I SA/Wa 456/13

Uzasadnienie

Decyzją z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu wniosku K. Z. i M. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z [...] października 2005 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] lutego 1962 r. nr [...] i utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] stycznia 1962 r. nr [...] odmawiającego przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...], ozn. nr hip. "[...], nr rej hip. [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] października 2005 roku.

Wyrokiem z dnia 3 lutego 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 1394/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na skutek rozpoznania skargi K. Z. i M. W., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] wraz z utrzymaną przez nią w mocy decyzją tego samego organu z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] lutego 1962 r. nr [...] i - utrzymanego przez nią w mocy - orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] stycznia 1962 r. nr [...] o odmowie przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...].

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skarg Ministra Infrastruktury oraz Banku [...] w W. Spółka Akcyjna w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2011r. uchylił zaskarżony wyrok w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Nieruchomość położona w W. przy ul. [...], ozn. hip. "[...]", stanowiąca współwłasność T. M. w 1/3 części oraz J. R. (prowadzącej firmę "O." i "T." J. R.) w 2/3 części, została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.).

Objęcie w/w nieruchomości w posiadanie przez Gminę W. nastąpiło, stosownie do § 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43), z dniem 16 sierpnia 1948 r. (data wydania Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy nr 20 na rok IV).

W dniu [...] maja 1948 r. T. M. złożył – trybie art. 7 w/w dekretu z 1945 r. - wniosek o przyznanie mu za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej zaś analogiczny wniosek, złożyła w dniu [...] stycznia 1949 r. J. R.

Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] stycznia 1962 r. Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło wnioskodawcom uwzględnienia powyższych wniosków podnosząc, że przedmiotowy teren został przeznaczony na cele użyteczności publicznej. Rozpatrując zaś sprawę – w trybie instancji odwoławczej - Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z [...] lutego 1962 r. utrzymało w mocy wspomniane wyżej orzeczenie, podzielając pogląd, że skoro nieruchomość, objęta wnioskiem dekretowym, została przeznaczona na cele użyteczności publicznej, to brak było możliwości korzystania z niej przez dotychczasowych jej właścicieli. Nieruchomość przy ul. [...], w dacie orzekania przez organy, była niezabudowana i wykorzystywana w części pod uprawy warzywnicze.

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2002 r., K. Z. (jedna ze spadkobierczyń J. R.) wystąpiła o stwierdzenie – w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej i utrzymanego przez nią w mocy orzeczenia administracyjnego z 1962 r. podnosząc, że rozstrzygnięcia te rażąco naruszały prawo poprzez błędne przyjęcie przez organy, iż korzystanie ze spornej nieruchomości nie dawało pogodzić się z jej przeznaczeniem, przewidzianym w planie zagospodarowania przestrzennego.

Rozpoznając powyższy wniosek, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...] odmówił jego uwzględnienia a stanowisko to podtrzymał w decyzji z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], wydanej na zasadzie art. 127 § 3 k.p.a.

Decyzja z dnia [...] maja 2007 została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2008 r.(sygn. akt I SA/Wa 1258/07) uchylona, z uwagi na doręczenie jej uczestnikowi postępowania – A. M., który w toku postępowania administarcyjnego zmarł.

Rozpatrując po raz kolejny wniosek K. Z. i M. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury ustalił aktualny krąg osób, mających status strony w prowadzonym postępowaniu i wydał w dniu [...] kwietnia 2010 r. decyzję nr [...], którą ponownie utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2005 r.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ centralny podniósł, że w dacie wydania kwestionowanych decyzji, przedmiotowa nieruchomość - zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej W. z [...] stycznia 1961 r. - znajdowała się na terenach przeznaczonych pod przemysł budowlany i magazyny oraz energetykę, co z kolei potwierdzało cele użyteczności publicznej, o których była mowa w uzasadnieniach orzeczeń kontrolowanych w trybie nadzoru.

Ponadto, Minister wskazał, że - w dacie orzekania o wniosku dekretowym w 1962 r. – obowiązywał już również art. 54 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94), który stwarzał dodatkowe podstawy do odmowy przyznania prawa własności czasowej, niezależnie od przyczyn, wymienionych w art. 7 ust 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Mając więc powyższe na uwadze oraz fakt, organ nadzoru uznał, iż dotychczasowi właściciele nie mogli jej wykorzystywać zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, a tym samym, odmowa przyznania prawa własności czasowej była zasadna.

Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wnioskodawcy twierdzili, iż działalność w zakresie: energetyki, przemysłu budowlanego oraz magazynów niekoniecznie musiała być prowadzona w formie użyteczności publicznej, Minister, powołując się uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. (sygn. akt I OPS 5/08) zauważył, że rozstrzygnięcie o roszczeniach dekretowych następowało na podstawie dekretu o gruntach warszawskich, ale i z uwzględnieniem innych aktów prawnych, które miały wpływ na treść stosowanych przepisów dekretu. Wobec tego dla oceny przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu istotne znaczenie ma rodzajowe określenie funkcji w planie, jaka miała być realizowana na danym gruncie, organ podkreślił, że konkretyzacja, w tym zakresie, winna wprawdzie wynikać z planu zagospodarowania przestrzennego, ale – uwzględniając ówczesny ustrój gospodarczy - mogła też mieć miejsce w innych aktach planowania, czy też być w inny sposób udokumentowana.

Rozpoznając zatem w tym kontekście sprawę, Minister stwierdził, że w dacie wydania decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej obowiązywał ogólny plan W. Etapowy i Kierunkowy [...], zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej W. nr [...] z [...] stycznia 1961 r., którego jednak miejsca publikacji nie udało się odnaleźć. Na podstawie jednak innych dowodów i okoliczności organ uznał, że plan ten obowiązywał i był stosowany nie tylko jako podstawa porządku urbanistycznego W., ale również jako podstawa prawna dla wydawania decyzji lokalizacyjnych i dekretowych. Powyższy plan był przy tym wielokrotnie nowelizowany, który to fakt potwierdzały m. in. uchwały Prezydium Rady Narodowej W. nr [...] z dnia [...] listopada 1961r., nr [...] z [...] stycznia 1963 r. oraz nr [...] z dnia [...] listopada 1965 r. W przypadku uchwały nr [...] odnaleziono również miejsce publikacji w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej W. z dnia [...] grudnia 1965 r. Nr [...], poz. [...]. Minister akcentował w tym miejscu, że na podstawie tego planu zostało zbudowanych wiele inwestycji miejskich (lub rozpoczęto ich budowę), głównie osiedli mieszkaniowych, takich jak [...], [...] oraz rozpoczęto prace projektowe [...]. Pomimo więc braku dokumentów pozwalających na wskazanie miejsca publikacji planu z dnia [...] stycznia1961 r. należało – wg Ministra - przyjąć, że plan ten, uchwalony zgodnie z prawem, był planem obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Skoro bowiem plan ten był wielokrotnie zmieniany w prawem dopuszczalnej formie, a zmiany te były publikowane w odpowiednich publikatorach, uzyskały zatem moc obowiązującą z dniem publikacji, to również przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego z 1961 r. stanowił prawo powszechnie obowiązujące i był wiążący dla organu dekretowego. Minister przyjął, że odmowa przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości winna być oceniania w odniesieniu do planu zagospodarowania przestrzennego "Perspektywicznego planu ogólnego, z założeniami do 1965 r.", zatwierdzonego w dniu [...] stycznia 1961 r. przez Prezydium Rady Narodowej W. uchwałą nr [...]. Zgodnie zaś z tym planem, obszar znajdujący się przy ul. [...] przeznaczony był – w dacie orzekania przez organy w 1962 r. - pod przemysł budowlany i magazyny oraz energetykę. Obowiązująca zaś w tym czasie ustawa z dnia 4 lipca 1947 r. o planowej gospodarce energetycznej (Dz. U. Nr 52, poz. 271 ), w art. 2 ust. 1 stanowiła, że dla wykonywania zadań planowej gospodarki energetycznej w okręgach energetycznych Minister Przemysłu i Handlu w porozumieniu z Ministrem Skarbu oraz Prezesem Centralnego Urzędu Planowania utworzy w drodze zarządzeń zjednoczenia energetyczne posiadające osobowość prawną, jako przedsiębiorstwa państwowe. W związku z tym, gospodarka energetyczna mogła być w tym czasie wykonywana tylko w formie przedsiębiorstwa państwowego, czyli wykluczone były - w tym zakresie – inwestycje prywatne.

Zgodnie natomiast z ustawą z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zm.), osoby fizyczne – jak wywodził Minister - mogły dokonywać inwestycji budowlanych, ale wyłącznie dla zaspokajania potrzeb mieszkaniowych własnych i najbliższej rodziny oraz własnych potrzeb gospodarczych dla wykonywania zawodu lub działalności usługowej (art. 15.1 ustawy). Z akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości wynikało natomiast, że była ona wykorzystywana przez T.M. pod uprawy rolnicze, a żaden ze współwłaścicieli nie prowadził działalności w zakresie przemysłu budowlanego. W tych warunkach - zdaniem organu nadzoru - wskazanie w badanych decyzjach użyteczności publicznej, jako przyczyny odmowy przyznania prawa własności czasowej, oznaczało, iż organ dekretowy powołał przyczynę określoną w planie, a przy tym zastosował również przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r., która dopuszczała odmowę przyznania własności czasowej w sytuacji, gdy nieruchomość była niezbędna dla realizacji celów użyteczności publicznej lub zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Organ nadzoru podkreślił także, że art. 54 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości rozszerzył jedynie, a nie zmienił katalog przesłanek, na podstawie których można było odmówić dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej. Niezależnie od przesłanek wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, organ mógł bowiem odmówić przyznania prawa własności czasowej także, gdy nieruchomość była niezbędna dla: realizacji celu użyteczności publicznej, celu obrony Państwa, zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, planowej realizacji na obszarze miasta budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego, tj. ze względu na cele określone w art. 3 tej ustawy. Regulacja ta związana była z faktem, że ponieważ w myśl art. 1 cytowanego dekretu, wszelkie grunty na obszarze m. st. Warszawy, przeszły na własność gminy m. st. Warszawy, a po wejściu w życie ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej stały się własnością Skarbu Państwa, na terenie W. niemożliwe było prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego, w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, natomiast dotychczasowy właściciel miał roszczenie o ustanowienie w/w prawa.

W tej sytuacji Minister stwierdził, że okoliczność, iż w orzeczeniach organów dekretowych nie powołano wprost art. 54 ustawy dnia 12 marca 1958 r. nie zmieniało faktu, że przepis ten - w dniu wydania tych orzeczeń - obowiązywał a zatem musiał być brany pod uwagę w postępowaniu nadzorczym.

Ponadto, zgodnie z treścią decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1965 r. nr [...] zostało ustalone odszkodowanie na rzecz T. M. za część gruntu nieruchomości o powierzchni [...] m2 oraz za zużyte nawozy. Z akt sprawy nie wynikało natomiast, aby druga właścicielka przedmiotowej nieruchomości – J. R. prowadziła działalność gospodarczą w zakresie przemysłu budowlanego. Wobec tego - w ocenie organu nadzoru - oddanie spornego terenu we własność czasową byłym właścicielom byłoby sprzeczne z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, a w związku z tym, odmowa przyznania prawa własności czasowej była prawnie uzasadniona.

Na powyższą decyzję K. Z. i M. W. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucili Ministrowi Infrastruktury naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy a także art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

Odpowiadając na skargę, Minister Infrastruktury wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania T. Z. wnosił o uwzględnienie skargi.

Natomiast, uczestnik postępowania Bank [...] SA w W., w obszernych pismach wnosił o jej oddalenie.

Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1279 ze zm.) zwaną dalej: "P.p.s.a." – zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r. nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć z innych przyczyn, niż w niej wskazane.

Przytaczając treść art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, Sąd podkreślił, że miarodajnym, w tym przypadku, był plan obowiązujący w dacie rozstrzygania w postępowaniu zwykłym, tymczasem w dacie wydawania orzeczeń dekretowych w rozpatrywanej sprawie, wg organu, obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego W., zatwierdzony uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] stycznia 1961 r., ale miejsca jego publikacji organowi nie udało się odnaleźć.

W tej sytuacji Sąd, nie negując faktu uchwalenia powyższego planu, jego nowelizacji oraz stosowania, nie podzielił jednak stanowiska Ministra w kwestii obowiązywania powyższego planu.

Sąd podniósł, że - w odniesieniu do planów zagospodarowania przestrzennego W. – miarodajną była ustawa z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 52, poz. 268), która w art. 9 stanowiła, iż plany te uzyskują moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim. A więc to nie fakt, że plan był stosowany i wywierał skutki prawne i nadawał mu moc obowiązującą, lecz dopiero jego ogłoszenie w Monitorze Polskim. Samo uchwalenie planu było zaś niewystarczające do stwierdzenia jego mocy obowiązującej.

Sąd Wojewódzki zauważył, że w rozpoznanym przypadku decyzje dekretowe zostały wydane już po wejściu w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, która to ustawa wprowadziła istotne zmiany w uprawnieniach byłych właścicieli nieruchomości [...], rozszerzając, m. in. zakres podstaw do odmowy przyznania prawa własności czasowej. Zgodnie bowiem z art. 54 ust. 1 tej ustawy, odmowa taka - niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu z 1945 r. - mogła nastąpić także ze względu na cele określone w jej art. 3. W tej sytuacji, prawidłowo – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - Minister Infrastruktury wzorcem kontroli orzeczenia dekretowego uczynił także przepis art. 54 ust. 1 ustawy z 1958 r. Jednakże, organ nadzoru dokonał oceny przesłanek z art. 54 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy z 1958 r. w odniesieniu do planu z 1961 r., wskazując jednocześnie na cel użyteczności publicznej taki jak: energetyka, przemysł budowlany i magazyny, mimo, że - jak wyżej wskazano - plan ten nie był ogłoszony. W związku z tym Sąd podkreślił, że ustawa z 1958 r. nie odwołuje się do planu zagospodarowania przestrzennego a zatem wskazaniem, dla oceny przesłanki z art. 54 ust. 1 tej ustawy, powinny być decyzje o lokalizacji szczegółowej na przedmiotowej nieruchomości. Jednakże organ nadzoru nie prowadził ustaleń w tym kierunku, czyniąc przedmiotem rozważań przeznaczenie nieruchomości w planie z 1961 r. Ze znajdujących się zaś w aktach administracyjnych zaświadczeń o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] października 1959 r. nr [...] i z dnia [...] października 1959 r. nr [...] wynikało, że zatwierdzona została lokalizacja szczegółowa pod budowę fabryki [...] i pod budowę [...]. Z kolei, decyzją z dnia [...] lutego 1965 r. ustalono odszkodowanie za część nieruchomości o powierzchni [...] m. kw. przy ul. [...] na rzecz jednego z byłych właścicieli, do wypłacenia którego zobowiązano [...] Fabrykę [...]. Z decyzji tej wynikało przy tym, że podstawą rozstrzygnięcia były przepisy ustawy z 12 marca 1958 r., a w jej uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów dekretu warszawskiego. Już chociażby więc z tej decyzji można było – wg Sądu - wyprowadzić konkluzję, że podstawą odmowy ustanowienia prawa własności czasowej mógł być przepis art. 54 ust. 1 tej ustawy. Dodatkowo też przemawia za tym wskazanie w orzeczeniu dekretowym na użyteczność publiczną. Jednakże, Fabryka [...] zajęła tyko część nieruchomości o powierzchni [...] m. kw. a organ nadzoru nie wyjaśnił, czy wywłaszczeniem objęta mogła być cała nieruchomość, czy tylko jej część. Gdyby okazało się, że wywłaszczeniem mogła być objęta jedynie część nieruchomości, to wniosek dekretowy dotyczący pozostałej części, wymagałby rozpatrzenia na podstawie art. 7 dekretu z uwzględnieniem obowiązującego planu.

Wyżej wskazanych ustaleń organ nie poczynił, a było to niezbędne dla kierunku i zakresu rozstrzygnięcia. W tej sytuacji Sąd Wojewódzki uznał, że Minister Infrastruktury naruszył przepisy art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. nie wyjaśnił, czy akty administracyjne wydane w postępowaniu zwykłym są, czy też nie są, dotknięte wadą rażącego naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu oraz przepisów ustawy z 12 marca 1958 r.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Minister Infrastruktury zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1. prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy poprzez uznanie, iż obowiązujący i powszechnie stosowany plan zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] stycznia1961r. nie mieści się w pojęciu planu zabudowania, o którym stanowi przepis art. 7 ust. 2 dekretu,

2.przepisów postępowania, bowiem uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a/ art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu wyroku okoliczności nie znajdujących uzasadnienia w przepisach prawa, w szczególności dotyczących ustalenia, który plan zagospodarowania obowiązywał w dacie wydania kwestionowanych orzeczeń,

b/ art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności, dotyczących obowiązywania planu z 1961 r. i zgromadzonego materiału dowodowego uwzględnionego w uzasadnieniu decyzji organu,

c/ art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 2 w/w dekretu oraz art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ naruszył przepisy nie wyjaśniając w sposób wystarczający sprawy, co miało wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, Minister Infrastruktury wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, który wydał orzeczenie wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego.

W skardze kasacyjnej, wniesionej przez uczestnika postępowania - Bank [...] w W. S.A. z siedzibą w W., autor skargi kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 P.p.s.a. - obu w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. - poprzez uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z [...] kwietnia 2010 r. jak i decyzji tego samego organu z dnia [...] października 2005 r., w sytuacji gdy wobec braku rażących i oczywistych uchybień przy wydawaniu orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. Wydział Gospodarki Terenami z dnia [...] stycznia 1962 r. nr [...] i decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] lutego 1962 r. nr [...], nie istniały podstawy do wydania decyzji o innej treści niż wydane decyzje, w związku z czym skarga do WSA powinna była zostać oddalona;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 P.p.s.a. — obu w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez uchylenie obu decyzji Ministra Infrastruktury (zamiast oddalenia wniesionej na nie skargi), gdy tymczasem w postępowaniu prowadzonym przez Ministra Infrastruktury zakończonym w/w decyzjami brak było naruszeń przepisów mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy i tym samym uzasadniających wydanie przez WSA wyroku uchylającego te decyzje, w tym brak było tego typu naruszeń w stosunku do wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.;

3. art. 133 § 1 zdanie pierwsze w zw. z art. 134 § 1 i w zw. z art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a. poprzez:

a) wydanie przez Sąd zaskarżonego wyroku bez rozpoznania okoliczności i twierdzeń zawartych w pismach uczestniczącego w postępowaniu Banku [...] w W. S.A. z dnia [...] grudnia 2005 r., z dnia [...] stycznia 2007 r., z dnia [...] stycznia 2008 r. i z dnia [...] grudnia 2008 r., złożonych w toku postępowania administracyjnego, a także w pochodzących od tegoż uczestnika piśmie z dnia [...] grudnia 2010 r., złożonym w postępowaniu toczącym się przed WSA i w załączniku z dnia [...] stycznia 2011 r. do protokołu rozprawy przeprowadzonej przez WSA w dniu 20 stycznia 2011 r., jak również poprzez brak merytorycznego ustosunkowania się przez Sąd do treści wskazanych pism, pomimo iż podstawą orzekania przez Sąd Wojewódzki powinien być cały materiał zgromadzony zarówno przez ten Sąd, jak i przez Ministra Infrastruktury w toku całego postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego,

b) całkowite pominięcie przez WSA i tym samym brak merytorycznego ustosunkowania się przez ten Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do istotnych dla rozpatrzenia sprawy okoliczności i twierdzeń powołanych przez Bank [...] w W. S.A. w pismach, o których mowa wyżej, co doprowadziło do tego, iż zaskarżony wyrok został wydany przez WSA bez wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia sprawy;

4. art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez:

a) brak zawarcia przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jasnych i konkretnych ustaleń co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia i ograniczenie się jedynie do przytoczenia okoliczności faktycznych powołanych przez Ministra Infrastruktury, bez dokonania przez WSA jakiejkolwiek oceny w zakresie prawidłowości oraz zupełności ustaleń dokonanych przez Ministra,

b) brak rozważenia przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przeważającej większości zarzutów i okoliczności podniesionych przez uczestnika – Bank [...] w W. S.A., w jego piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2010 oraz w załączniku z dnia [...] stycznia 2011 r. do protokołu rozprawy z dnia [...] stycznia 2011 r., jak też w powołanych wyżej pismach, złożonych w postępowaniu administracyjnym,

w efekcie czego zaskarżony wyrok WSA uchyla się spod kontroli kasacyjnej, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny, a także strony i uczestnicy niniejszego postępowania nie mają możliwości zweryfikowania prawidłowości przesłanek, jakimi kierował się WSA przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia;

5. art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej poprzez:

a) brak zbadania przez WSA zaskarżonych decyzji w stopniu umożliwiającym stwierdzenie, czy zostały one wydane zgodnie z prawem,

b) wskazanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż "Organ nadzoru naruszył przepisy art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj. czy akty administracyjne wydane w postępowaniu zwykłym są, czy też nie są dotknięte wada rażącego naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu oraz przepisów ustawy z 12 marca 1958 r., co z powodu niezrozumiałości zacytowanego fragmentu uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA powoduje, że nie można uznać za prawidłowy procesu kontroli sądowoadministracyjnej decyzji (vide s. 15 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, akapit 2),

w efekcie czego zaskarżony wyrok WSA uchyla się w tym zakresie spod kontroli kasacyjnej, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny, a także strony i uczestnicy postępowania nie mają możliwości zweryfikowania prawidłowości przesłanek, jakimi kierował się WSA przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia;

6. art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 zdanie drugie P.p.s.a. poprzez:

a) sformułowanie przez WSA - w następstwie braku wszechstronnego i wyczerpującego rozważenia istotnych okoliczności niniejszej sprawy oraz ograniczenia się do zbadania tylko niektórych okoliczności i argumentów podniesionych w toku postępowania przez uczestnika – Bank [...] w W. S.A. - niepełnej i wadliwej oceny prawnej dotyczącej postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez Ministra Infrastruktury,

b) wyrażenie przez WSA - w następstwie braku wszechstronnego i wyczerpującego rozważenia istotnych okoliczności niniejszej sprawy oraz ograniczenia się do zbadania wyłącznie niektórych okoliczności i argumentów podniesionych w toku postępowania przez uczestnika – Bank [...] w W. S.A. - niepełnych i wadliwych wskazań co do dalszego postępowania, jakie powinien przeprowadzić Minister Infrastruktury,

c) wyrażenie przez WSA - w następstwie braku wszechstronnego i wyczerpującego rozważenia istotnych okoliczności niniejszej sprawy oraz ograniczenia się do zbadania wyłącznie niektórych okoliczności i argumentów podniesionych w toku postępowania przez uczestnika – Bank [...] w W. S.A. – częściowo wadliwych wskazań co do prawa materialnego mającego zastosowanie w. sprawie, w efekcie czego powstanie - w razie utrzymania w mocy zaskarżonego wyroku -konieczność niepotrzebnego powtarzania szeregu czynności przez Ministra Infrastruktury, zaś strony postępowania i organ administracji zostaną narażone na konieczność kilkuletniego uczestnictwa w kolejnych etapach postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, w czym należy także upatrywać naruszenia przez WSA art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 12 k.p.a.;

7. art. 134 § 1 w związku z art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) oraz art. 151 P.p.s.a., jak też w związku z każdym - z osobna, jak też łącznie - z wymienionych poniżej w podpunktach a)-d) przepisów k.p.a. i ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70 ze zm.) poprzez - pomimo dokonania przez Ministra Infrastruktury prawidłowych ustaleń co do przepisów prawa wynikających z ustawy z 1958 r. - brak wszechstronnego i wyczerpującego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, w jej granicach, tj. pominięcie przez WSA istotnych okoliczności świadczących o prawidłowym, wszechstronnym i wyczerpującym rozpatrzeniu sprawy przez Ministra Infrastruktury, a tym samym nie uwzględnienie faktu, iż przy wydawaniu zaskarżonych decyzji nie zostały popełnione uchybienia, które uzasadniałyby uchylenie tych decyzji, albowiem:

a) decyzje te są zgodne z prawem i nie naruszają art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a., skoro zostały wydane w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny i prawny, z zastosowaniem prawidłowo powołanych przepisów prawa,

b) orzeczenia z 1962 r. wywołały nieodwracalne skutki prawne, a to wobec nabycia przez uczestnika – Bank [...] w W. S.A. prawa użytkowania wieczystego spornej nieruchomości i prawa własności położonych na niej budynków od Przedsiębiorstwa Państwowego "P." w ramach działania rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych (w chwili sprzedaży prawo zbywcy było bowiem ważnie wpisane do księgi wieczystej prowadzonej dla spornej nieruchomości przez Sąd Rejonowy w W. za numerem [...]) - por. art. 5 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - Dz. U. Nr 19, poz. 147 ze zm., dalej: "u.k.w.i.h."), co zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. uniemożliwia stwierdzenie przez Ministra Infrastruktury nieważności orzeczeń z 1962 r.

c) przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do wskazanego przez WSA naruszenia przez Ministra Infrastruktury przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to z uwagi na fakt, iż Minister Infrastruktury wnikliwie rozpatrzył sprawę stwierdzając, że orzeczenia z 1962 r. nie naruszyły rażąco art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz pozostałych przepisów prawa, w szczególności art. 54 w zw. z art. 3 cytowanej wyżej ustawy z 1958 r.,

d) przy wydawaniu zaskarżonych decyzji nie doszło do naruszenia prawa materialnego mającego zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. art. 54 w zw. z art. 3 cyt. wyżej ustawy z 1958 r., z uwagi na fakt, iż Minister Infrastruktury, działając zgodnie z powołanymi przepisami, po wszechstronnym rozważeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego, prawidłowo utrzymał w mocy orzeczenia z 1962 r., w rezultacie czego WSA wadliwie rozstrzygnął o uchyleniu zaskarżonych decyzji, podczas, gdy po uwzględnieniu we wszechstronny i wyczerpujący sposób wszystkich istotnych okoliczności sprawy, powinien był oddalić skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.;

8. art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 3 i w zw. z art. 54 (wcześniej oznaczonym jako "art. 51") cytowanej wyżej ustawy z 1958 r. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, gdy tymczasem w niniejszej sprawie zastosowanie ma ustawa z 1958 r. (na co WSA zresztą wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku), która nie odwołuje się do kwestii obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego, jako przesłanki wydania decyzji, a wobec tego, z uwagi na fakt, iż obszar spornej nieruchomości został objęty decyzjami lokalizacyjnymi, orzeczenia z 1962 r. odpowiadały prawu, zaś decyzje odmawiające stwierdzenia ich nieważności nie powinny być uchylone, co w konsekwencji powoduje, iż WSA nieprawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 P.p.s.a. ( nieprawidłowo uchylił zaskarżone decyzje, zamiast oddalić skargę);

9. art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego w zw. z art. 3 i w zw. z art. 54 cyt. wyżej ustawy z 1958 r., polegające na przyjęciu przez WSA, iż w niniejszej sprawie do oceny prawidłowości wydania zaskarżonej decyzji zastosowanie znajdują przesłanki materialnoprawne wskazane w art. 7 ust. 2 powołanego dekretu, podczas gdy dla oceny prawidłowości zaskarżonych decyzji zastosowanie mają wyłącznie przesłanki materialnoprawne wskazane w art. 3 w zw. z art. 54 ustawy z 1958 r., w rezultacie czego WSA nieprawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 P.p.s.a. i uchylił zaskarżone decyzje (zamiast oddalić skargę), gdy tymczasem, wobec braku konieczności zastosowania przesłanek materialnoprawnych z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, a tym samym wobec braku konieczności rozważania okoliczności związanych z obowiązywaniem planu zagospodarowania przestrzennego W. z 1961 r., decyzje te uznać należy za pozbawione wad skutkujących koniecznością ich uchylenia;

10. art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 20 ust. 2 i art. 26 ust. 2 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z 22 lipca 1952 r. (dalej "Konstytucja PRL") w zw. z art. 9 i art. 14 ustawy z 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy oraz w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i Dziennika Urzędowego Monitor Polski (dalej: "Ustawa z 1950 r."), polegające na przyjęciu, iż Plan z 1961 r. nie wszedł w życie ze względu na brak jego ogłoszenia, gdy tymczasem w dacie uchwalenia Planu z 1961 r., jak też wydania orzeczeń z 1962 r., obowiązywanie Planu z 1961 r. nie było uzależnione od jego ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym "Monitor Polski" wobec braku obowiązku we wskazanym powyżej czasie powszechnego ogłaszania aktów prawnych, w rezultacie czego WSA nieprawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) oraz art. 151 P.p.s.a. i uchylił zaskarżone decyzje (zamiast oddalić skargę), podczas gdy wobec obowiązywania Planu z 1961 r. wydane przez Ministra Infrastruktury decyzje należy uznać na pozbawione wad skutkujących koniecznością ich uchylenia.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie Bank [...] S.A. w W. wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skarg Ministra Infrastruktury oraz Banku [...] w W. Spółka Akcyjna w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2011r. uchylił zaskarżony wyrok w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasadnym były te zarzuty podniesione w skargach kasacyjnych, w których zarzucono Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie przepisów postępowania, to jest: art.141 § 4, 133 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) P.p.s.a., gdyż naruszenie to miało charakter istotny. Powyższe stwierdzenie wynikało zaś z odmiennej, niż przyjął to Sąd Wojewódzki, oceny mocy obowiązującej, wspomnianego wyżej planu zagospodarowania przestrzennego z 1961 r., która to okoliczność miała w tej sprawie kluczowe znaczenie.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm. ), gmina jest obowiązana uwzględnić wniosek dotychczasowego właściciela nieruchomości, objętej działaniem w/w dekretu, (jego następcy prawnego) o przyznanie prawa własności czasowej, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu wg planu zabudowania. Tylko plan obowiązujący a więc uchwalony i ogłoszony (opublikowany) mógł wywoływać określone skutki prawne. Na terenie W. obowiązywały przepisy ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 52, poz. 268). Na podstawie bowiem art. 14 w/w ustawy, w odniesieniu do obszaru W. i [...] Zespołu Miejskiego, zostały uchylone przepisy dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109 ze zm.), który obowiązywał w całej części kraju, aż do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47). Zatem istotnie, od dnia 8 sierpnia 1947 r. (data wejścia w życie ustawy o odbudowie m. st. Warszawy) tryb publikacji planu zagospodarowania winien odbywać się na podstawie przepisów tej ustawy, to jest podlegać publikacji w Monitorze Polskim. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że powyższe nie oznaczało jednak, że w taki właśnie sposób winien zostać opublikowany wspomniany wyżej plan ogólny zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] stycznia 1961 r. nr [...]. W związku z podniesionymi w skardze kasacyjnej, złożonej przez Ministra Infrastruktury, wątpliwościami, co do daty końcowej obowiązywania ustawy z dnia 3 lipca 1947 r., Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się (w drodze elektronicznej) pismem z dnia [...] lutego 2013 r. do systemu informacji prawniczej LEX z zapytaniem, na jakiej podstawie została ustalona, w metryce ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy, data utraty mocy tej ustawy na dzień 31 grudnia 1964 r. Z uzyskanej w dniu 5 lutego 2013 r. (w tym samym trybie) odpowiedzi wynikało, że dokonana przez powyższy system ocena końca obowiązywania omawianego aktu, nie wynikała z pogłębionej analizy a ustalając tę datę na dzień 31 grudnia 1964 r. kierowano się okolicznością, że Naczelna Rada Odbudowy W. zakończyła działalność w 1964r. Ponadto podkreślano, iż wcześniej stały się też nieaktualne przepisy planów zagospodarowania w związku z wejściem w życie ustawy o planowaniu przestrzennym z dnia 31 stycznia 1961 r. oraz ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o organizacji władz i instytucji w dziedzinie budownictwa (Dz. U. Nr 58, poz. 523). Zatem informacja podawana w systemie informacji prawniczej LEX, istotnie nie miała żadnego oparcia. Zbieżnym zaś, z informacją podawaną przez Internetowy Systemu Aktów Prawnych Sejmu RP, było powoływanie się obecnie, przez system informacji prawniczej LEX, na ustawę z dnia 30 grudnia 1950 r. o organizacji władz i instytucji w dziedzinie budownictwa, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1951 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że podkreślenia wymaga, że z wejściem w życie tej ostatniej ustawy wiąże także fakt zaprzestania obowiązywania ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 3 sierpnia 2011 r. (sygn. akt I OSK 1383/10) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, bowiem, że choć nie nastąpiło formalne uchylenie przepisów w/w ustawy z dnia 3 lipca 1947 r., to jednak - per desuetudinem - przepisy te przestały obowiązywać na skutek wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o organizacji władz i instytucji w dziedzinie budownictwa. Odpadała w tym momencie bowiem podstawa do działania zarówno Naczelnej Rady Odbudowy W., do obowiązków należało uchwalanie planów zagospodarowania przestrzennego i [...] Zespołu Miejskiego (art. 3 pkt a ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy) jak i - podległego najpierw Ministrowi Odbudowy a następnie Ministerstwu Budownictwa, Biura Odbudowy Stolicy, które wykonywało prace dotyczące sporządzania regionalnych i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na obszarze W. i [...] Zespołu Miejskiego obowiązków (art. 6 cyt. ustawy). Powyższe prowadziło do wniosku, że doszło do faktycznego zaprzestania działalności przez Radę na skutek formalnej oraz faktycznej likwidacji Biura. Miało ono bowiem rangę organu Ministerstwa, który nie mógł funkcjonować, po jego likwidacji, bez wyraźnego unormowania, jako jednostka innego ministerstwa. Nie mógł mieć również samodzielnego bytu. Tym bardziej, że analiza treści Monitorów Polskich wykazała, iż od początku lat 50-tych brak było w nich, jakichkolwiek planów, dotyczących W. uchwalonych przez Radę.

W rezultacie, konstatacja ta doprowadziła Naczelny Sąd Administracyjny do uznania, iż w takiej sytuacji winny być brane pod uwagę przepisy ogólne, obowiązujące w całym kraju, to jest przepisy dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju. Przepisy te w art. 25 ust. 1 w związku z art. 30 przewidywały, że plan miejscowy (a za taki należało uznać plan zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej W.), po uchwaleniu przez właściwą radę narodową uzyskiwał moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w sposób przyjęty w danej miejscowości a ponadto przez wywieszenie w zarządach właściwych gmin w miejscu widocznym na okres co najmniej jednego tygodnia. Przy czym brak precyzji w zapisie przepisu, co oznacza sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, pozwala na sformułowanie tezy, iż mogło się to odbyć, np. w formie wówczas bardzo popularnej przez rozplakatowanie na słupach ogłoszeniowych. O tym, iż plan z 1961 r. obowiązywał i wywoływał określone skutki prawne wskazywał również w powołanym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, który akcentował podkreślił, że okoliczności związane z dokonywaniem w sposób formalny zmian tego planu, wydawaniem na jego podstawie licznych decyzji lokalizacyjnych na podstawie, których wznoszono inwestycje (w tym powoływana w rozpoznawanej sprawie decyzja lokalizacyjna nr [...] o lokalizacji szczegółowej [...] z dnia [...] marca1968 r.) oraz formalne pozbawienie tego planu mocy obowiązującej uchwałą Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1969 r. nr [...], uzasadniały przyjęcie, że plan zagospodarowania zatwierdzony w dniu 31 stycznia 1961 r. uchwałą Prezydium Rady Narodowej W. miał moc obowiązującą.

W związku z przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny, interpretacją prawa materialnego, odnoszącą się do kwestii obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego z 1961 r., aktualną stała się konieczność rozpoznania zarzutów, zawartych w skardze wniesionej do Sądu Wojewódzkiego, gdyż brak ich rozpoznania, nadawał naruszeniu, wymienionych wyżej przepisów proceduralnych, charakter istotny – w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się przy tym z Sądem Wojewódzkim, że z materiału zgromadzonego przez organ nie wynikało, czy cała, dawna nieruchomość [...], położona przy ul. [...] została objęta lokalizacjami szczegółowymi (brak informacji dotyczącej zakresu lokalizacji przewidującej budowę Zakładów [...]). Nie ulega zaś wątpliwości, że taka sytuacja pozwalałaby na przyjęcie, że kwestionowane decyzje odpowiadały przesłankom, określonym w art. 54 ustawy gruntowej z 1958 r. a zatem nie byłoby podstaw do stwierdzania nieważności decyzji dekretowych. W myśl bowiem art. 54 § 1 cytowanej wyżej ustawy z dnia 12 marca 1958 r., poprzedniemu właścicielowi gruntu, który na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy przeszedł na własność Państwa, może być odmówione prawo własności czasowej tego gruntu, stosownie do przepisów tego dekretu niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 tego dekretu, także ze względu na cele określone w art. 3 niniejszej ustawy. Ten ostatni zaś przepis wskazywał cele uzasadniające wywłaszczenie nieruchomości miejskich takie jak: użyteczność publiczna, obrona Państwa, wykonywanie zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych oraz planowa realizacja budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego.

Naczelny Sad Administracyjny wskazywał, że taka sama jednak sytuacja wystąpi, jeśli rozpoznając skargę, Sąd Wojewódzki dojdzie do przekonania, że przy tak określonych celach, jak przewidywał to plan zagospodarowania przestrzennego z 1961 r., nie było możliwe – w dacie orzekania przez organy, to jest w 1962 r. – spełnienie przesłanek określonych w art. 7 ust. 2 powoływanego wyżej dekretu warszawskiego z 1945 r. Jeśli bowiem nawet, z uwagi na fakt, że przedmiotowa nieruchomość miała znaczną powierzchnię (liczyła [...] sążni kwadratowych, co w przeliczeniu 1 sążeń kw. = 4,5522 m. kw., daje [...] m. kw.) była tylko w części objęta lokalizacjami o budowie inwestycji, to przy przesądzeniu, że na pozostałej części gruntu nie można było ustanowić na rzecz byłych właścicieli prawa własności czasowej, z uwagi na wymogi przewidziane we wspomnianym planie, zbędnym stanie się konieczność badania, w jakim zakresie nieruchomość ta była objęta lokalizacjami szczegółowymi.

Dopiero, jeśli Sąd doszedłby do wniosku, że postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego z 1961 r. nie wyłączały możliwości uwzględnienia - na części nieruchomości - wniosku dekretowego, to aktualną staje się potrzeba ustalenia zakresu lokalizacji, dotyczącej budowy Zakładów [...]. Zakres bowiem lokalizacji odnoszącej się do budowy Fabryki [...] był znany (wynosił [...] m. kw.). W tym ostatnim więc przypadku, tylko część nieruchomości (objęta lokalizacjami dotyczącymi budowy inwestycji) nie mogłaby być "zwrócona" byłym właścicielom - na zasadach własności czasowej (użytkowania wieczystego), w pozostałym zaś zakresie, odmowa uwzględnienia wniosku, byłaby niezasadną.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Sąd Wojewódzki winien najpierw ustalić, czy przy takich postanowieniach, jakie zawierał plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] stycznia 1961 r. nr [...], było możliwe korzystanie przez byłych właścicieli z dawnej nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] a następnie - w zależności od dokonanej oceny - postąpić zgodnie z uwagami przedstawionymi w uzasadnieniu NSA.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Zważyć przy tym należy, iż stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) powoływana dalej jako: "p.p.s.a.", rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie (por. np S. Hanausek (w:) System prawa procesowego cywilnego, t. 3, Zaskarżanie orzeczeń sądowych, red. W. Siedlecki, Ossolineum 1986, s. 318). Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność), zostało uznane za błędne.

Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 lutego 1998 r. sygn. akt III RN 130/97 (OSP 1999, z. 5, poz. 101, z glosą B. Adamiak, tamże, s. 263 i in.) wypowiadając się w kwestii związania sądu administracyjnego tą oceną na gruncie art. 30 ustawy o NSA, wyjaśnił, że oznacza to, że "ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on zawsze związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy". Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 czerwca 1999 r., OPS 4/99 (ONSA 1999, nr 4, poz. 118), nawiązując do powołanego wyroku SN z dnia 25 lutego 1998 r., uznał, że oceną prawną, o której mowa w art. 30 ustawy o NSA, związany jest zarówno skład orzekający rozpoznający skargę, jak i skład powiększony wyjaśniający w tej sprawie wątpliwość prawną w trybie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA. Oznacza to, że wątpliwość prawna objęta oceną prawną nie może być przedmiotem wyjaśnienia w tej samej sprawie w trybie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA.

Odnosząc się do kwestii rażącego naruszenia prawa będącego przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, należy wskazać, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91).

Ponadto, wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a. oraz wady nieważności ustanowione w przepisach odrębnych noszą znamiona wad istotnych kwalifikowanych. Mają one charakter materialnoprawny. Ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. "Wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej" (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 704). Nie każda zatem wadliwa decyzja jest decyzją, co do której stwierdzona winna być nieważność. Istotnym elementem jest ustalenie czy występuje wada istotna kwalifikowana.

Postępowanie, które się toczy dotyczy oceny postępowania nadzorczego prowadzonego przez organ. Nie jest to powtórzenie czy kontynuacja postępowania zakończonego decyzjami z [...] stycznia 1962 r. oraz [...] lutego 1962 roku. W dacie wydania ww. decyzji, przedmiotowa nieruchomość - zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej W. z [...] stycznia 1961 r. - znajdowała się na terenach przeznaczonych pod przemysł budowlany i magazyny oraz energetykę. Zgodnie ze wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego odmowa przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości winna być oceniania w odniesieniu do planu zagospodarowania przestrzennego "Perspektywicznego planu ogólnego, z założeniami do 1965 r.", zatwierdzonego w dniu [...] stycznia 1961 r. przez Prezydium Rady Narodowej W. uchwałą nr [...]. Zgodnie zaś z tym planem, obszar znajdujący się przy ul. [...] przeznaczony był – w dacie orzekania przez organy w 1962 r. - pod przemysł budowlany i magazyny oraz energetykę. Obowiązująca zaś w tym czasie ustawa z dnia 4 lipca 1947 r. o planowej gospodarce energetycznej (Dz. U. Nr 52, poz. 271 ), w art. 2 ust. 1 stanowiła, że dla wykonywania zadań planowej gospodarki energetycznej w okręgach energetycznych Minister Przemysłu i Handlu w porozumieniu z Ministrem Skarbu oraz Prezesem Centralnego Urzędu Planowania utworzy w drodze zarządzeń zjednoczenia energetyczne posiadające osobowość prawną, jako przedsiębiorstwa państwowe.

W związku z tym, gospodarka energetyczna mogła być w tym czasie wykonywana tylko w formie przedsiębiorstwa państwowego, czyli wykluczone były - w tym zakresie – inwestycje prywatne. Zgodnie natomiast z ustawą z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zm.), osoby fizyczne mogły dokonywać inwestycji budowlanych, ale wyłącznie dla zaspokajania potrzeb mieszkaniowych własnych i najbliższej rodziny oraz własnych potrzeb gospodarczych dla wykonywania zawodu lub działalności usługowej (art. 15 ust.1 ustawy). Z akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości wynikało natomiast, że była ona wykorzystywana przez T. M. pod uprawy rolnicze, a żaden ze współwłaścicieli nie prowadził działalności w zakresie przemysłu budowlanego. Niezasadnym są przy tym argumenty strony skarżącej, która podnosiła, że według obowiązujących na dzień wydania decyzji dekretowych przepisów, ówcześni wnioskodawcy mogli uzyskać zezwolenie na prowadzenie inwestycji budowlanej w niewielkim zakresie, zatem decyzje dekretowe rażąco naruszały prawo (Rozporządzenie Prezydenta RP z 7 czerwca 1927 roku o prawie przemysłowym). Nawet gdyby takie zezwolenie wnioskodawcy uzyskali (czy też mogli uzyskać) nie powoduje to automatycznie przyjęcia, że w sprawie wystąpiło rażące naruszenie prawa. Organ miała obowiązek uwzględnić wnioski, jeżeli korzystanie z grunty przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem grunty według planu zabudowy (energetyka, przemysł budowlany i powiązane z nim magazyny). Z ustalonego przez organ stanu faktycznego wynikało natomiast, że w dacie postępowania dekretowego nieruchomość była wykorzystywana przez T.M. pod uprawy rolnicze, a żaden ze współwłaścicieli nie prowadził działalności w zakresie przemysłu budowlanego. Decyzje dekretowe nie naruszały prawa w stopniu rażącym nawet w przypadku gdyby nie uwzględniały możliwości uzyskania przez wnioskodawców pozwoleń na prowadzenie inwestycji budowlanej w niewielkim zakresie. Należy, bowiem odnieść się do ówczesnych realiów i do trybu nadzorczego, jaki obecnie był prowadzony przez organ. Nie było wówczas prawnej możliwości by osoba fizyczna prowadziła działalność gospodarczą (w tym budowlaną) na skalę przemysłową niezależnie od definicji przemysłu zawartej w Rozporządzeniu Prezydenta RP z 7 czerwca 1927r. (Dz. U., Nr53, poz.468). Rozporządzenie Prezydenta RP z 1927r. (obowiązujące do 1973r.) stanowiło, że prowadzenie przemysłu "jest wolne i dozwolone każdemu". Jednakże przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zm.), zawężały to pojęcie stanowiąc, że: osoby fizyczne mogły dokonywać inwestycji budowlanych, ale wyłącznie dla zaspokajania potrzeb mieszkaniowych własnych i najbliższej rodziny oraz własnych potrzeb gospodarczych dla wykonywania zawodu lub działalności usługowej (art. 15 ust.1 ustawy). Ustawa ma, zatem w tym zakresie pierwszeństwo przed rozporządzeniem, jako aktem prawnym niższej rangi. Należy przy tym stosować zasadę lex sepcialis, bowiem ustawa Prawo budowlane dotyczy kwestii szczegółowych dotyczących budownictwa (art. 6 Rozporządzenia Prezydenta RP z 7 czerwca 1927r.). Przeznaczeniem gruntów był natomiast przemysł budowlany i magazyny związane z tym przemysłem, co wykluczało inicjatywę prywatną w tym zakresie. Nie zmieniają tej oceny dowody złożone przez skarżących wskazujące, że prowadzona była działalność gospodarcza w postaci: [...] Fabryka [...] Spółka z o.o. w W. (zarządca - ul [...], fabryka - ul. [...]) oraz firma "O.". Dowody wskazują na prowadzenie tej działalności przez wnioskodawców dekretowych w okresie międzywojennym i II Wojny Światowej, natomiast nie ma dokumentów potwierdzających prowadzenie tej działalności w 1962 roku. Kolejno, nawet gdyby taka działalność była prowadzona w 1962r. (czy też jedynie formalnie podmioty te nadal by funkcjonowały) to profil działalności nie miał nic wspólnego z przemysłem budowlanym, bowiem dotyczył jedynie sprzętu i instalacji p-poż. Oceny tej nie mogło zmienić odwołanie się przez skarżących do definicji przemysłu zawartego w Rozporządzeniu Prezydenta RP z 7 czerwca 1927r. zgodnie z którą, za "przemysł uważa się wszelkie zatrudnienie zarobkowe lub przedsiębiorstwo, wykonywane samoistnie i zawodowo, bez względu na to, czy jest ono wytwarzające, przetwarzające, handlowe lub usługowe" (art.1). Wnioskodawcy nie działali w formie przedsiębiorstwa w kierunku budownictwa (przemysłu budowlanego) nie mogliby też działalności o takim profilu podjąć ze względu na ograniczenia ustawy Prawo budowlane oraz ówczesne realia gospodarczo-społeczne. Potencjalnie, mogliby uzyskać zezwolenie na dokonanie inwestycji budowlanych, ale wyłącznie dla zaspokajania potrzeb mieszkaniowych własnych i najbliższej rodziny oraz własnych potrzeb gospodarczych dla wykonywania zawodu lub działalności usługowej. Zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych własnych i rodziny nie jest przemysłem zgodnie z definicją Rozporządzeniu Prezydenta RP z 7 czerwca 1927r. Natomiast inwestycja budowlana dla wykonywania zawodu lub działalności usługowej (jak w przedmiotowej sprawie sprzęt i instalacje p-poż.) też nie mieści się w definicji przemysłu budowlanego. Przemysł w rozumieniu przytoczonej definicji i w zestawieniu z profilem działalności gospodarczej prowadzonej przez wnioskodawców nie jest możliwy do sklasyfikowania, jako przemysł budowlany.

Zatem, niezależnie od treści uzasadnień obu decyzji dekretowych (powoływanie się na "użyteczność publiczna"), rozstrzygnięcia w nich zawarte nie naruszały rażąco prawa, bowiem były prawidłowe. Uwzględniając, takie postanowienia, jakie zawierał plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] stycznia 1961r. nr [...] nie było możliwe korzystanie przez byłych właścicieli z dawnej nieruchomości [...] położonej przy ul [...] z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł, jak w sentencji.