II SA/Kr 247/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 12 grudnia 2013 r., znak [...] nr [...] na podstawie art. 134 i art. 123 w związku z art. 140 i 64 § 2 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243 poz. 1623 ze zm.) stwierdził niedopuszczalność odwołania G. T., działającego przez pełnomocnika, adwokata J. L., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] nr [...] z dnia 31 maja 2013 r., znak: [...], w której, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane "nie nakłada się na " A" Sp. z o.o. z siedzibą przy ul. B. w K. (...) obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową, rozbudową i nadbudową w/w budynku przy ul. S. w K., na dz. nr [...] obr. [...] - z przeznaczeniem na hotel".

W uzasadnieniu postanowienia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej "WINB") stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki (dalej "PINB") wydał w dniu 31 maja 2013 r. wymienioną wyżej decyzję znak: [...].

Odwołanie od tej decyzji w ustawowym terminie złożył G. T., działając przez pełnomocnika, adw. J. L., pismem z dnia 17 czerwca 2013 r. (k-181 do k. 193 akt WINB). Po analizie odwołania, działając w oparciu o przepis art. 64 § 2 k.p.a., WINB pismem z dnia 20 września 2013 r., znak [...], wezwał pełnomocnika do uzupełnienia w terminie 7 dni od doręczenia wezwania braku formalnego wniesionego odwołania poprzez przedłożenie oryginału, urzędowo poświadczanego lub uwierzytelnionego odpisu pełnomocnictwa, udzielonego przez stronę postępowania, w imieniu której pełnomocnik składa odwołanie (k. 270 akt WINB). W wezwaniu wskazano, że pełnomocnictwo dołączone do odwołania stanowi dokument, który w części daty (06 VI 2013r, k-181 akt WINB) i podpisu mocodawcy jest kserokopią. Przedmiotowe wezwanie zostało doręczone stronie skarżącej w dniu 27 września 2013 r. (k- 273 akt WINB).

Pismem z dnia 4 października 2013 r. (k. 295 akt WINB) adwokat J. L. przekazał poświadczoną za zgodność z oryginałem kserokopię pełnomocnictwa udzielonego przez T. M. adwokatowi J. L. "do zastępstwa w sprawie odwołania od decyzji PINB w K., Powiat Grodzki przed PINB, WINB w K.."

Zgodnie z treścią art. 33 § 3 k.p.a. adwokat sam może uwierzytelnić odpis udzielonego mu pełnomocnictwa i tak uwierzytelnione pełnomocnictwo powinno być dla organu wiążącym dokumentem, jednakże proste porównanie otrzymanego dokumentu z zalegającym w aktach wymienionym wcześniej pełnomocnictwem stanowiącym kartę 181 pozwoliło stwierdzić, iż poświadczenia za zgodność z oryginałem dokonano na kserokopii pełnomocnictwa załączonego do odwołania, a zatem sporządzonej z dokumentu będącego tylko w części dokumentem oryginalnym (odręczny zapis dotyczący zakresu pełnomocnictwa), natomiast w części daty i podpisu mocodawcy - wyłącznie kserokopią.

Organ administracji publicznej dokonuje oceny wiarygodności przedłożonego przez stronę poświadczenia odpisu dokumentu, mając na uwadze treść art. 76, 76a i 80 k.p.a., a pełnomocnictwo jest dla organu dokumentem w rozumieniu art. 76 k.p.a., w oparciu, o który następuje badanie dopuszczalności wniesienia odwołania przez pełnomocnika, zatem podlega on również ocenie.

W związku z tym, WINB działając na podstawie art. 50 § 1 i art. 76a § 4 k.p.a., mając uzasadnione wątpliwości związane z faktem, iż uwierzytelniona za zgodność z oryginałem kserokopia pełnomocnictwa nie jest sporządzona z oryginału, pismem z dnia 25 października 2013 r. wezwał pełnomocnika strony adwokata J. L. do przedłożenia do wglądu oryginału dokumentu pełnomocnictwa, z którego sporządzono uwierzytelnioną za zgodność kserokopię. Zadośćuczynienie wezwaniu stanowiłoby, bowiem o uzupełnieniu braków formalnych odwołania w terminie zawitym, wskazanym w art. 64 § 2 k.p.a.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie adwokat P. R., wskazany jako pełnomocnik substytucyjny adwokata J.L., pismem z dnia 5 listopada 2013 r. (karta 332-330 akt WINB) wezwał WINB do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie wezwania z dnia 25 października 2013 r., zaś za kolejnym pismem z dnia 7 listopada 2013 r. (karta 336-334 akt WINB) przekazał do WINB nowy dokument -dokument pełnomocnictwa, udzielonego przez T. M., zawierający pod skopiowaną treścią zakresu udzielonego pełnomocnictwa oraz oryginalny podpis mocodawcy. Równocześnie za pismem z dnia 7 listopada 2013 r., T. M. złożył w WINB takież samo pełnomocnictwo (pod skopiowaną treścią zakresu udzielonego pełnomocnictwa oryginalny podpis mocodawcy - karta 327-326 akt WINB).

Organ stwierdził, że proste porównanie otrzymanego dokumentu ( brak daty) pozwala stwierdzić, że nie przedłożono do wglądu oryginału pełnomocnictwa, z którego wykonano uwierzytelnioną za zgodność z oryginałem kserokopię, przekazaną w odpowiedzi na wezwanie z art. 64 § 2 k.p.a. W rezultacie pełnomocnictw przedłożonych do organu w terminie wskazanym do uzupełnienia braków formalnych odwołania nie sposób uznać za spełniające wymagania przewidziane w art. 32 w zw. z art. 33 § 3 k.p.a. Tym samym skarżący nie uczynił zadość wezwaniu Organu z dnia 20 września 2013 r., opartym na treści art. 64 § 2 k.p.a. i wezwaniu z dnia 25 października 2013 r.

W oparciu o analizę obowiązujących przepisów i przedłożonych dokumentów uznano, iż termin na uzupełnienie braków odwołania wskazany w wezwaniu z dnia 20 września 2013 r. upłynął bezskutecznie w dniu 04 października 2013 r. (piątek). W dniu 12 listopada 2013, a więc już po upływie siedmiodniowego terminu, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a., do siedziby tut. organu zostało złożone pismo pełnomocnika przy którym przedłożono oryginał pełnomocnictwa inny niż ten, z którego sporządzono kserokopię załączoną do odwołania. Podkreślono, że termin określony w art. 64 k.p.a. jest terminem zawitym i jest wiążący zarówno dla strony jak i organu. Zatem strona skarżąca nie uzupełniła braków formalnych odwołania w terminie określonym w przepisie art. 64 § 2 k.p.a. Wprawdzie zostało złożone przez odwołującego się pełnomocnictwo w oryginale, jednakże ze znacznym przekroczeniem terminu przewidzianego na uzupełnienia braków formalnych odwołania. Dosłane pełnomocnictwo zawierające oryginalny podpis ma tylko ten skutek, że po jego wpływie organ ma obowiązek doręczyć wydane rozstrzygnięcie tak ustanowionemu pełnomocnikowi.

Kwestia sposobu zakończenia przez organ odwoławczy postępowania, zainicjowanego wnioskiem zawierającym nieusunięte wady formalne, została uregulowana w art. 134 k.p.a. odrębnie, zatem należy przyjąć, że w postępowaniu odwoławczym, art. 64 k.p.a. nie ma zastosowania w zakresie, w jakim określa sposób postępowania organu po bezskutecznym upływie terminu określonego w wezwaniu do uzupełnienia braków. Jeżeli strona nie uzupełni braków formalnych odwołania w terminie wyznaczonym na podstawie art. 64 k.p.a., to organ odwoławczy stosownie do dyspozycji art. 134 k.p.a., zobligowany jest stwierdzić w formie postanowienia niedopuszczalność złożonego środka zaskarżenia.

Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. M., zarzucając jej

1. naruszenie prawa procesowego - art. 75 k.p.a. oraz art. 76 k.p.a. - przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pełnomocnictwo udzielone przez stronę adwokatowi do zastępowania strony w postępowaniu administracyjnym jest dokumentem stanowiącym dowód w sprawie, podczas gdy dokument ten wykazuje wyłącznie sam fakt umocowania pełnomocnika do występowania w sprawie i nie przyczynia się do wyjaśnienia sprawy, a zatem nie jest dokumentem urzędowym stanowiącym dowód w sprawie w rozumieniu ww. przepisów;

2. naruszenie prawa procesowego - art. 76a § 4 k.p.a. - poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i wezwanie skarżącego do przedłożenia oryginału pełnomocnictwa udzielonego adwokatowi w sprawie, którego poświadczona za zgodność kopia została złożona do akt postępowania, podczas gdy uwierzytelniony przez adwokata odpis udzielonego mu pełnomocnictwa nie stanowi dowodu w sprawie (dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 76 k.p.a. oraz 76 a k.p.a.), wobec czego nie ma do niego zastosowania przepis 76a § 4 k.p.a., lecz norma szczególna dotycząca formy pełnomocnictwa;

3. naruszenie prawa procesowego - art. 33 § 3 k.p.a. - poprzez brak zastosowania tego przepisu polegający na braku zażądania przez Organ urzędowego poświadczenia podpisu Skarżącego pod udzielonym pełnomocnictwem, w odniesieniu do którego Organ powziął wątpliwości, w miejsce czego Organ niezasadnie wezwał Skarżącego do przedłożenia oryginału pełnomocnictwa w oparciu o przepis 76a § 4 k.p.a., podczas gdy w sytuacji wątpliwości Organu co do autentyczności dokumentu pełnomocnictwa przepis szczególny - art. 33 § 3 k.p.a. umożliwia Organowi żądanie w takim przypadku urzędowego poświadczenia podpisu strony, wyłączając jednocześnie stosowanie na zasadach analogii przepisów dotyczących dokumentów stanowiących dowody w sprawie;

4. naruszenie prawa materialnego - art. 103 § 1 k.c. poprzez brak zastosowania tego przepisu i brak wezwania Strony - wobec wątpliwości co do faktu udzielenia pełnomocnictwa adwokatowi J. L. - do potwierdzenia czynności dokonanej przez pełnomocnika oraz brak uwzględnienia pisma Strony potwierdzającego czynność pełnomocnika polegającą na wniesieniu przedmiotowego odwołania, podczas gdy przepisy kodeksu cywilnego dotyczące pełnomocnictwa powinny mieć zastosowanie w postępowaniu administracyjnym w drodze analogi, wobec luki prawnej w zakresie pełnomocnictwa w kodeksie postępowania administracyjnego, a wskazany przepis części ogólnej kodeksu cywilnego uzależnia ważność czynności prawnej dokonanej przez pełnomocnika bez umocowania albo z jego przekroczeniem od potwierdzenia tej czynności przez mocodawcę;

5. naruszenie prawa procesowego - art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. - poprzez brak wezwania Skarżącego do osobistego podpisania odwołania lub potwierdzenia czynności podjętych przez pełnomocnika oraz brak uwzględnienia osobistego pisma Skarżącego, którym przesłał on po raz kolejny dokument pełnomocnictwa udzielonego adwokatowi oraz potwierdził czynności dokonane przez pełnomocnika, a w miejsce tego stwierdzenie od razu niedopuszczalności odwołania, podczas gdy zasady załatwiania sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli, zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej oraz zasada czynnego udziału strony w postępowaniu nakazują w razie braku przedłożenia dokumentu pełnomocnictwa zwrócenie się do samej strony o potwierdzenie czynności albo osobiste podpisanie środka zaskarżenia, a w przypadku przedłożenia przez stronę z własnej inicjatywy osobiście dokumentu pełnomocnictwa oraz potwierdzenie czynności pełnomocnika - uwzględnienie tego faktu;

6. w konsekwencji powyższego naruszenie prawa procesowego - art. 134 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. - poprzez błędne zastosowanie tych przepisów i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania Skarżącego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] nr [...] z 31 maja 2013 r. z uwagi na nieuzupełnienie w terminie braku odwołania polegającego na braku przedłożenia dokumentu pełnomocnictwa, podczas gdy czynność pełnomocnika potwierdzona została bezpośrednio przez Stronę, a ewentualne uzupełnienie braku w zakresie pełnomocnictwa nastąpić mogło poprzez urzędowe poświadczenie podpisu Strony na żądanie organu w trybie art. 33 § 3 k.p.a., nie zaś poprzez przedkładanie w terminie 7 dni oryginału pełnomocnictwa, w związku z czym przepis art. 64 § 2 k. p. a. dotyczący braków podania/odwołania nie powinien mieć w ogóle w tym przypadku zastosowania, a stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w tym przypadku nie może ocierać się na stwierdzeniu rzekomego niedochowania terminu do uzupełnienia braku obwołania.

Wszystkie powyższe naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, skutkowały bowiem niesłusznym przyjęciem przez organ, że odwołanie T. M. z dnia 18 czerwca 2013 r. zawierało braki, a odwołanie było niedopuszczalne.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W trakcie rozprawy w dniu 23 lipca 2014 r. strony podtrzymały dotychczasowe stanowiska w sprawie, natomiast Prokurator Prokuratury Okręgowej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zaskarżone postanowienie, jako sprzeczne z prawem podlega uchyleniu.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydając zaskarżone postanowienie naruszył cały szereg przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, wskutek czego błędnie orzekł o niedopuszczalności odwołania w sytuacji, gdy odwołanie to zostało wniesione prawidłowo, a organ odwoławczy powinien rozpoznać je merytorycznie.

Odwołanie zostało w niniejszej sprawie sporządzone przez adwokata, jednak dołączono do niego jedynie niepotwierdzoną za zgodność kopię pełnomocnictwa (data i podpis mocodawcy), w której odręcznie wpisano zakres pełnomocnictwa.

Zgodnie z art. 33 § 3 k.p.a. pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Organ administracji publicznej może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony.

Pismem z dnia 20 września 2014 r. na podstawie tego przepisu w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. WINB wezwał pełnomocnika do przedłożenia "oryginału lub urzędowo poświadczonego lub uwierzytelnionego pełnomocnictwa".

Pełnomocnik skarżącego adw. J. L. w terminie wypełnił powyższe wezwanie do uzupełnia braków i złożył 4 października 2013 r. uwierzytelniony za zgodność z oryginałem odpis pełnomocnictwa. Uwierzytelnienie zawierało datę, miejsce i własnoręczny podpis adwokata (k – 297 akt administracyjnych).

Uprawnienie do uwierzytelnienia pełnomocnictwa przez adwokata, któremu pełnomocnictwo to zostało udzielone znajduje oparcie nie tylko w powołanym wyżej art. 33 § 3 k.p.a., ale również wynika z przepisów ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009 Nr 146 poz. 1188) Jest ono ściśle związane z wykonywanym zawodem i ewentualne nadużycie podlega odpowiedzialności dyscyplinarnej w samorządzie adwokackim. W myśl art. 4 ust. 1b tej ustawy adwokat ma prawo sporządzania poświadczeń odpisów dokumentów za zgodność z okazanym oryginałem w zakresie określonym odrębnymi przepisami. Poświadczenie powinno zawierać podpis adwokata, datę i oznaczenie miejsca jego sporządzenia, na żądanie - również godzinę dokonania czynności. Jeżeli dokument zawiera cechy szczególne (dopiski, poprawki lub uszkodzenia) adwokat stwierdza to w poświadczeniu.

W ocenie Sądu kopia pełnomocnictwa potwierdzona za zgodność z oryginałem, złożona do akt sprawy w dniu 4 października 2013 r. spełnia warunki wskazane w art. 33 k.p.a. i w sposób prawidłowy dokumentuje fakt udzielenia adwokatowi pełnomocnictwa przez stronę do działania w postępowaniu administracyjnym.

Stosownie do art. 33 § 3 k.p.a. jeżeli organ kwestionował podpis strony na okazanym odpisie mógł zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony. Tego jednak organ rozpoznający sprawę nie uczynił, natomiast wezwał adwokata J. L. (wezwanie z dnia 25 października 2013 r., k – 308 akt administracyjnych) do przedłożenia do wglądu oryginału pełnomocnictwa, z którego sporządzono uwierzytelnioną za zgodność z oryginałem kserokopię, w terminie 7 dni na podstawie art. 76a k.p.a.

Wezwanie to było obarczone całym szeregiem wad.

Należy zgodzić się ze skarżącym, iż art. 76a k.p.a. nie ma zastosowania do dokumentu pełnomocnictwa, bowiem dotyczy ono postępowania dowodowego, nie zaś dokumentów wskazujących na umocowanie do działania w imieniu strony. W stosunku do pełnomocnictwa zastosowanie powinien znaleźć art. 33 k.p.a., który wyłącza zastosowanie przepisów rozdziału 4 działu II kodeksu postępowania administracyjnego. Nie ma więc racji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego gdy twierdzi, że pełnomocnictwo (bądź też jego kopia) jest dla organu dokumentem w rozumieniu art. 76 k.p.a., którego wiarygodność organ administracji ocenia, mając na uwadze treść art. 76a i art. 80 k.p.a. Tym bardziej błędne było powołanie się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia na art. 76 k.p.a. -dotyczący dokumentów urzędowych. Pełnomocnictwo udzielone adwokatowi przez stronę nie jest dokumentem sporządzonym "przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania".

Kolejnym uchybieniem organu odwoławczego było to, że wezwanie z dnia 25 października 2013 r. nie wskazywało skutków prawnych jego niewypełnienia w terminie. W treści pisma powołano art. 76a § 2 i § 4 k.p.a., zaś poniżej podpisu osoby działające w imieniu organu przytoczono treść art. 50, art. 32, art. 33, art. 64, art. 76 i art. 76a k.p.a., w istocie nie wiadomo jednak w jakim trybie organ nadzoru budowlanego zwrócił się do pełnomocnika strony. O ile w dalszym ciągu utrzymywał, że pełnomocnictwo znajdujące się w aktach sprawy jest wadliwe, to powinien jako podstawę wezwania wskazać art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania". Skoro jednak pismo nie precyzowało, jakie niekorzystne skutki prawne może wywołać jego niewypełnienie wezwania dla strony, to nie mogło doprowadzić do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania postanowieniem z dnia 12 grudnia 2013 r. W tym miejscu należy przypomnieć art. 9 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Ponieważ określono termin wykonania nałożonego obowiązku, nie określając jednak skutków niewypełnienia tego obowiązku, a nawet nie precyzując trybu wezwania, to strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji niewypełnienia takiego wezwania - tym bardziej, że w dniu 7 listopada 2013 r. zarówno strona osobiście, jak i jej pełnomocnik złożyli nie budzące wątpliwości oryginały pełnomocnictw do działania w sprawie. Brak pouczenia powoduje, że wezwanie z dnia 25 października 2013 r. nie miało charakteru wezwania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 33 § 3 k.p.a. i art. 134 k.p.a. (por. wyrok NSA z 9 października 1997 r., sygn. V SA 2704/96, LEX nr 62249: "W przypadku stwierdzenia, że odwołanie zostało podpisane przez osobę, która nie mogła jednoosobowo reprezentować Spółki, zgodnie z odpisem rejestru handlowego, strona powinna być wezwana przez organ do usunięcia tego braku pod rygorem skutków przewidzianych w art. 134 k.p.a. Zaniechanie tego obowiązku stanowi nie tylko istotne naruszenie art. 64 § 2 w zw. z art. 134 k.p.a., lecz także naruszenie zasady ogólnej traktującej o obowiązku organów administracji państwowej udzielania stronie informacji faktycznej i prawnej - art. 9 k.p.a.").

Reasumując należy stwierdzić, że w wykonaniu pierwszego wezwania organu z dnia 20 września 2013 r. pełnomocnik skarżącego przedłożył do akt sprawy potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię pełnomocnictwa, która spełniała warunki wskazane w art. 33 § 3 k.p.a. Odwołanie nie zawiera, więc braków formalnych w zakresie umocowania pełnomocnika do jego wniesienia i powinno zostać merytorycznie rozpoznane.

Z tego względu orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - dalej "p.p.s.a."

O kosztach postępowania orzeczono w pkt II wyroku na mocy art. 200 p.p.s.a.