IV SA/Po 593/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] Starosta P. (dalej Starosta), działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej pr.bud.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), po rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...] maja 2010 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. P. (dalej inwestor) pozwolenia na budowę budynku handlowego (kategoria XVII), parkingu (kategoria XXII), tymczasowego zbiornika bezodpływowego na ścieki sanitarne o pojemności 10,0 m3, zbiornika na wody opadowe oraz zbiornika p.poż., na działce nr [...] położonej w P., gmina T. P., przy ul. R.. Wskazano przy tym, że obszar oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 pr.bud. obejmuje tylko działkę nr [...].

Od opisanej decyzji odwołanie złożył Wójt Gminy T. P. (dalej Wójt), wnosząc o wstrzymanie wykonalności ww. decyzji oraz jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu odwołujący się wskazał, że planowana inwestycja łączy się z drogą gminną nr [...] i tym samym oddziałuje na działkę nr [...], która jest własnością Gminy T. P. (dalej Gmina), zatem Gmina ma prawo do wniesienia odwołania. Natomiast motywując swój wniosek o wstrzymanie wykonalności decyzji Wójt podkreślił, że do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu została zaskarżona przez prokuratora decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2010 r.), która stanowiła podstawę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2010 r.) Wojewoda W. (dalej Wojewoda), uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał na udokumentowane informacje przekazane przez odwołującego się, że obsługa komunikacyjna inwestycji ma się odbywać poprzez działkę nr [...] (bez wymaganej przepisami zgody właściciela drogi na lokalizację zjazdu oraz bez zgody właściciela na przejście i przejazd przez tę działkę, która nie jest tylko nieruchomością drogową), a zatem inwestycja ma wpływ na nieruchomość Gminy. Na tej podstawie Wojewoda uznał, że Gmina jest stroną przedmiotowego postępowania.

Wojewoda podkreślił, że w uzyskanej przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono obsługę komunikacyjną inwestycji od ulicy R. - wskazując, że teren ma obecnie bezpośredni dostęp do tej drogi istniejącym wjazdem od strony północno-wschodniej - lub zgodnie z warunkami określonymi przez zarządcę drogi. Wymogiem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy jest m.in. istnienie dostępu z terenu działki przeznaczonej pod zainwestowanie do drogi publicznej. Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest określenie przez organ administracji możliwości lokalizacji inwestycji na danym terenie. Uzyskanie takiej decyzji nie przyznaje adresatowi żadnych uprawnień wobec danej nieruchomości.

W ocenie Wojewody odrębną kwestię stanowi natomiast obowiązek uzyskania przez inwestora decyzji lokalizacyjnej zjazdu. Zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm. dalej udp) budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Wojewoda podkreślił, że Wójt decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] zaopiniował negatywnie lokalizację dwóch zjazdów z ul. R. na działkę inwestora. Oznacza to, że możliwa będzie sytuacja, w której mimo pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, zarządca drogi wyda decyzję negatywną, uniemożliwiającą uzyskanie pozwolenia na budowę. Jak wskazał Wojewoda, z projektu wynika, iż inwestor, mając na względzie wspomnianą decyzję Wójta, zrezygnował z budowy nowego jednokierunkowego zjazdu zlokalizowanego przy zachodniej granicy działki [...], co zostało wykreślone z projektu. Natomiast nadal pozostała kwestia przebudowy istniejącego zjazdu przy wschodniej granicy działki, na którą inwestor nie posiada wymaganego uzgodnienia zgodnie z ustawą o drogach publicznych. Tym samym nie został spełniony wymóg z art. 33 ust. 2 pr.bud., że do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć m.in. cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi.

W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA), wnosząc o uchylenie decyzji w całości, inwestor wywiódł, że Wojewoda bezzasadnie, z naruszeniem art. 28 ust. 2 pr.bud., uznał Gminę za stronę toczącego się postępowania, a zatem zaskarżona decyzja już na tej podstawie powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

W skardze zawarto ponadto zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 i 4 udp w zw. z §113 ust. 5 i 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430; dalej jako rozporządzenie MTiGM) w związku z błędnym uznaniem przez organ odwoławczy, że inwestor miał obowiązek uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu na działkę nr [...] z ul. R. oraz że taki zjazd będzie zagrażał bezpieczeństwu ruchu z uwagi na usytuowanie w obszarze oddziaływania skrzyżowania.

Wyrokiem z 24 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 1043/10, WSA uchylił decyzję z dnia 13 października 2010 r., zasądzając od Wojewody na rzecz skarżącego 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania oraz określając, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

W uzasadnieniu WSA podzielił stanowisko Wojewody, że przysługiwał status strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu należąca do Gminy nieruchomość - działka nr [...], obejmująca również drogę gminną (odcinek ul. R.) znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, na budowę którego inwestor otrzymał pozwolenie. Wbrew twierdzeniom skargi, działka nr [...] (powstała z podziału działki nr [...], uwidocznionej m.in. na mapie załączonej do skargi) nie jest oddzielona od działki inwestora (nr [...]) ulicą R. - gdyż ulica ta, będąca bez wątpienia drogą gminną, na analizowanym odcinku jest zlokalizowana w całości na tej właśnie działce – a ponadto, jako działka obejmująca obszar znacznie wykraczający poza granice pasa drogowego ww. drogi, działka nr [...] z trzech stron (tzn. od strony północnej, wschodniej i południowo-wschodniej) bezpośrednio sąsiaduje z przedmiotową działką skarżącego. Oddziaływanie planowanej budowy na nieruchomość Gminy wynika przede wszystkim z przewidywanej w projekcie budowlanym przebudowy zjazdu (zlokalizowanego po stronie północno-wschodniej działki nr [...]) na drogę publiczną (ul. R.), której właścicielem jest Gmina, co oznacza prowadzenie obsługi komunikacyjnej inwestycji przez nieruchomość Gminy.

Wobec zasadności uznania Gminy za stronę postępowania i przyznania jej prawa do wniesienia odwołania od decyzji Starosty - skoro gmina nie brała udziału w postępowaniu przed tym organem, to czternastodniowy termin do wniesienia odwołania należało liczyć od dnia doręczenia decyzji ostatniej ze stron. Inwestor odebrał decyzję dnia [...] lipca 2010 r., a odwołanie zostało wniesione dnia [...] sierpnia 2010 r., a zatem, wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy postąpił trafnie traktując odwołanie Gminy jako wniesione przez stronę w terminie.

Stwierdzając konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji WSA zwrócił uwagę, że w toku postępowania, w dniu [...] lipca 2010 r. dla terenu obejmującego m.in. przedmiotową działkę nr [...] wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony Uchwałą Nr [...] Rady Gminy T. P. z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w P., w rejonie ul. W. i R. (Dz. Urz. Województwa W. Nr [...], poz. [...] z dnia [...].06.2010 r.; dalej plan miejscowy), który określił przeznaczenie przedmiotowej działki jako "lasy", z jednoczesnym zakazem jakiejkolwiek zabudowy (§ 3 ust. 1 pkt 2 i § 8 ust. 3 pkt 1 ww. uchwały). Zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm., dalej upzp) organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Wskazanego przepisu nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (art. 65 ust. 2 upzp).

W niniejszej sprawie Starosta wydał, na wniosek skarżącego, decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę w dniu [...] lipca 2010 r., a więc jeszcze przed wejściem w życie planu miejscowego. Decyzja Starosty nie była decyzją ostateczną w dniu wejścia w życie planu miejscowego.

Wobec powyższego jako istotne uchybienie należało ocenić pominięcie przez organ odwoławczy faktu wejścia w życie planu miejscowego obejmującego działkę, dla której skarżący uzyskał nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. W takiej bowiem sytuacji organ architektoniczno-budowlany – tak pierwszej, jak i drugiej instancji - ma obowiązek porównania zapisów nowego planu miejscowego z decyzją o warunkach zabudowy i projektem budowlanym (art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud.). W razie wątpliwości, czy ustalenia tego planu są inne od tych, które występowały w decyzji o warunkach zabudowy, organ architektoniczno-budowlany powinien zwrócić się do organu, który wydał tę decyzję, wskazując na prawny obowiązek jej wygaszenia. Wystąpienie takie stanowi podstawę do wszczęcia z urzędu postępowania przez organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także podstawę do zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę w związku z wystąpieniem zagadnienia wstępnego - zgodnie z art. 97 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 100 § 1 kpa.

W ocenie WSA, ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda powinien zawiesić postępowanie wszczęte z odwołania Gminy, do czasu rozstrzygnięcia przez właściwy organ, czy w związku z wejściem w życie planu miejscowego istnieją przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji SKO z dnia [...] lutego 2010 r. określającej warunki zabudowy dla przedmiotowej działki skarżącego. Ponieważ z akt administracyjnych wynika, że ze stosownym wnioskiem w tej sprawie zwrócił się już do SKO w P. Starosta, Wojewoda powinien powiadomić Kolegium, że także oczekuje na wynik postępowania prejudycjalnego. Następnie, stosownie do sposobu rozstrzygnięcia ww. zagadnienia wstępnego, organ odwoławczy podejmie dalsze czynności w sprawie.

Postanowieniem z [...] czerwca 2011 r., nr [...], Wojewoda zawiesił postępowanie w sprawie odwołania Wójta od decyzji z [...] lipca 2010 r. do czasu rozstrzygnięcia przez SKO zagadnienia wstępnego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Kolegium z [...] lutego 2010 r., w związku z wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Postanowieniem z [...] stycznia 2013 r., nr [...] (dalej postanowienie z [...] stycznia 2013 r.) Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie wygaszenia decyzji z dnia [...]lutego 2010 r.

Motywując podjęte rozstrzygnięcie SKO wyjaśniło, że brak jest przedmiotu postępowania w postaci decyzji z [...] lutego 2010 r., która została uchylona przez WSA w wyroku z 2 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 548/10, od którego NSA oddalił wniesiona skargę kasacyjną wyrokiem z 20 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1299/11. Oznacza to, że w obrocie prawnym nie ma decyzji z [...] lutego 2010 r. i dlatego nie istniała konieczność jej wygaszenia.

Postanowieniem z [...] lutego 2013 r., nr [...], Wojewoda podjął zawieszone postępowanie administracyjne.

Decyzją z [...] marca 2013 r., [...] (dalej decyzja z [...]marca 2013 r.) Wojewoda uchylił decyzję z [...] lipca 2010 r. i orzekł o odmowie wydania pozwolenia na budowę budynku handlowego – kategoria XVII, parkingu-kategoria XXII, tymczasowego zbiorki bezodpływowego na ścieki sanitarne o pojemności 10 m3, zbiornika na wody opadowe i zbiornik p.poż. na terenie położonym w P., gmina T. P., przy ul. R. o nr ewid. gruntów [...].

W uzasadnieniu Wojewoda podkreślił, że Gmina powinna zostać uznana za stronę niniejszego postępowania, ponieważ oddziaływanie planowanej budowy na nieruchomość Gminy wynika z przewidywanej w projekcie budowlanym przebudowy zjazdu (zlokalizowanego po stronie północno-wschodniej działki nr [...]) na drogę publiczną (ul. R.), której właścicielem jest Gmina, co oznacza prowadzenie obsługi komunikacyjnej inwestycji przez nieruchomość Gminy.

Wojewoda zwrócił uwagę, że dla terenu obejmującego m.in. przedmiotową działkę nr [...] wszedł w życie plan miejscowy. Jak wynika z jego treści, działka inwestora o nr [...] jest oznaczona w części symbolem 1U tj. teren zabudowy usługowej, jednakże w przeważającej części symbolem 2ZL jako teren zieleni izolacyjnej. Zgodnie z § 8 ust. 4 pkt 1 ww. planu dla terenów oznaczonych symbolami 2ZL ustala się zakaz jakiejkolwiek zabudowy.

W obecnym stanie prawnym zaistniała sytuacja, w której nie ma już obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy umożliwiającej realizację planowanego przedsięwzięcia. Natomiast obowiązujący na tym terenie miejscowy plan uniemożliwia jakąkolwiek budowę na części działki nr [...].

Skargę do WSA od decyzji z [...] marca 2013 r. wniósł inwestor (dalej zwany skarżącym), kwestionując ją w całości oraz zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 ust. 2 pr.bud. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że Wójt jest stroną w postępowaniu przed Starostą w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę budynku handlowego (kategoria XVII), parkingu (kategoria XXII), tymczasowego zbiornika na ścieki sanitarne, zbiornika na wody opadowe oraz zbiornika przeciwpożarowego na działce nr [...] położonej przy ul. R. w P., pomimo istotnej zmiany okoliczności faktycznych od czasu wydania decyzji Wojewody W. z dnia [...] października 2010 r. oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 1043,

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 127§1 oraz art. 138 § 1 pkt. 2 i 3 kpa przez przyjęcie przy ponownym rozpoznaniu sprawy, że odwołanie Wójta zostało wniesione przez stronę, co w konsekwencji skutkowało rozpoznaniem odwołania, zamiast wydania decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący zauważył, ze odstąpił od zamierzenia przebudowy zjazdu zlokalizowanego po stronie północno-wschodniej działki nr [...], przewidzianego w projekcie budowlanym wobec długotrwałej niemożności uzyskania decyzji dla niego pozytywnej. Tym samym odpadła przyczyna dla której Gmina została uznana za stronę postępowania przed Starostą. Projektowana inwestycja nie oddziałuje na działkę Gminy – drogę gminną wobec braku lokalizacji zjazdu z tej drogi na teren inwestycji.

Skarżący zwrócił uwagę, że działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej - ul. W. przez drogę dojazdową przez działki nr [...] i [...], na których ustanowiona została służebność przejazdu. Z uwagi na powyższe, rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda powinien był ponownie zbadać czy odwołanie zostało wniesione przez podmiot będący stroną i czy aktualne są przesłanki z art. 28 ust, 2 pr.bud., w szczególności w zakresie obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 powołanej ustawy. W sytuacji stwierdzenia braku istnienia oddziaływania inwestycji na działkę Gminy, organ odwoławczy winien orzec o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 §1 pkt 3 kpa uznając, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną (k. 4-9 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę z [...] czerwca 2013 r., nr [...], Wojewoda wniósł o jej oddalenie wskazując, że przesłanki zaskarżonego rozstrzygnięcia zostały wyczerpująco wskazane w uzasadnieniu decyzji (k. 21 akt sądowych).

Na rozprawie w dniu 19 września 2013 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zaskarżona decyzję Sąd w pierwszej kolejności odniesie się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że Wójt jest stroną w postępowaniu przed Starostą w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę budynku handlowego (kategoria XVII), parkingu (kategoria XXII), tymczasowego zbiornika na ścieki sanitarne, zbiornika na wody opadowe oraz zbiornika przeciwpożarowego na działce nr [...] położonej przy ul. R. w P., pomimo istotnej zmiany okoliczności faktycznych od czasu wydania decyzji Wojewody W. z dnia [...] października 2010 r. oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 1043.

Podstawowym przepisem określającym, kto jest stroną postępowań o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z nim stronami takich postępowań są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 wymienionej ustawy. Przez obszar ten wskazany przepis uznaje teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowania tego terenu.

Na gruncie niniejszej sprawy dla oceny zasadności skargi wniesionej przez skarżącego istotne znaczenie ma fakt, że sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 1043/10.

W powyższym wyroku Sąd wskazał, że W ocenie Sądu należąca do Gminy nieruchomość - działka nr [...], obejmująca również drogę gminną (odcinek ul. R.) znajduje się w tak rozumianym obszarze oddziaływania obiektu, na budowę którego skarżący otrzymał pozwolenie. Należy w tym miejscu podkreślić, że, wbrew twierdzeniom skargi, działka nr [...] (powstała z podziału działki nr [...], uwidocznionej m.in. na mapie załączonej do skargi) nie jest oddzielona od działki inwestora (nr [...]) ulicą R. - gdyż ulica ta, będąca bez wątpienia drogą gminną, na analizowanym odcinku jest zlokalizowana w całości na tej właśnie działce – a ponadto, jako działka obejmująca obszar znacznie wykraczający poza granice pasa drogowego ww. drogi, działka nr [...] z trzech stron (tzn. od strony północnej, wschodniej i południowo-wschodniej) bezpośrednio sąsiaduje z przedmiotową działką skarżącego. Wojewoda trafnie wskazał, że w świetle art. 28 ust. 2 p.b. Gmina powinna zostać uznana za stronę postępowania, bowiem oddziaływanie planowanej budowy na nieruchomość Gminy wynika przede wszystkim z przewidywanej w projekcie budowlanym przebudowy zjazdu (zlokalizowanego po stronie północno-wschodniej działki nr [...]) na drogę publiczną (ul. R.), której właścicielem jest Gmina, co oznacza prowadzenie obsługi komunikacyjnej inwestycji przez nieruchomość Gminy. W ocenie Sądu trafny jest bowiem pogląd, że nieruchomość obejmująca drogę gminną znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, którego to obiektu dotyczy postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, jeżeli projektowana inwestycja obejmuje również budowę lub przebudowę zjazdu z tej drogi na teren inwestycji. W szczególności należy bowiem zauważyć, że w świetle przepisów Rozporządzenia MTiGM (zwłaszcza § 77 i § 113 ust. 5 i 7), fakt zlokalizowania określonego zjazdu do obiektu z drogi gminnej (i parametry tego zjazdu), ograniczają swobodę gminy w zagospodarowaniu terenu obejmującego dany odcinek drogi - już choćby w zakresie lokalizacji przy tej drodze kolejnych zjazdów lub budowy skrzyżowań (a to z uwagi m.in. na konieczność zachowania bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz zakaz usytuowania zjazdu w obszarze oddziaływania skrzyżowania). W konsekwencji gminie, jako właścicielowi drogi, przysługuje w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przymiot strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę obiektu, którego realizacja wiąże się z budową lub przebudową zjazdu. Analogiczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 16 grudnia 2010 r. (sygn. akt II SA/Op 517/10; niepubl.), w którym przyjęto, iż oddziaływanie planowanej budowy na nieruchomość stanowiącą drogę gminną wiąże się z budową, przewidzianego w projekcie budowlanym, zjazdu z tej drogi na teren inwestycji .

Zgodnie z art. 153 Ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie przez sąd I instancji istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, a więc nie tylko samą wykładnię w ścisłym tego słowa znaczeniu. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność) zostało uznane za wadliwe. Ocena ta może odnosić się do przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego i dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie. Z kolei wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania stanowią konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w danej sprawie. Mają one wytyczać kierunek działania organu przy ponownym przyszłym rozpoznaniu sprawy, określają sposób ich postępowania w przyszłości. Zmierzają do uniknięcia błędów już popełnionych oraz wskazują kierunek, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości. Między oceną prawną, a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi więc ścisły związek. Podnieść nadto należy, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie to zostało wydane; postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne; przyszłe postępowanie administracyjne oraz ewentualne przyszłe postępowanie sądowoadministracyjne. Zatem sąd administracyjny, który ponownie orzeka w sprawie może uwzględnić skargę na decyzję, tylko jeżeli organ administracji nie zastosuje się do oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu poprzednio zapadłego w tej sprawie wyroku.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że co prawda jak oświadczył skarżący inwestor zrezygnował od zamierzenia przebudowy zjazdu, to jednakże powyższa okoliczność pozostaje bez wpływu na ocenę, że Gminie przysługiwał przymiot strony w niniejszym postępowaniu.

Podkreślić należy, że wyrokiem z dnia 24 lutego 2011 r. Sąd wyeliminował z obrotu prawnego wyłącznie decyzję organu odwoławczego. Ponadto wskazać należy, że legitymacje do wniesienia odwołania ocenia się na dzień wnoszenia tego środka zaskarżenia, a nie na dzień wydawania decyzji przez organ odwoławczy kolejnej decyzji. Wobec powyższego organ odwoławczy rozpoznając ponownie odwołanie był związany wytycznymi Sądu, co do przyznania Gminie statusu strony. Skuteczność wniesienia tego środka zaskarżenia została w sposób prawomocny przesądzona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, którym to wyrokiem związany był organ jak i Sąd orzekający w niniejszej sprawie.

Z tych też względów zgodzić należy się z organem odwoławczym, że w przedmiotowej sprawie Gminie przysługuje status strony.

Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 127 § 1 i art. 138 pkt. 2 i 3 Kpa nie zasługiwał na uwzględnienie.

Przechodząc do oceny merytorycznej wskazać należy, że zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3). W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (ust. 4 art. 35).

W powyższych przepisach określono zakres działania organów administracji architektoniczno – budowlanej przy zatwierdzaniu projektu budowlanego i wydawaniu pozwolenia na budowę. Do kompetencji tych organów należy sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymaganiami ochrony środowiska. Do obowiązków organów należy również sprawdzenie kompletności projektu budowlanego, w tym czy posiada on wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, a także sprawdzenie czy projekt ten został sporządzony przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia budowlane. Projekt zagospodarowania działki lub terenu podlega natomiast sprawdzeniu tylko pod kątem zgodności z przepisami, w tym zwłaszcza techniczno – budowlanymi. Na tym etapie postępowania następuje również określenie obszaru oddziaływania obiektu, niezbędne do prawidłowego ustalenia stron postępowania (por. R. Dziwiński, P. Ziemski; Komentarz do art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, [w:] R. Dziwiński, P. Ziemski, Prawo budowlane. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2006, wyd. II).

W rozpoznawanej sprawie odmowa udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę dla planowanej inwestycji jest uzasadniona tym, że – jak wskazał organ II instancji – inwestycja ta jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

W tym miejscu wskazać należy, że negatywny wynik ustaleń odnośnie zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wyklucza możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Projekt budowlany musi być bezwzględnie zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jako aktem powszechnie obowiązującym.

Jak wynika z akt sprawy i na co zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 1043/10 w toku postępowania, w dniu [...] lipca 2010 r. dla terenu obejmującego m.in. przedmiotową działkę nr [...] wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Nr [...] Rady Gminy T. P. z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w P., w rejonie ul. W. i R. (Dz. Urz. Województwa W. Nr [...], poz. [...]).

Jak wynika z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w P., w rejonie ul. W. i R. działka inwestora o nr [...] jest oznaczona w części symbolem 1U tj. teren zabudowy usługowej. Jednakże w przeważającej części symbolem 2ZL jako teren zieleni izolacyjnej. Zgodnie z § 8 ust. 4 pkt 1 ww. planu dla terenów oznaczonych symbolami 2ZL ustala się zakaz jakiejkolwiek zabudowy.

W przedmiotowej sprawie należy mieć również na uwadze, że prawomocnym wyrokiem z dnia 2 lutego 2011 r. sygn. IV SA/Po 548/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję SKO z [...] lutego 2010r. nr [...] oraz decyzje Wójta Gminy T. P. z [...] listopada 2009 r. znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Wobec powyższego zgodzić należy się z organem, że w obecnym stanie prawnym mamy do czynienia z sytuacją, gdzie nie ma już obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy umożliwiającej realizację planowanego przedsięwzięcia. Natomiast obowiązujący na tym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu w P., w rejonie ul. W. i R. (Dz. Urz. woj. Wlkp. [...]r. Nr [...] poz. [...]) uniemożliwia jakąkolwiek budowę na części działki nr [...].

W tym stanie rzeczy organ odwoławczy wobec stwierdzenie niezgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zasadnie uchylił decyzje organu I instancji i odmówił udzielenia pozwolenia na budowę.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił.