nr [...] będącą własnością A. i T. J. Przejście miałoby przebiegać wydeptaną ścieżką przy posesji należącej do skarżącego i przez działkę nr [...] do jeziora na odcinku około 200m. Przejście to miałoby umożliwić poruszanie się pieszo, przy szerokości ścieżki wystarczającej do przejścia jednej osoby. Wyjaśnił również, że właściciele działki nr [...] umożliwiają przejście przez swoją nieruchomość właścicielom innych nieruchomości graniczących z nieruchomością nr [...], ponadto udostępniają teren na plażę zlokalizowaną przy jeziorze, jednakże zabraniają przechodzenia przez swoją nieruchomość od działki będącej własnością skarżącego. Skarżący wskazał, że nie wnioskował o wyznaczenie przejścia rowem melioracyjnym. Organ pierwszej instancji, przeciwnie do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stwierdził, że odwołujący się ma możliwość dojścia do wody. Zdaniem skarżącego, nie ma on możliwości dojścia do wody i mógł wystąpić z przedmiotowym wnioskiem. Pomimo istnienia ustawowego obowiązku wyznaczenia części nieruchomości umożliwiającej dostęp do wody organ I instancji wydał decyzję odmowną, a organ II instancji uchylił przedmiotową decyzję i umorzył postępowanie. Zdanie skarżącego, decyzja ta nie może ostać się z następujących względów. Właściciel nieruchomości przyległej do wód objętych powszechnym korzystaniem jest obowiązany zapewnić dostęp do wody w sposób umożliwiający to korzystanie, a powszechne korzystanie z wód służy m. in. do zaspokajania potrzeb osobistych, gospodarstwa domowego lub rolnego, a także wypoczynku i turystyki. Skarżący nie ma dostępu do wody i jego ustalenia dochodzi w niniejszym postępowaniu. Wskazał, że w orzeczeniu w sprawie o sygn. akt II OSK 621/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził jednoznacznie, że każdy podmiot może dochodzić ustalenia dostępu do wody. W konsekwencji skarżący miał legitymację procesową w tym zakresie, a postępowanie to nie musi być wszczynane z urzędu. Przepis art. 34 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo wodne ustanawia prawo do powszechnego korzystania z wód publicznych dla każdego. Każdy może więc domagać się wyznaczeniu dostępu do jeziora. Wnioskować o wyznaczenie dostępu do wody w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez miejscowe władze może właściciel, posiadacz czy użytkownik wieczysty nieruchomości. Skarżący - jako właściciel nieruchomości nr [...] może zatem domagać się, aby organ gminy zapewnił mu dostęp do brzegów wód publicznych, czego niniejszym postępowaniem dochodzi.

Dodatkowo skarżący podkreślił, że ustawa - Prawo wodne nie przewiduje możliwości zwolnienia właściciela nieruchomości przyległej do wód z obowiązku zapewnienia dostępu do wody z tego powodu, że istnieją jeszcze inne dojścia do wody. Właściciel nieruchomości przyległej do wód musi liczyć się z ustanowieniem zapewnienia takiego dostępu, a organ gminy z koniecznością wydania decyzji w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 25 września 2013 r. uczestnicy postępowania A. i T. J. wnieśli o oddalenie skargi. Oświadczyli, że skarżący ma dostęp do jeziora, ale nie przez ich działkę.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Oceniając w tak zakreślonych granicach legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylającej decyzję organu I instancji w całości i umarzającej postępowanie organu pierwszej instancji wszczęte z wniosku skarżącego, wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) - dalej w skrócie zwanej "k.p.a.", oraz w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie "ustawą

- Prawo wodne", Sąd stwierdził, że nie narusza ona norm obowiązującego prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wobec czego nie zachodziły podstawy do usunięcia jej z obrotu prawnego.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy organ administracyjny był uprawniony wszcząć na wniosek skarżącego, a następnie prowadzić postępowanie administracyjne w trybie art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo wodne, celem wydzielenia w drodze decyzji administracyjnej części nieruchomości stanowiącej własność prywatną w celu umożliwienia skarżącemu przejście tą drogą do Jeziora J., stanowiącego, co w niniejszej sprawie jest bezsporne, powierzchniową wodę publiczną.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo wodne, właściciel nieruchomości przyległej do powierzchniowych wód publicznych jest obowiązany umożliwić dostęp do wody na potrzeby wykonywania robót związanych z utrzymywaniem wód oraz dla ustawiania znaków żeglugowych lub hydrologiczno-meteorologicznych urządzeń pomiarowych. Z ustępu 2. cytowanego artykułu wynika, że właściciel nieruchomości przyległej do wód objętych powszechnym korzystaniem jest obowiązany zapewnić dostęp do wody w sposób umożliwiający to korzystanie; części nieruchomości umożliwiające dostęp do wody wyznacza wójt, burmistrz lub prezydent miasta w drodze decyzji (ust. 2). Przepis art. 28 ust. 3 ustawy - Prawo wodne stanowi zaś, że właścicielowi nieruchomości, o którym mowa w ustępie 1, przysługuje odszkodowanie odpowiednio od właściciela wody lub właściciela hydrologiczno-meteorologicznych urządzeń pomiarowych, a właścicielowi nieruchomości, o którym mowa w ustępie 2

- z budżetu gminy, na warunkach określonych w ustawie.

Wskazane powyżej unormowanie art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo wodne, jak trafnie argumentowało Kolegium w motywach zaskarżonej decyzji, nie zawiera przepisów regulujących procedurę wyznaczenia dostępu do wody, a w szczególności nie stanowi, czy postępowanie w tym zakresie wszczyna się na wniosek czy z urzędu.

Słusznie zatem organ odwoławczy przyjął, że punktem wyjścia dla oceny, komu w tym konkretnym wypadku służy inicjatywa do wszczęcia postępowania jest brzmienie art. 61 § 1 k.p.a., który stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

W komentarzu do art. 61 § 1 k.p.a. zawartym w "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" prof. dr hab. Barbary Adamiak i prof. dr hab. Janusza Borkowskiego (Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2012) stwierdza się, że: "Cechą właściwą dla administracji publicznej jest inicjatorski charakter działalności, polegający na możliwości kształtowania stosunków społecznych z urzędu, bez wyczekiwania na inicjatywę jednostki (J. Starościak, Prawo administracyjne, Warszawa 1977, s. 13). Uwzględniając tę cechę administracji w konstrukcji postępowania administracyjnego, prawo procesowe przyjmuje zasadę oficjalności, dopuszczając możliwość wszczęcia postępowania z urzędu. Oprócz tego istnieją sytuacje, gdy administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki. W takich przypadkach postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie skargowości, do wszczęcia postępowania niezbędny jest wniosek strony." Podkreśla się również, że artykuł 61 § 1 k.p.a. wyznacza granice zasady skargowości przyjmując, że wszczęcie postępowania na wniosek "może nastąpić tylko z inicjatywy jednostki mającej legitymację procesową strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. (...). Przedmiotem wszczęcia postępowania administracyjnego może być wyłącznie sprawa indywidualna rozstrzygana w formie decyzji administracyjnej. O przedmiocie postępowania administracyjnego przesądza regulacja w przepisach materialnego prawa administracyjnego, a w trybach nadzwyczajnych regulacja zawarta w KPA i przepisach szczególnych. Obowiązywanie normy prawnej wymagające autorytatywnej konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej przesądza o bycie przedmiotu postępowania administracyjnego. Granice podmiotowe wyznaczają przesłanki: po pierwsze, organu wyposażonego w kompetencję ogólną i kompetencję szczególną do rozpoznawania i rozstrzygania spraw indywidualnych w formie decyzji administracyjnej; po drugie, podmiotu, którego uprawnienia lub obowiązki są przedmiotem autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego (...)."

W doktrynie powszechnie przyjmuje się także, iż przyjęte w art. 61 § 1 k.p.a. rozwiązanie nie oznacza dowolności organu administracji publicznej we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. musi być bowiem interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Przepisy prawa materialnego stanowią zatem o tym, czy postępowanie administracyjne może być wszczęte z urzędu, czy też na wniosek strony (vide komentarz do art. 61 k.p.a. zawarty w "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" prof. dr hab. Barbara Adamiak, prof. dr hab. Janusz Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2012, a także w "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" prof. zw. dr hab. Marek Wierzbowski, prof. dr hab. Aleksandra Wiktorowska, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2013).

Zasadnie Kolegium stwierdziło również w zaskarżonej decyzji, że w przypadku gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, należy przyjąć, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenia lub cofnięcia uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Jeżeli chodzi zaś o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem, wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2232/10, Baza Orzeczeń Lex nr 1138117; z 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 77/10, Baza Orzeczeń Lex nr 953091; z 4 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1314/06, Baza Orzeczeń Lex nr 364695; z 24 maja 2001 r., sygn. IV SA 599/99, Baza Orzeczeń Lex nr 54727; z 25 października 2006 r., sygn. II OSK 1257/05, Baza Orzeczeń Legalis; z 27 lutego 2007 r.,

sygn. II OSK 314/06, Baza Orzeczeń Legalis; z 3 marca 2006 r., sygn. I OSK 991/05, Baza Orzeczeń Legalis; z 22 marca 2006 r., sygn. II GSK 28/06, Baza Orzeczeń Legalis; tak też komentarz do art. 61 k.p.a. zawarty w "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" prof. dr hab. Barbara Adamiak, prof. dr hab. Janusz Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2012, a także w "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" prof. zw. dr hab. Marek Wierzbowski, prof. dr hab. Aleksandra Wiktorowska, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2013).

W niniejszej sprawie skarżący we wniosku z dnia 6 lipca 2012 roku, powołując się na treść art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo wodne, domagał się wydania decyzji o wyznaczeniu części nieruchomości należącej do małżonków J., przyległej do wód objętych powszechnym korzystaniem, w celu zapewnienia mu dostępu do wody (Jeziora J.).

Cytowany już powyżej przepis art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo wodne stanowi, że "właściciel nieruchomości przyległej do wód objętych powszechnym korzystaniem jest obowiązany zapewnić dostęp do wody w sposób umożliwiający to korzystanie; części nieruchomości umożliwiające dostęp do wody wyznacza wójt, burmistrz lub prezydent miasta w drodze decyzji". Przepis ten określa zatem obowiązki właściciela nieruchomości przyległej do wód objętych powszechnym korzystaniem, wskazując, że winien on zapewnić dostęp do wody w sposób umożliwiający korzystanie z niej. Zatem dopiero wówczas, gdy właściciel nieruchomości przyległej do wód objętych powszechnym korzystaniem uchyla się od wykonywania ciążących na nim obowiązków wynikających z przepisów obowiązującego prawa (chociażby uniemożliwiając przechodzenie przez jego nieruchomość), ustawodawca dał organom administracji publicznej możliwość "przymuszenia" właściciela nieruchomości do realizacji (respektowania) tychże obowiązków i określenia w drodze decyzji administracyjnej części nieruchomości umożliwiającej dostęp do wód.

W świetle poczynionych powyżej ogólnych uwag o inicjatywie do wszczęcia postępowania administracyjnego, zasadny jest zatem - zdaniem Sądu - wniosek, że to organ administracyjny, a nie właściciel nieruchomości, ma w tym wypadku inicjatywę do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w trybie art. 28 ust. 2 ustawy

- Prawo wodne, w sytuacji, gdy sam zobowiązany nie realizuje nakazu wyznaczenia części nieruchomości niezbędnej do odpowiedniego korzystania z wód publicznych (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 23 listopada 2012 roku, sygn. II SA/Łd 570/12; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 20 marca 2009 roku, sygn. II SA/GL 717/08; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 24 maja 2007 roku, sygn. III SA/Po 325/07; wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy przy tym podkreślić, że zgodnie z treścią art. 28 k.p.a., który znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, stroną postępowania jest ten, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo wodne organ będzie rozstrzygał jedynie o obowiązkach właściciela nieruchomości przyległej do wód objętych powszechnym korzystaniem (i ewentualnie o przysługującym mu odszkodowaniu). To zatem jedynie ten podmiot będzie miał interes prawny do bycia stroną postępowania o wyznaczenie dostępu do wody, bowiem w następstwie wyznaczenia dostępu do wody jego prawa jako właściciela nieruchomości ulegną ograniczeniu.

Wbrew przekonaniu skarżącego, w tym postępowaniu organ nie będzie natomiast podejmował decyzji dotyczącej uprawnienia skarżącego wynikającego

z art. 34 ustawy - Prawo wodne. Decyzja wydana na podstawie art. 28 ust. 2 ww. ustawy nie przyzna bowiem skarżącemu tego uprawnienia.

Przepis art. 34 ust. 1 ustawy - Prawo wodne stanowi, że każdemu przysługuje prawo do powszechnego korzystania ze śródlądowych powierzchniowych wód publicznych. Jak słusznie wskazuje Jan Szachułowicz w "Prawo wodne. Komentarz" (Komentarze LexisNexis Warszawa 2010, str. 130), przepis ten przyznaje uprawnienie każdemu do powszechnego korzystania z śródlądowych powierzchniowych wód publicznych. Wody tego rodzaju stanowią bowiem dobro o społecznej użyteczności publicznej, z którego korzystanie nie wymaga uzyskania indywidualnego uprawnienia. Jest to więc rodzaj publicznego prawa podmiotowego (uprawniającego do korzystania z powierzchniowych wód publicznych).

Przepis ten nie przesądza jednak o tym, że każdy uprawniony do powszechnego korzystania ze śródlądowych powierzchniowych wód publicznych jest stroną postępowania dotyczącego wyznaczenia części nieruchomości umożliwiającej dostęp do wody w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo wodne, a co za tym idzie, że może wystąpić z wnioskiem o jego wszczęcie.

Przyjęcie przeciwnego poglądu musiałoby skutkować traktowaniem "każdego" czyli dowolnej osoby jako strony przedmiotowego postępowania, co jest bezzasadne. Doprowadziłoby to bowiem do sytuacji, w której organ - obowiązany do ustalenia kręgu stron postępowania, na który składają się wszystkie strony postępowania określone zgodnie z art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo wodne, musiałby uznać, że w sprawie dotyczącej wyznaczenia części nieruchomości umożliwiającej dostęp do wody stroną postępowania jest "każdy", a więc co najmniej wszystkie polskie podmioty posiadające zdolność do czynności prawnych, a biorąc pod uwagę wykładnię art. 18 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, ustanawiającego zakaz wszelkiej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową, być może również wszystkie podmioty posiadające zdolność do czynności prawnych funkcjonujące w Unii Europejskiej. Tymczasem takim osobom, w tym skarżącemu, przysługuje jedynie prawo sygnalizowania właściwemu organowi potrzeby ustanowienia dostępu do wody, a więc wszczęcia postępowania z urzędu, której to potrzeby w niniejszej sprawie organy nie stwierdziły.

Z tych też przyczyn Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska zawartego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2012 roku, wydanego w sprawie o sygn. II OSK 631/11, na który powoływał się skarżący, błędnie wskazując jego sygnaturę (sprawa o sygn. II OSK 621/12 dotyczyła obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko).

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w niniejszej sprawie organ I instancji błędnie wszczął i prowadził postępowanie w trybie art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo wodne na wniosek skarżącego. Dostrzegając tę wadliwość, organ odwoławczy prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie organu I instancji w trybie art. 105 § 1 k.p.a., z uwagi na jego bezprzedmiotowość o charakterze podmiotowym. Skoro bowiem postępowanie w sprawie było prowadzone na wniosek podmiotu, który nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu, zatem było ono od początku bezprzedmiotowe, co czyni zgodną z prawem zaskarżoną decyzję wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 23 listopada 2012 roku, sygn. II SA/Łd 570/12; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 20 marca 2009 roku, sygn. II SA/GL 717/08; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 24 maja 2007 roku, sygn. III SA/Po 325/07; wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; por. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Go 117/12, Baza Orzeczeń Lex nr 116620, a także komentarz do art. 105 k.p.a. zawarty w: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" prof. dr hab. Barbara Adamiak, prof. dr hab. Janusz Borkowski, Wydawnictwo

C.H. Beck Warszawa 2012).

Powyższa ocena powoduje, że za niezasadne należało uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 61 § 1 i art. 105 § 1 k.p.a., a także zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oparty na założenie, że organy błędnie zbadały legitymację procesową skarżącego do złożenia wniosku w niniejszej sprawie. Sąd nie podzielił również poglądu skarżącego, który zarzucał, że organy naruszyły art. 8 k.p.a. poprzez działanie, które nie pogłębia zaufania skarżącego do władzy publicznej, albowiem nie przeprowadziły rzetelnego i wyczerpującego postępowania w sprawie, bagatelizując wszelkie okoliczności przemawiające na korzyść skarżącego. Zdaniem Sądu, organ II instancji wyjaśnił niniejszą sprawę wnikliwie, prawidłowo przyjmując, że przedmiotowe postępowanie z wniosku skarżącego nie może się toczyć.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, dotyczących naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak należytego zbadanie czy skarżący posiada dostęp do jeziora, Sąd - w świetle poczynionych powyżej uwag dotyczących braku legitymacji skarżącego do złożenia wniosku w niniejszej sprawie, uznał je za bezzasadne i nie mogące rzutować na wynik sprawy. Prawidłowo bowiem Kolegium wskazało w odpowiedzi na skargę, że ustalenie, iż skarżący nie posiada przymiotu strony w niniejszej sprawie, spowodowało, że dalsze prowadzenie postępowania wyjaśniającego stało się zbędne i niecelowe.

Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną, ponieważ zaskarżona decyzja organu odwoławczego nie narusza przepisów prawa materialnego ani też przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ją oddalił.