II SA/Gd 558/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z 5 września 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 292/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi H. B., uchylił decyzję Wojewody z 24 kwietnia 2012 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatowego z 5 marca 2012 r..

W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotem kontroli Sadu były rozstrzygnięcia zatwierdzające projekt budowlany i udzielające pozwolenia na budowę przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] w miejscowości W., gmina D..

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ winien dokonać oceny zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy.

Kontrolowane decyzje w przedmiocie pozwolenia na budowę poprzedzała decyzja Wójta gminy z 15 kwietnia 2010 r., ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia, scharakteryzowanego jako rozbudowa domu mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej o pomieszczenia mieszkalne wraz ze zmianą kąta nachylenia istniejących połaci dachowych, bez zmiany wysokości kalenicy dachu.

Nie będąc związany zarzutami skargi Sąd stwierdził, że dokonana przez organ ocena zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy budzi istotne wątpliwości.

W decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z dnia 15 kwietnia 2010 r. zawarto warunek, że projektowane podwyższenie okapu dachu powinno zostać zrealizowane na podstawie projektu budowlanego sporządzonego dla całego zamierzenia, tj. dla podniesienia dachu nad całym budynkiem w sposób umożliwiający realizację przedsięwzięcia przez obu współwłaścicieli budynku. Warunek ten został w treści decyzji podkreślony, co świadczy o szczególnej wadze, jaką organ do tego przykładał. Niezależnie od oceny prawidłowości decyzji o warunkach zabudowy, organ wydający pozwolenie na budowę winien respektować jej ustalenia, a projekt budowlany musi być zgodny z postanowieniami tej decyzji. Inwestor składający wniosek winien wykazać zgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy. O ile zatem inwestor twierdzi, że treść decyzji o warunkach zabudowy umożliwia mu zmianę konstrukcji dachu tylko nad budynkiem stanowiącym jego nieruchomość, winien on wykazać tę okoliczność. Wątpliwości co do treści decyzji, zgodnie z art. 113 § 2 k.p.a., podlegają wyjaśnieniu w drodze postanowienia, na żądanie strony lub organu egzekucyjnego. Sąd stwierdził, że organ ponownie rozpatrujący sprawę winien zobowiązać inwestora do zwrócenia się do Wójta Gminy o dokonanie w trybie art. 113 § 2 k.p.a. wykładni wydanej decyzji. Jeżeli z dokonanej przez organ wykładni będzie wynikało, że wymogiem decyzji o warunkach zabudowy jest sporządzenie projektu przebudowy dachu nad obiema częściami zabudowy bliźniaczej, to stwierdzić należy, że złożony projekt nie spełnia tego wymogu. W takim przypadku organ zastosować powinien tryb przewidziany w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, a w razie nieusunięcia tej nieprawidłowości odmówić udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. W takiej sytuacji brak będzie konieczności prowadzenia w sprawie dodatkowego postępowania dowodowego dotyczącego stanu technicznego obiektu znajdującego się na sąsiedniej nieruchomości. Sprzeczność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy wyklucza bowiem możliwość uwzględnienia wniosku i czyni zbędną dalsza jego ocenę.

Jeżeli natomiast organ stwierdzi zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy winien dopuścić dowód z ekspertyzy technicznej stanu obiektu istniejącego, bezpośrednio sąsiadującego z rozbudowywanym obiektem domu jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej położonego na działce nr [...], która stwierdzać będzie stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania przy uwzględnieniu oddziaływania wywołanego planowaną rozbudową.

Skarżący wskazywał w toku postępowania, że dach nad całym budynkiem jest w złym stanie technicznym, a rozbudowa może doprowadzić do pękania ścian lub do zawalenia się budynku. Podniesione przez skarżącego kwestie winny być rozpoznane w dalszym postępowaniu, czego organy nie uczyniły, wskazując na odpowiedzialność projektanta za przedłożony projekt budowlany. Art. 5 pkt 9 Prawa budowlanego stanowi, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. W § 204 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), wskazano, że wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego nie może powodować zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenia jego przydatności do użytkowania. Zgodnie z § 206 ust. 1 rozporządzenia, w sytuacji wzniesienia budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego, budowa powinna być poprzedzona ekspertyzą techniczną stanu obiektu istniejącego, stwierdzającego jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływanie wywołane wzniesieniem nowego budynku. Podobnie ocenić należy rozbudowę i przebudowę obiektu położonego w sąsiedztwie, gdy takie roboty budowlane mogą mieć wpływ na stan bezpieczeństwa obiektu sąsiedniego. W szczególności w sytuacji, gdy budynki zrealizowane są w zabudowie bliźniaczej, a planowana przebudowa dotyczy zmiany jednolitego dachu nad jedną częścią obiektu, organ winien stwierdzić konieczność sporządzenie takiej ekspertyzy.

Sąd stwierdził, że dokumentacja projektowa zatwierdzona kwestionowaną decyzją zawiera ekspertyzę techniczną, o której mowa w § 206 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, opracowaną przez osobę posiadającą niezbędne uprawnienia, natomiast ekspertyza ta dotyczy wyłącznie obiektu mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...], bez uwzględnienia stanu technicznego sąsiadującego z nią drugiego bliźniaka. W celu sprawdzenia stanu technicznego obu obiektów w zabudowie bliźniaczej oraz wpływu planowanej rozbudowy na stan techniczny obiektu sąsiadującego do projektu budowlanego należy sporządzić ekspertyzę techniczną stanu bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania obiektu sąsiedniego w stosunku do rozbudowywanego, uwzględniającą oddziaływanie wywołane planowaną rozbudową obiektu sąsiedniego.

Zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi. W dokumentacji projektowej przedsięwzięcia brak jest ekspertyzy technicznej określonej w przepisie § 206 ust. 1 i 2 w związku z § 204 ust. 5 obejmującej obiekt skarżącego oraz sąsiadujący z nim dom jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji postanowieniem z dnia 7 grudnia 2012 r. zobowiązał inwestora do uzupełnienia wniosku w przedmiocie pozwolenia na budowę o pisemne wyjaśnienie przez Wójta Gminy zawartego w decyzji o warunkach zabudowy zapisu "projektowane podwyższenie okapu powinno zostać zrealizowane na podstawie projektu budowlanego sporządzonego dla całego zamierzenia tj. podniesienia dachu nad całym budynkiem, w sposób umożliwiający realizacje przedsięwzięcia przez współwłaścicieli budynku". Wykładnia ta miała przesądzić, czy konieczna jest jednoczesna przebudowa dachu nad obiema częściami zabudowy bliźniaczej. W sytuacji braku takiej konieczności zobowiązano inwestora do uzupełnienia ekspertyzy technicznej o ocenę stanu obiektu istniejącego, bezpośrednio sąsiadującego z rozbudowywaną częścią obiektu bliźniaczego z uwzględnieniem jego stanu bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania przy uwzględnieniu oddziaływania wywołanego planowaną rozbudową. Inwestor uzupełnił wniosek o wskazane przez organ dokumenty. Starosta decyzją z 12 marca 2013 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] w miejscowości W. gmina D.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł H. B., właściciel drugiej części budynku w zabudowie bliźniaczej na terenie działki nr [...], wskazując, że organ I instancji nie zweryfikował poprawności projektu budowlanego oraz, że planowana rozbudowa narusza przepisy kodeksu cywilnego.

Wojewoda decyzją z 19 czerwca 2013 r. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie uznając, że postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo, a decyzja jest zgodna z prawem.

Skargę na powyższą decyzje złożył H. B. wskazując, że nie zostały w sprawie wykonane wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku II SA/Gd 292/12. Podniósł, że wykonana ekspertyza techniczna ogranicza się do oceny elementów konstrukcyjnych części budynku należącej do inwestora. Pomięte zostało, że rozbudowa części należącej do inwestora obciąży także budynek skarżącego. Skarżący podkreślił, że pojawiły się w jego budynku pęknięcia i budynek osiada nierównomiernie z uwagi na dodatkowe obciążenie. W piśmie z 16 września 2013 r. skarżący wskazał, że wskutek robót budowlanych prowadzonych na sąsiedniej nieruchomości pojawiły się pęknięcia w ścianie działowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Dokonując kontroli legalności podjętych przez organ administracji rozstrzygnięć, stosownie do zapisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), Sąd nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Zauważyć również należy, iż zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Z kolei art. 170 p.p.s.a. przewiduje, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą, w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, zaistniałych po wydaniu wyroku, oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotowa ocenę.

Powyższe uwagi są na gruncie rozpatrywanej sprawy szczególnie istotne, gdyż w rozpatrywanej sprawie zapadło już prawomocne orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku dnia 5 września 2012 r. ,sygn. II SA/Gd 292/12. W orzeczeniu tym Sąd zobowiązał orzekające organy do ponownego przeprowadzenia postępowania z uwzględnieniem wskazówek zawartych uzasadnieniu wyroku.

W pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu ponownie rozpoznającego sprawę jest zbadanie, czy organy obu instancji powyższe zalecenia wykonały. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, organy w ponownie prowadzonym postępowaniu zastosowały się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku dnia 5 września 2012 r , a dodatkowe ustalenia poczynione na podstawie uzupełnionego uzasadniały wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Stosując się do wskazówek Sądu Starosta zobowiązał inwestora postanowieniem z 7 grudnia 2012 r. do uzupełnienia przedłożonej dokumentacji o pisemne wyjaśnienie Wójta Gminy w sprawie decyzji o warunkach zabudowy z 15 kwietnia 2010 r. dotyczące zawartego w niej zapisu "projektowane podwyższenie okapu powinno zostać zrealizowane na podstawie projekt budowlanego sporządzonego dla całego zamierzenia t.j. dla podniesienia dachu nad całym budynkiem, w sposób umożliwiający realizację przedsięwzięcia przez współwłaściciela budynku ".

W przypadku braku konieczności wykonania nadbudowy dla obu obiektów, inwestor został zobowiązany do przedłożenia ekspertyzy technicznej uzupełnionej o ocenę stanu obiektu istniejącego, bezpośrednio sąsiadującego z rozbudowanym obiektem domu jednorodzinnego w zabudowie bliźniacze położonego na dz. 75, z uwzględnieniem stanu bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania przy uwzględnieniu oddziaływania wywołanego planowaną rozbudową.

Postanowieniem z 7 stycznia 2013 r. Wójt Gminy, na wniosek inwestora S. K.., dokonał wykładni decyzji o warunkach zabudowy z 15 kwietnia 2010 r. wskazując, że zapisy przywołanej decyzji należy odczytywać w następujący sposób: możliwa jest realizacja podniesienia dachu nad całym budynkiem tj. całym budynkiem jednorodzinnym na działce nr [...] objętej decyzją z 15 kwietnia 2010 r., należy przez to rozumieć jednorodzinny segment obiektu bliźniaczego; sposób umożliwiający realizację przedsięwzięcia przez współwłaścicieli budynku to znaczy, że właściciele domu na działce nr [...], a w szczególności nr [...] będą mogli w razie potrzeb wykonać podobną rozbudowę i wcześniejsza rozbudowa jednego budynku nie zablokuje słusznych praw do zabudowy, rozbudowy właściciela sąsiedniej nieruchomości; wszelkie działania realizowane w oparciu o decyzją nr GPB7331/26/09/10 podlegają rygorom przepisów prawa budowlanego i warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie .

Inwestor przedłożył także ekspertyzę techniczną w zakresie oceny stanu technicznego elementów konstrukcyjnych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej zlokalizowanym na działce nr [...] i [...] w miejscowości W. oraz określenie możliwości wykonania adaptacji poddasza na cele mieszkalne. Dokonujący oceny wskazał, że brak jest uszkodzeń na ścianach zagrażających użytkowaniu budynku, elementy konstrukcyjne ścian i nadproży znajdują się w dobrym stanie technicznym. W efekcie autor ekspertyzy oświadczył, że nie ma przeciwwskazań do wykonania rozbudowy i nadbudowy budynku na działce nr [...], jak również budynku na działce nr [...]. Możliwa jest także adaptacja poddasza na cele mieszkalne.

Skład orzekający obecnie podziela ustalenia organu odwoławczego, że przedłożony projekt budowlany zgodny jest z przepisami prawa. Stwierdzić zarazem należy, że organy zastosowały się do wytycznych zawartych w wyroku Sądu z 5 września 2012 r. o sygn. akt II SA/Gd 292/12 i dokonały prawidłowej analizy przedmiotowego projektu budowlanego pod kątem jego zgodności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Sprawa należycie została także rozpoznana pod kątem ewentualnych zagrożeń dla budynku skarżącego mogących powstać wskutek realizacji obiektu. Przedłożona ekspertyza jednoznacznie stwierdza, że realizacja inwestycji jest możliwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po przeprowadzeniu kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia 19 czerwca 2013 r., mając na uwadze ocenę prawną dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 5 września 2012 r. nie podzielił zarzutów skarżącego dotyczących powodowania zagrożenia przez realizacje przez inwestora rozbudowy własnego budynku. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a..