II SA/Lu 777/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] Starosta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Z. I. M. w P. pozwolenia na budowę boisk sportowych wraz z oświetleniem, odwodnieniem, przyłączem wodociągowym, kanalizacji sanitarnej oraz zapleczem szatniowo – sanitarnym na działkach nr 819/8 i 820/1 w P. Po wznowieniu postępowania ten sam organ decyzją z dnia [...] odmówił uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, a Wojewoda decyzją z dnia [...] utrzymał powyższe rozstrzygnięcie w mocy. Wyrokiem z dnia 30 listopada 2011 r. ( sygn. akt II SA/Lu 677/11 ) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie obie decyzje uchylił. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] Starosta ponownie odmówił uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]. Decyzja ta została z kolei w dniu [...] uchylona przez Wojewodę L. Wniesiona na tę decyzję skarga W. G. została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 września 2012 r., ( sygn. akt II SA/Lu 632/12 ). Ponieważ zdaniem skarżącego Starosta nie rozstrzygnął ponownie sprawy po tej dacie, wniósł skargę na przewlekłość postępowania od dnia 28 listopada 2012 r., kiedy to Starosta mógł już podjąć działanie po otrzymaniu akt sprawy zakończonej wyrokiem z dnia 27 września 2012r. , do dnia 4 marca 2013r., kiedy skarga została wniesiona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 28 maja 2013 r., ( sygn. akt II SAB/Lu 139/13 ) skargę oddalił. Podkreślono, że stosownie do art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w braku bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść w tym przedmiocie skargę, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd zwrócił uwagę, że wspomniany przepis może dotyczyć jedynie okresu pomiędzy wydaniem wyroku, a wydaniem rozstrzygnięcia przez organ. Ponieważ po wydaniu wyroku z dnia 30 listopada 2011r. Starosta 20 kwietnia 2012r., a więc w terminie określonym w art. 35 § 2 kpa, uzasadnionym z uwagi na skomplikowany charakter sprawy, wydał kolejną decyzję, sąd nie dopatrzył się przewlekłości postępowania. Jednocześnie wyjaśnił, że jeśli skarżący dopatrują się wadliwości w prowadzeniu sprawy po wyroku WSA w Lublinie z dnia 27 września 2012r., winni wnieść skargę w trybie art. 3 § 2 pkt.8 w związku z art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W dniu 31 maja 2013 r. skarżący wniósł zażalenie do Wojewody na niezałatwienie przez Starostę sprawy w terminie wskazanym przez niego w piśmie z dnia 28 marca 2013 r. Wojewoda pismem z dnia 4 lipca 2013 r. poinformował skarżącego, że rozpoznanie zażalenia nastąpi po zakończeniu postępowania prowadzonego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjny w Lublinie pod sygnaturą akt II SAB/Lu 139/13. Pismo to, według skarżącego, zawiera zarówno elementy postanowienia nieuwzględniającego zażalenie, jak i postanowienia zawieszającego postępowanie do czasu uprawomocnienia się wyroku WSA w Lublinie, wydanego w sprawie o sygn. akt II SAB/Lu 139/13.

W tej sytuacji W. G. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę po dacie 28 maja 2013 r., żądając wydania decyzji w terminie 2 tygodni od otrzymania akt administracyjnych oraz o wymierzenie organowi grzywny. Jednocześnie skarżący oświadczył, że wniesienie skargi poprzedził wezwaniem w trybie art. 154 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Starosty P. do natychmiastowego wydania decyzji. Pismo to wpłynęło do organu administracji w dniu 18 lipca 2013 r. Skarga zawierała również wniosek o jej rozpoznanie w trybie uproszczonym. W ocenie skarżącego Starosta P. po dniu 28 maja 2013 r. nie podjął w sprawie żadnych czynności merytorycznych umożliwiających zakończenie postępowania. Akta administracyjne sprawy nie zawierają po tej dacie żadnych dokumentów pochodzących od organu administracji prowadzącego postępowania, które wytworzone zostałyby w związku z postępowaniem i świadczyłyby o podjęciu działań zmierzających do wyjaśnienia sprawy. Również obecnie Starosta P. nie dokonuje w sprawie żadnych czynności prowadzących do wyjaśnienia sprawy. Natomiast czynności podjęte przez Starostę P. przed dniem 28 maja 2013 r. nie wnoszą do sprawy nic istotnego, co przyczynić mogłoby się do jej rozstrzygnięcia. Są to czynności pozorujące prowadzenie przez organ administracji I instancji postępowania. Jego przedmiotem nie jest bowiem sposób użytkowania wzniesionych boisk wraz z infrastrukturą, ale legalność wydania pozwolenia na ich budowę. Jeżeli zaś organ administracji I instancji nie zamierza w niniejszej sprawie przeprowadzić badanie immisji boisk sportowych, to wiążę się to ze sporządzeniem kosztownej i skomplikowanej ekspertyzy, czego organ nie jest w stanie dokonać przed dniem 28 sierpnia 2013 r.

W odpowiedzi na skargę Starosta P. przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie i wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi podniesiono, że skargę na bezczynność można wnieść jedynie po rozpatrzeniu przez organ właściwy środków zaskarżenia przysługujących stronie w toku postępowania administracyjnego. Czyli w niniejszej sprawie po rozpatrzeniu przez Wojewodę L. zażalenia skarżącego i jego żony. Orzeczenie Wojewody L. w sprawie tego zażalenia dotychczas nie zapadło. Dlatego skarga jako przedwczesna powinna podlegać odrzuceniu na podstawie art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadniając zaś wniosek o oddalenie skargi przedstawiono katalog czynności, które w sprawie podjął Starosta P. Organ nie sprzeciwił się wnioskowi skarżącego o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym.

Skarżący w piśmie z dnia 30 sierpnia 2013 r. oświadczył, że będący przedmiotem postępowania zespół boisk piłkarskich jest użytkowany od dnia 1 marca 2013 r. przez siedem dni w tygodniu. Ponadto zakwestionował kompetencje powołanego przez Starostę P. biegłego do wykonania ekspertyzy z zakresu akustyki oraz zwrócił uwagę, iż w aktach administracyjnych sprawy brak jest dokumentu, w którym biegły zobowiązałby się do wykonania ekspertyzy. Odnosząc się do uzasadnienia wyroku wydanego w sprawie II SA/Lu 677/11 skarżący stwierdził, że nie wynika z niego, aby dla określenia obszaru oddziaływania obiektu potrzebne było przeprowadzenie pomiaru wybudowanego obiektu bądź, aby wykonanie takich pomiarów nakazał Sąd. Ponadto po upływie niemal dwu lat od dnia wydania wyroku w sprawie II SA/Lu 677/11 jest już oczywiste, że istnienie wybudowanego obiektu w żaden sposób nie ułatwia określenia natężenia immisji na tereny sąsiednie. Odnosząc się zaś do uzasadnienia zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o jej odrzucenie skarżący stwierdził, że dla skutecznego wniesienia skargi na przewlekłość postępowania w trybie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 149 tej ustawy wystarczające jest wniesienie zażalenia z art. 37 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Z treści pisma sporządzonego w dniu 17 lipca 2013r. z datą wpływu do Starosty P. w dniu 18 lipca 2013r., stanowiącego wezwanie do załatwienia sprawy w trybie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ). wynika, że jego przedmiotem jest przewlekle prowadzenie postępowania przez organ po wyroku WSA w Lublinie z dnia 30 listopada 2011r. ( sygn. akt II SA/Lu 677/11), na mocy którego uchylono decyzję Wojewody L. z dnia [...] i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...]. W skardze sprecyzowano, że przewlekłość dotyczy postępowania Starosty po dniu 28 maja 2013r., czyli po dacie wyroku WSA w Lublinie oddalającym skargę W. G. na przewlekłe postępowania Starosty w okresie od dnia 28 listopada 2012 r., kiedy to mógł już podjąć pierwsze czynności po otrzymaniu akt sprawy zakończonej wyrokiem z dnia 27 września 2012r., do dnia 4 marca 2013r., kiedy skarga została wniesiona. W tym zakresie skarga nie mogła zostać uwzględniona. Stosownie do art. 154 § 1 powołanej już ustawy w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Co do istoty rozumienia tego przepisu wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 maja 2013r. ( II SAB/Lu 139/13 ), a sąd rozpoznający sprawę uwagi te podziela. Jasne jest, że w świetle art. 154 § 1 ustawy bezczynność lub przewlekłość postępowania oznacza sytuację, gdy organ w ponownym postępowaniu, prowadzonym na skutek wydanego uprzednio wyroku uchylającego, pomimo upływu stosownych terminów nie załatwił sprawy, to znaczy nie wydał nowego rozstrzygnięcia kończącego sprawę administracyjną (por. M. Jagielska, J. Jagielski i R. Stankiewicz w "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz." [red.] R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 548 – 550 oraz wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2413/11 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Dlatego, jeżeli organ po wyroku uchylającym decyzję wyda kolejne rozstrzygnięcie, niezależnie od zgodności tego rozstrzygnięcia z prawem, ocena zarzutu przewlekłości postępowania podniesiona w skardze dotyczyć może jedynie okresu pomiędzy wydaniem wyroku, a wydaniem ponownego rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym. Stosowanie wspomnianego przepisu związane jest bowiem ściśle z oceną legalności postępowania administracyjnego prowadzonego po wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania bądź wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności do dnia wydania w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Wyrok Sądu nie może zatem być oparty na ocenie postępowania administracyjnego prowadzonego po wyroku uchylającym. W tym kontekście nie ma znaczenia, że skarga obejmuje okres po dniu 28 maja 2013r., skoro po dacie wyroku z dnia 30 listopada 2011r. została już wydana przez Starostę P. decyzja z dnia [...]. Sąd zaś w wyroku z dnia 28 maja 2013r. nie dopatrzył się przewlekłości w postępowaniu organu do dnia wydania tego rozstrzygnięcia. Powyższe stanowisko jest wiążące dla sądu również w niniejszej sprawie, a to z powodu art. 153 ustawy, według którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Jeśli tak, to oczywiste jest, że także po dacie 28 maja 2013r. przewlekłość nie ma miejsca, skoro w sprawie nie zapadły żadne inne wyroki odpowiadające treścią wymogom opisanym w art. 154 § 1 wspomnianej już ustawy. Konsekwencją powyższego ustalenia jest z kolei brak podstaw do orzeczenia wobec Starosty również grzywny. W przypadku bowiem skargi z art. 154 § 1 przesłankę merytoryczną jej orzeczenia jest właśnie stwierdzenie, że w sprawie miała miejsce przewlekłość postępowania organu administracji po wydaniu w sprawie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania bądź wyroku uchylającego lub stwierdzającego nieważność aktu lub czynności. Przepis art. 154 § 1 nie daje więc podstaw uzasadniających odrębne rozstrzyganie w przedmiocie istnienia przewlekłości postępowania, a następnie w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 767/12 opubl. w CBOSA ).

Inną sprawą jest natomiast, również sformułowany w skardze, zarzut przewlekłości postępowania Starosty P. oparty na treści art. 3 § 2 pkt. 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym bowiem wypadku przewlekłość postępowania stanowi samoistny przedmiot oceny sądu, bez odniesienia się do przesłanek określonych w art. 154 § 1, a więc zakres badania jest istotnie szerszy. Co istotne, można go odnieść nie tylko do daty wskazanej w skardze, ale również do okresu od dnia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 września 2012r. , na co zdaje się wskazywać skarżący. Z uwagi na powyższe skargę w tej części wyłączono do odrębnego rozpoznania.

Nie są natomiast zasadne zarzuty sformułowane w odpowiedzi na skargę, mające zdaniem organu skutkować odrzuceniem skargi. Treść art. 154 § 1 powołanej ustawy jednoznacznie wskazuje, że warunkiem wniesienia skargi jest uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Z akt sądowych jak i administracyjnych sprawy wynika, że skarżący pismem z dnia 17 lipca 2013 r., wezwał Starostę do natychmiastowego wydania decyzji. Formalny warunek wniesienia skargi został zatem spełniony.

Z tych powodów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 271 ze zmianami ) skargę należało oddalić.