VII SA/Wa 628/13

Uzasadnienie

Decyzją Nr [...] z dnia 12 listopada 2012 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA, organ ) działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.), orzekł o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania z wniosku M. U. (skarżąca, strona) z dnia [...] września 2012 r. w sprawie udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...]do nieruchomości obejmującej działkę nr [...]położoną w miejscowości K. R. w związku z zamiarem prowadzenia na ww. działce działalności usługowo - handlowej.

GDDKiA wskazał, iż na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności na podstawie oględzin w terenie organ ustalił, iż nieruchomość obejmująca działkę nr [...]stanowi współwłasność ustawową skarżącej i D. U.. We wskazanym miejscu nie istnieje legalny zjazd z drogi krajowej nr [...]do działki nr [...]. Zjazd taki nie widnieje na aktualnej mapie zasadniczej jak również nie została wydana przez zarządcę drogi decyzja zezwalająca na jego lokalizację. Ponadto zjazd do ww. działki nie został przewidziany do przebudowy w dokumentacji projektowej pn.: "Remont nawierzchni [...]C. – K. od km 70+943 do km 88+021 oraz od km 88+367 do km 93+734 z obiektami mostowymi" opracowanej w ramach prowadzonego przez GDDKiA remontu drogi krajowej nr [...]na odcinku C. – K. w 2003 r. Faktycznie zjazd z drogi krajowej nr [...]do działki nr [...]istnieje w terenie, nie zachodzą jednak żadne przesłanki prawne pozwalające stwierdzić, iż ww. zjazd jest zjazdem legalnym. W konsekwencji uznał bezprzedmiotowość wniosku strony o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi krajowej nr [...]do działki nr [...], co stanowi podstawę do umorzenia postępowania.

Jednocześnie podał, iż decyzja Starosty C. nr [...] z dnia [...]sierpnia 2009 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę budynku usługowego w m. K. na działce nr [...]wydana została bez uzgodnienia z zarządcą drogi krajowej nr [...].

Wskazał nadto, iż stanowiące własność skarżącej działki nr [...]i [...], są działkami bezpośrednio sąsiadującymi i przyległymi do drogi krajowej, istnieje zatem możliwość lokalizacji jednego wspólnego zjazdu o parametrach zjazdu publicznego przeznaczonego do wspólnej obsługi tych działek. Z uwagi na dostępność drogi krajowej nr [...] (wynikającą z przepisów prawa materialnego) warunkiem dla lokalizacji zjazdu publicznego byłaby likwidacja istniejącego zjazdu indywidualnego do działki nr [...], jak też nielegalnego zjazdu do działki nr [...]. Rozstrzygnięcie powyższej kwestii wymaga przeprowadzenia odrębnego postępowania.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca wskazała, iż organ błędnie przyjął, że zjazd z drogi publicznej na jej działkę [...]w miejscowości K. nigdy nie istniał. Nieprawidłowo stwierdził także, że nie zachodzą żadne przesłanki do uznania, że istniejący zjazd jest zjazdem legalnym. Wyjaśniła w tym zakresie, że praktycznie wszystkie nieruchomości (działki) począwszy od dzielnicy C. - Wyczerpy aż do R. – O. posiadają zjazdy z tej drogi co jest zdeterminowane charakterem zabudowy mieszkaniowej położonej wzdłuż drogi krajowej [...]. Na tym odcinku nie ma możliwości budowy drogi równoległej, która umożliwiłaby obsługę działek położonych przy drogi krajowej [...]. Również jej działka [...]pomimo, iż do niedawna niezabudowana była obsługiwana (jako działka użytkowana rolniczo) z drogi krajowej istniejącym zjazdem. Również poprzedni właściciel od lat korzystał z bezpośredniego istniejącego zjazdu z drogi krajowej [...].

Strona podała, iż obsługę działek położonych wzdłuż drogi krajowej przewiduje aktualny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy (jak i wcześniejsze). Rozpoczynając budowę obiektu handlowo-usługowego na działce [...]otrzymała wszelkie wymagane prawem zezwolenia. Istniejący zjazd na działkę [...]był zjazdem indywidualnym, który chciała zgodnie z przepisami prawa wyremontować i poprawić jego standard w związku zamiarem prowadzenia na działce działalności gospodarczej.

Decyzją znak [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. GDDKiA, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż strona chce dokonać przebudowy zjazdu indywidualnego na publiczny do swojej nieruchomości w celu zapewnienia jej właściwej obsługi komunikacyjnej dla projektowanej inwestycji usługowej - sklepu z artykułami do produkcji obuwia. Wywiódł, iż zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430, ze zm., zwane dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych dróg), przez zjazd publiczny należy rozumieć zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza, a w szczególności do stacji paliw, obiektu gastronomicznego, hotelowego, przemysłowego, handlowego lub magazynowego.

Materiał dowodowy sprawy, w tym oględziny działki potwierdzają istnienie w terenie zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], jednak zjazdu tego nie potwierdza prowadzona dokumentacja zarządu drogi. GDDKiA nie wykonywał sygnalizowanego zjazdu, nie wydawał także zezwolenia na jego wykonanie, natomiast za zjazd, w rozumieniu art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., zwana dalej u.d.p.), może być uznany nie każdy dojazd urządzony przez właścicieli czy użytkowników nieruchomości przyległych do drogi publicznej, ale tylko i wyłącznie ten, który został wykonany przez zarząd drogi lub za jego zgodą. Przeprowadzony w 2003 r. remont drogi pn. "Remont nawierzchni [...] C -K od km 79+943 do km 88+021 oraz od km 88+367 do km 93+734 z obiektami mostowymi" także nie zakładał przebudowy przedmiotowego zjazdu. Powyższy stan świadczy jedynie o bezprawnym wykonaniu zjazdu wbrew zatwierdzonej dokumentacji, dlatego też zgodnie z obowiązującym Regulaminem Organizacyjnym GDDKiA, Rejon w C. podejmie niezbędne kroki do odtworzenia stanu pierwotnego i wykonania na wysokości przedmiotowej działki chodnika bez zjazdu do nieruchomości strony.

Uznał, że okoliczność, iż przed podjęciem remontu ww. drogi mógł istnieć nieformalny zjazd do działki nr [...] nie świadczy o jego legalności. Nadto, że zarządca drogi miał obowiązek jego przebudowy, w myśl art. 29 ust. 2 u.d.p. Powyższe potwierdza prawidłowość podjętej pierwotnie decyzji umarzającej postępowanie, z powodu jego bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 k.p.a. Podniósł, że bezprzedmiotowość postępowania oznacza, iż brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W rozpatrywanej sprawie bezprzedmiotowość postępowania ma charakter przedmiotowy, ponieważ brak jest obiektywnych możliwości przebudowy zjazdu, który w świetle prawa nie istnieje.

Odnosząc się do argumentów wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy powołał się na okoliczność, że to iż działki stanowiące własność skarżącej o nr [...] i nr [...] nie stanowią jednej nieruchomości, gdyż mają odrębne księgi wieczyste, nie świadczy o konieczności zapewniania każdej z nich, bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej. Z samego faktu graniczenia przedmiotowych działek z drogą krajową [...] nie można wywodzić konieczności zapewnienia im dostępu do drogi publicznej poprzez odrębny, bezpośredni zjazd z drogi krajowej.

Jednocześnie organ wyjaśnił, że rozpatrując przedmiotową sprawę w jej całokształcie uznał za dopuszczalną możliwość wykonania jednego zjazdu publicznego przeznaczonego do wspólnej obsługi działek nr [...] i [...] z jednoczesną likwidacją istniejącego zjazdu do działki nr [...]. Wyjaśnił w tym zakresie, że zarządzeniem nr [...] GDDKiA z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, droga krajowa nr [...] zakwalifikowana została do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP), dla których przewidziane są rygorystyczne przepisy związane z lokalizacją bezpośrednich zjazdów z dróg tych klas. Powyższe rozwiązanie umożliwiłoby dogodną wspólną obsługę komunikacyjną wymienionych działek nie zwiększając liczby zjazdów na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...].

Skargę na powołane rozstrzygniecie do sądu administracyjnego złożyła skarżąca wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Wydanej decyzji postawiła zarzut naruszenia przepisów u.d.p. oraz przepisów postępowania (art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 77 k.p.a.).

Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu wyrażonym w podjętych decyzjach. Wywiodła, że remont ww. drogi wykonywany był przez GDDKiA i właściciele nieruchomości sąsiadujących z drogą krajową 91 nie partycypowali w nim i nie wykonywali żadnych prac na zjazdach, które wykonywał inwestor. Zatem "bezprawia" dopuścił się sam inwestor czyli GDDKiA ponieważ w obrębie chodnika, zgodnie z obowiązującym prawem (art.29 ust. 2) wykonał zjazd na jej posesję. W trakcie remontu ww. drogi inwestor "odtworzył" istniejący zjazd na działkę sąsiednią [...] oraz wjazd na niezabudowaną wówczas działkę nr [...], której strona jest obecnie właścicielem. Okoliczność tę potwierdziły oględziny ww. działek.

Wskazała, iż sąsiadujące ze sobą działki [...] i [...] nabyła w 2008 r. i 2010 r. Dokonując inwestycji budowlanej na działce [...] jako jej nowy właściciel uzyskała wszelkie wymagane prawem pozwolenia. Zarówno działka [...] jak i działka [...] nie posiadają żadnego innego dostępu do drogi publicznej i nie ma żadnej możliwości by taki dostęp poza drogą krajową [...] został utworzony. Wyjaśniła, że droga krajowa [...] jest historycznym szlakiem łączącym C. z W., istniejąca wzdłuż drogi zabudowa datuje się co najmniej od lat 20-30-tych XX wieku. Obecna droga krajowa [...] zawsze komunikowała nieruchomości przyległe do niej. Dalej dodała, że nie wie kiedy na jej posesjach powstały zjazdy indywidualne, podobnie jak na innych nieruchomościach sąsiednich na odcinku przynajmniej 4-5 km (od dzielnicy C. –W.do R.-O.) i w jaki sposób te sprawy zostały załatwione przez poprzednich właścicieli lub zarząd drogi.

Strona podniosła, iż znajdująca się w u.d.p. legalna definicja zjazdu z drogi publicznej pojawiła się w niej dopiero od 2003 r. Wcześniej takiej legalnej, ustawowej definicji zjazdu z drogi publicznej nie było. GDDKiA powołuje się w uzasadnieniu decyzji na przepisy u.d.p. z 1985 r. ale w obecnym jej brzmieniu, co jest nieporozumieniem bowiem do jej działki istniał zjazd indywidualny od początku istnienia drogi bez względu na rodzaj nieruchomości (zabudowana lub nie). Autorka skargi wyjaśnił, że obecne działanie organu odbiera jak szykanę jej osoby. Oświadczyła, iż do GDDKiA zgłosiła się po to by wykonać utwardzenie wjazdu (zjazdu) na jej posesję zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, tymczasem z uzasadnienia decyzji dowiedziała się, że zjazd do jej posesji nie istnieje (mimo, iż w protokole oględzin GDDKiA potwierdza istnienie zjazdów, w tym również w tej ich części którą sama budowała).

Ostatecznie zaznaczyła, że organ nie wykazał, że istniejący zjazd na posesję został wykonany przez właściciela nielegalnie w sytuacji gdy mógł on powstać kilkadziesiąt lat temu lub mógł zostać urządzony przez zarządcę drogi podczas jej budowy lub przebudowy. Za niedopuszczalne uznała wywody decyzji dotyczące możliwości budowy jednego zjazdu do jej dwóch działek. Zarówno działka [...] jak [...] to dwie oddzielnie kupione nieruchomości z dwoma indywidualnymi zjazdami. Decydowanie przez zarząd drogi o wspólnym wjeździe na jej posesję uznała za nieuprawnione działanie zarządcy drogi, szczególnie w sytuacji istnienia dwóch odrębnych zjazdów indywidualnych do dwóch nieruchomości o różnym przeznaczeniu (mieszkalna i działalność gospodarcza).

W odpowiedzi na skargę GDDKiA podtrzymał argumentację przedstawioną

w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Istotnym dla rozpoznania przedmiotowej sprawy jest ustalenie zasadności podjętej przez GDDKiA decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie wydania zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu oraz wyjaśnienie, czy poprzedzające podjęte rozstrzygnięcie postępowanie wyjaśniające, prowadzone było wedle obowiązujących w tym zakresie reguł k.p.a.

Zatem mamy do czynienia z sytuacją, kiedy organ umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, uznając, że skoro dokumentacja prawna organu nie potwierdza istnienia zjazdu indywidualnego w stosunku do działki [...] w m. K., to tym samym brak jest możliwości udzielenia zezwolenia na przebudowę tego zjazdu indywidualnego – nieformalnego. W ocenie Sądu, organy nie ustaliły należycie stanu faktycznego sprawy, co skutkowało w rezultacie naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż materialnoprawną podstawę zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji stanowiły przepisy u.d.p. Zgodnie z art. 4 pkt 8 tej ustawy przez zjazd rozumie się połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p., budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (ust. 2). Zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku: 1) uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym; 2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony (ust. 4). Decyzja o wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wygasa, jeżeli w ciągu 3 lat od jego wydania zjazd nie został wybudowany (ust. 5).

Zauważyć należy, że warunki techniczne sytuowania zjazdów określa § 9 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg, różnicując je w zależności od klasy drogi, przy czym stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości (ust. 1 pkt 3).

Jednocześnie podkreślić należy, że powinności organów administracji publicznej w zakresie prawidłowego prowadzenia postępowania określają naczelne zasady postępowania administracyjnego zawarte w art. 6 i art. 7 k.p.a. - zasada praworządności oraz dochodzenia prawdy obiektywnej. Nakładają one na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym jak i prawnym, w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. W myśl art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji państwowej zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Treść tego przepisu należy tłumaczyć w ten sposób, że obowiązek przeprowadzenia wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dowodów obciąża organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 kpa decyzja powinna być należycie uzasadniona, z podaniem m. in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej.

Na gruncie niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż organ zaniechał wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Uchybienie to spowodowało, iż wydane rozstrzygnięcie jest przedwczesne. Z argumentów zaskarżonej decyzji wynika, iż postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe, organ nie może bowiem orzekać w przedmiocie zezwolenia na przebudowę zjazdu do działki [...], bowiem formalnie zjazd ten nie istnieje. Brak na tę okoliczność decyzji, czy też dokumentacji kartograficznej. Nie mniej stwierdzić należy, że bezsporne pozostaje wykonanie remontu przedmiotowej drogi w 2003 r. Ustalając stan faktyczny w sprawie organ nie odniósł się i nie ustalił (skoro nie ma tego zjazdu), kto przyjął odbiór drogi remontowanej ze spornym zjazdem. Zważyć należy, iż z akt sprawy wynika, że w 2003 r. działka [...] i [...] miały różnych właścicieli. Po tej dacie doszło do obrotu prawnego ww. działek. Podkreślenia wymaga w tym miejscu okoliczność, że istnienie zjazdu do działki [...] skutkowało wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę budynku handlowo – usługowego. Stanowisko organu w pewien sposób "sugeruje", że sporny zjazd indywidualny został wykonany przez stronę skarżącą.

Jednocześnie GDDKiA nie oponuje możliwości wykonania jednego zjazdu publicznego do działki [...] i [...], z jednoczesną likwidacją zjazdu indywidualnego do działki [...]. Okoliczność powyższa nie uwzględnia faktu zmian własnościowych w stosunku do działek [...] i [...] (np. dwóch różnych właścicieli).

Powyższe uchybienia skutkują uznaniem zasadności zarzutów skargi w kontekście naruszenia przepisów postępowania.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie do wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem wskazanych przez Sąd okoliczności. Dopiero prawidłowo ustalony stan sprawy stanowić będzie podstawę decyzji.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie o art. 145 § 1 pkt 1 c oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. O wstrzymaniu wykonania decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.