IV SA/Po 589/13
Wyrok
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
2013-09-19Nietezowane
Artykuły przypisane do orzeczenia
Kup dostęp i zobacz, do jakich przepisów odnosi się orzeczenie. Znajdź inne potrzebne orzeczenia.
Skład sądu
Donata Starosta /sprawozdawca/
Ewa Kręcichwost-Durchowska
Jerzy Stankowski /przewodniczący/Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska WSA Donata Starosta (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2013 r. sprawy ze skargi R. P. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] stycznia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 30 stycznia 2013 r., nr XXXII/285/2013 Rada Gminy Komorniki podjęła uchwałę w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Głuchowo w obszarze terenów zainwestowanych i części wsi Komorniki, w rejonie ulic Komornickiej i Rosnowskiej.
Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł R. P. zarzucając zaskarżonej uchwale naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie przepisu art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 6 ust 2 pkt 2 i art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. 2012, poz. 647) polegające na nieuwzględnieniu mojego interesu prawnego wynikającego z przepisów określających prawo właściciela do korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (art. 140 kodeksu cywilnego) poprzez wydanie uchwały nr XXXII/285/2013 Rady Gminy Komorniki z dnia 30 stycznia 2013 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Głuchowo w obszarze terenów zainwestowanych i części wsi Komorniki, w rejonie ulic Komornickiej i Rosnowskiej, w której:
- ustalono przeznaczenie terenu - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa, z jednoczesnym usunięciem zastrzeżenia dopuszczającego możliwość prowadzenia jedynie nieuciążliwych usług, przewidzianego w § 11 ust. 3 pkt 2 a) wcześniej obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Głuchowo w obszarze terenów zainwestowanych i części wsi Komorniki, uchwalonego uchwałą Rady Gminy Komorniki Nr IX/53/99 z dnia 11 maja 1999 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego Nr 37 z 1999 r., poz. 732), zmienionego uchwałą Rady Gminy Komorniki Nr XLVII/312/2010 z dni a 24 marca 2010 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego Nr 156 z 2010 r., poz. 2961),
- usunięto całkowity zakaz magazynowania jakichkolwiek odpadów, przewidziany w § 11 ust. 4 pkt 3 wcześniej obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Głuchowo w obszarze terenów zainwestowanych i części wsi Komorniki.
Wskazując na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.
W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że w rozpatrywanym przypadku interes prawny skarżącego wynika z treści art. 140 k.c, chroniącego prawo właściciela nieruchomości do niezakłóconego korzystania z przedmiotu własności. Według art. 140 k.c. właściciel może, w granicach określonych w tym przepisie, korzystać z rzeczy z wyłączeniem innych osób, które obowiązane są powstrzymać się od wszelkiej ingerencji w sferę uprawnień właściciela.
Wbrew treści uzasadnienia uchwały Nr XXXIV/298/2013 Rady Gminy Komorniki z dnia 26 marca 2013 r. w sprawie odmowy uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w uchwale XXXII/285/2013 Rady Gminy Komorniki z dnia 30 stycznia 2013 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Głuchowo w obszarze terenów zainwestowanych i części wsi Komorniki, w rejonie ulic Komornickiej i Rosnowskiej, w wyniku podjęcia uchwały Nr XXXII/285/2013 doszło do faktycznej zmiany przeznaczenia nieruchomości położonych w Głuchowie w rejonie ulic Komornickiej i Rosnowskiej. We wcześniej obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego wsi Głuchowo w obszarze terenów zainwestowanych i części wsi Komorniki, uchwalonego uchwałą Rady Gminy Komorniki Nr IX/53/99 z dnia 11 maja 1999 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego Nr 37 z 1999 r., poz. 732), zmienionego uchwałą Rady Gminy Komorniki Nr XLVII/312/2010 z dni a 24 marca 2010 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego Nr 156 z 2010 r., poz. 2961), ustalono bowiem przeznaczenie terenu - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z dopuszczeniem nieuciążliwych usług (§11 ust. 3 pkt 2 a).
W zaskarżonej uchwale nr XXXII/285/2013 Rady Gminy Komorniki z dnia 30 stycznia 2013 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Głuchowo w obszarze terenów zainwestowanych i części wsi Komorniki, w rejonie ulic Komornickiej i Rosnowskiej, usunięto zastrzeżenie dopuszczające możliwość prowadzenia nieuciążliwych usług.
Jak wynika z ustaleń zaskarżonej uchwały, pod pojęciem usług nieuciążliwych należy rozumieć usługi, które nie są zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych (§ 2 pkt 17 uchwały nr XXXII/285/2013 Rady Gminy Komorniki z dnia 30 stycznia 2013 r.).
Usunięcie zastrzeżenia dopuszczającego możliwość prowadzenia nieuciążliwych usług oznacza zatem w rzeczywistości zezwolenie na prowadzenie usług wszelkiego rodzaju.
Dalej skarżący wskazał, że zmiana ta została wprowadzona de facto na życzenie jednej osoby, a mianowicie Pana C., będącego właścicielem nieruchomości składającej się z działek [...] i [...], położonych przy ul. K. [...]. Na wskazanych działkach Pani I. C. prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbierania i transportu odpadów metali nieżelaznych, miedzi, brązu, mosiądzu, aluminium, ołowiu, cynku, żelaza i stali, cyny, mieszaniny metali, papieru i tektury, tworzyw sztucznych i gumy, szkła.
Skarżący podniósł, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. 10, Nr 213, poz. 1397), do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się m. in. stacje demontażu w rozumieniu ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 25, poz. 202, z późn. zm.) oraz miejsca demontażu pojazdów inne niż wymienione w pkt 42 oraz miejsca demontażu statków (§ 2 ust. 1 pkt 42 i 43 w/w rozporządzenia). Do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się natomiast m.in. punkty do zbierania lub przeładunku odpadów, w tym złomu (§ 3. ust. 1 pkt 81 w/w rozporządzenia).
Jak już wskazano w niniejszej skardze, działalność gospodarcza prowadzona na działkach nr [...] i [...], stanowiących własność Pana C., polega między innymi na demontażu pojazdów, a zatem w świetle ustaleń powołanego wyżej rozporządzenia jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.
Zmiana wprowadzona zaskarżoną uchwałą nr XXXII/285/2013 Rady Gminy Komorniki z dnia 30 stycznia 2013 r. daje zatem Panu C. i jego żonie I. C. możliwość nieskrępowanego prowadzenia działalności gospodarczej, która ze względu na notoryczny, przekraczający wszelkie dopuszczalne normy wynikające zarówno ze zwyczajów międzysąsiedzkich, jak i obowiązującego prawa hałas uniemożliwia normalne funkcjonowanie, a tym samym korzystanie z nieruchomości stanowiącej moją własność zgodnie z jej społeczno -gospodarczym przeznaczeniem (art. 140 k.c. w zw. z art 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).
Kolejną zmianą wprowadzoną zaskarżoną uchwałą nr XXXII/285/2013 Rady Gminy Komorniki z dnia 30 stycznia 2013 r. jest usunięcie całkowitego zakazu magazynowania jakichkolwiek odpadów, przewidzianego w § 11 ust. 4 pkt 3 wcześniej obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Głuchowo w obszarze terenów zainwestowanych i części wsi Komorniki.
W ocenie skarżącego usunięcie z zaskarżonej uchwały nr XXXII/285/2013 Rady Gminy Komorniki z dnia 30 stycznia 2013 r. zastrzeżenia dopuszczającego możliwość prowadzenia nieuciążliwych usług oraz usunięcie całkowitego zakazu magazynowania jakichkolwiek odpadów, dające właścicielowi działek nr [...] i [...] możliwość nieskrępowanego prowadzenia działalności gospodarczej, stanowiącej w świetle ustaleń rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (miejsca demontażu pojazdów) oraz przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (punkty do zbierania lub przeładunku odpadów, w tym złomu), stanowi naruszenie moich uprawnień właścicielskich, wynikających z art. 140 k.c. i uniemożliwia spokojne i bezkonfliktowe wykonywanie prawa własności.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że nieprawdą jest, iż zmiana planu polegała miedzy innymi na usunięciu zastrzeżenia dopuszczającego możliwość prowadzenia na tym terenie jedynie nieuciążliwych usług. W §9 pkt 1 lit c zaskarżonej uchwały ustalono lokalizację wyłącznie usług nieuciążliwych. Natomiast w §2 pkt 17 zdefiniowano, że przez usługi nieuciążliwe należy rozumieć usługi, które nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych. W uprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w § 3 pkt 4 uchwały Rady Gminy Komorniki Nr XLVII/312//2010 z dnia 24 marca 2010r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Głuchowo w obszarze terenów zainwestowanych i części wsi Komorniki - etap Ib zdefiniowano, iż jako nieuciążliwe usługi należy rozumieć przedsięwzięcia, które nie powodują negatywnego oddziaływania na środowisko i warunki życia ludzi oraz nie należą do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z przepisami odrębnymi lub innych przedsięwzięć, odpowiadających im w rozumieniu przepisów odrębnych obowiązujących w momencie złożenia wniosku o wydanie decyzji administracyjnej w celu realizacji planowanej inwestycji, z wyłączeniem inwestycji celu publicznego. Dopuszczona więc była również możliwość lokalizacji usług zaliczanych zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U z 2010r. Nr 213, poz. 1397), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Dalej organ wskazał, że faktycznie w zaskarżonej zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Głuchowo w obszarze terenów zainwestowanych i części wsi Komorniki, w rejonie ulic Komornickiej i Rośnowskiej, oprócz uszczegółowienia zasad kształtowania ładu przestrzennego, usunięto zakaz magazynowania odpadów wprowadzony przez uprzednio obowiązujący plan. Zgodnie z art. 3 ust.l pkt 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. 2013r., poz. 21) przez magazynowanie odpadów rozumie się czasowe przechowywanie odpadów obejmujące:
a) wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę,
b) tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów,
c) magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów.
Jak wynika z powyższego pojęcie magazynowania odpadów dotyczy zarówno każdego wytwórcę odpadów, jak i prowadzącego zbieranie odpadów i przetwarzanie. W związku z tym, ustalenie zakazu magazynowania odpadów na terenach, na których dopuszczona jest funkcja usługowa nie jest uzasadnione i uniemożliwia realizację tego typu działalności.
Organ wyjaśnił, że zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegającej w szczególności na usunięciu zakazu magazynowania odpadów na terenie sąsiadującym z nieruchomością Skarżącego, nie można wywodzić naruszenia art. 140 k.c. w zw. z art.6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a co za tym idzie naruszenia interesu prawnego Skarżącego.
W piśmie procesowym z dnia [...]września 2013 r. skarżący podniósł, że usunięcie z definicji zawartej w zaskarżonej uchwale zastrzeżenia określającego nieuciążliwe usługi jako przedsięwzięcia, które nie powodują negatywnego oddziaływania na warunki życia ludzi stanowi faktyczna zmianę przeznaczenia nieruchomości.
Skarżący wskazał, że przewidziana w zaskarżonej uchwale faktyczna zmiana przeznaczenia nieruchomości jest niezgodna z charakterem i celem zabudowy mieszkaniowej na terenie objętym uchwałą i służy realizacji partykularnego i jednostkowego celu M. C. z pominięciem interesu prawnego wszystkich pozostałych właścicieli nieruchomości zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w tym skarżącego. Tego typu postępowanie organu jednostki samorządu terytorialnego eliminuje zaufanie jednostki do władzy publicznej, a także ogranicza jej pewność co do trwałości aktów prawnych.
Zdaniem skarżącego stan kreowany zaskarżoną uchwałą usankcjonował współistnienie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z punktem skupu złomu i surowców wtórnych, co jest niezgodne z charakterem i celem zabudowy mieszkaniowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Podstawę prawną wniesioną w niniejszej sprawie skargi stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Zgodnie z przywołanym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć taki akt administracyjny do sądu administracyjnego.
Podstawę prawną wniesioną w niniejszej sprawie skargi stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).
Nie budzi wątpliwości, że uchwała w sprawie w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.
Również pozostałe wymogi formalne do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zostały spełnione, albowiem skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i z zachowaniem terminu do jej wniesienia.
Przed przystąpieniem do oceny merytorycznej skargi Sąd jest obowiązany do sprawdzenia czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, co dawałoby mu legitymację do wniesienia skargi.
W tym miejscu wskazać należy, iż legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Wskazać należy, iż w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114).
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2451, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (porównaj: wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). W wyroku tym Sąd wskazał również, iż na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia.
Podsumowując stwierdzić należy, iż przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kpa. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż okolicznością niesporną jest fakt, że skargę na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wywiódł R. P. właściciel działki nie objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
W tym miejscu wskazać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, iż nie można wykluczyć, że mimo położenia nieruchomości poza obszarem objętym zmianą, ale w jego sąsiedztwie, może dojść do naruszenia interesu prawnego właściciela (użytkownika wieczystego) takiej nieruchomości. Wiele zależy od tego, w jakim stopniu ustalenia planu wpływają na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości." (wyrok NSA z 1 września 2009 r., II OSK 900/09; por. też wyrok NSA z 2 lipca 2009 r., II OSK 591/09; wyrok NSA z 13 marca 2009 r., II OSK 1360/08).
Powyższe oznacza odejście od wcześniejszego restrykcyjnego ujęcia, dającego się streścić w lapidarnym werdykcie: nie ma legitymacji właściciel działki, położonej poza granicami terenu, dla którego plan został uchwalony.
Zwrócić należy uwagę, iż znaczenie ustaleń planu miejscowego dla wykonywania prawa własności jest oczywiste. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Nie bez powodu, jak się wydaje, ustawodawca w tym samym artykule zamieścił przepis mówiący o tym, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Jest to wyraźna wskazówka, że właściciel nieruchomości może bronić swego interesu prawnego związanego z własnością tej nieruchomości przy zagospodarowaniu innej nieruchomości innego właściciela. Przy czym zagospodarowania nieruchomości nie należy rozumieć jedynie jako czynności faktycznych. Skoro ustawodawca w jednym przepisie (art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) mówi o znaczeniu ustaleń planu miejscowego dla sposobu wykonywania prawa własności oraz o ochronie interesu prawnego przy zagospodarowaniu nieruchomości, to oznacza, że chodzi tu także o akt prawa miejscowego mający istotne znaczenie dla zagospodarowania terenów, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z powołanego przepisu wynika więc, że ustawodawca elementy służące ochronie praw, zawarte w procedurze uchwalania planu miejscowego, nie przewidział tylko dla właścicieli nieruchomości bezpośrednio objętych ustaleniami planu miejscowego, ale także dla właścicieli nieruchomości leżącej poza terenem objętym bezpośrednimi ustaleniami planu.
Jak wynika z akt sprawy działka skarżącego sąsiaduje bezpośrednio z terenem objętym planem tj. z działkami [...] i [...], zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługową.
Przy czym w tym miejscu odwołać należy się do postanowień planu. W §9 pkt 1 lit c zaskarżonej uchwały na działkach w bezpośrednim sąsiedztwie ustalono lokalizację wyłącznie usług nieuciążliwych. Natomiast w §2 pkt 17 zdefiniowano, że przez usługi nieuciążliwe należy rozumieć usługi, które nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych.
Wobec powyższego fakt możliwości prowadzenia nieuciążliwej działalności na działkach bezpośrednio sąsiadującymi z działką skarżącego nie wątpliwie wpływa na możliwość korzystania przez skarżącego z jego nieruchomości.
Ponadto w przedmiotowej sprawie celem ustalenia legitymacji skargowej do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy również ustalić czy na skutek zaskarżonej uchwały doszło do zmiany przeznaczenia tego terenu, która to zmiana wiązałaby się z ograniczeniem możliwości wykonywania prawa własności.
W tym miejscy wskazać należy, że w uprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w § 3 pkt 4 uchwały Rady Gminy Komorniki Nr XLVII/312//2010 z dnia 24 marca 2010r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Głuchowo w obszarze terenów zainwestowanych i części wsi Komorniki - etap Ib zdefiniowano, iż jako nieuciążliwe usługi należy rozumieć przedsięwzięcia, które nie powodują negatywnego oddziaływania na środowisko i warunki życia ludzi oraz nie należą do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z przepisami odrębnymi lub innych przedsięwzięć, odpowiadających im w rozumieniu przepisów odrębnych obowiązujących w momencie złożenia wniosku o wydanie decyzji administracyjnej w celu realizacji planowanej inwestycji, z wyłączeniem inwestycji celu publicznego.
W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że w miejscowym palnie zagospodarowania przestrzennego przed zmianą dopuszczona była również możliwość lokalizacji usług zaliczanych zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U z 2010r. Nr 213, poz. 1397), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Ponadto organ zauważył, że faktycznie w zaskarżonej zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oprócz uszczegółowienia zasad kształtowania ładu przestrzennego, usunięto zakaz magazynowania odpadów wprowadzony przez uprzednio obowiązujący plan. Zgodnie z art. 3 ust. l pkt 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. 2013r., poz. 21) przez magazynowanie odpadów rozumie się czasowe przechowywanie odpadów obejmujące:
a) wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę,
b) tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów,
c) magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów.
Jak wynika z powyższego pojęcie magazynowania odpadów dotyczy zarówno każdego wytwórcę odpadów, jak i prowadzącego zbieranie odpadów i przetwarzanie. W związku z tym, ustalenie zakazu magazynowania odpadów na terenach, na których dopuszczona jest funkcja usługowa nie jest uzasadnione i uniemożliwia realizację tego typu działalności.
W ocenie organu ze zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegającej w szczególności na usunięciu zakazu magazynowania odpadów na terenie sąsiadującym z nieruchomością Skarżącego, nie można wywodzić naruszenia art. 140 k.c. w zw. z art.6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Z powyższym stanowiskiem nie można się zgodzić w pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżona uchwała zmieniając definicje usług nieuciążliwych rozszerzyła, w ocenie Sądu, możliwość prowadzenia innych działalności bardziej uciążliwych niż zakładał to miejscowy plan w poprzednim brzmieniu. Przede wszystkim podkreślić należy, że w nowej definicji pod pojęciem usług uciążliwych nie zawarto przedsięwzięć, które nie powodują negatywnego oddziaływania na środowisko i warunki życia ludzi.
Ponadto za przyznaniem skarżącemu legitymacji skargowej, wbrew stanowisku organu, wprowadzenie na terenie sąsiednio graniczącym z działką skarżącego możliwości magazynowania odpadów. Natomiast fakt ustalenie zakazu magazynowania odpadów na terenach, na których dopuszczona jest funkcja usługowa nie jest uzasadnione i uniemożliwia realizację tego typu działalności może przemawiać za zasadnością wprowadzenia powyższej zmiany, ale nie za odmową przyznania skarżącemu legitymacji skargowej.
W niniejszej sprawie w ocenie Sądu skarżący w świetle powyższego miał legitymację procesową do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy terenu sąsiadującego bezpośrednio z działkami skarżącego. Nie ulega również wątpliwości, iż zmiana definicji usług uciążliwych oraz dopuszczenie możliwości gromadzenia odpadów wprowadza przez to ograniczenia co do możliwej zagospodarowania działek skarżącego, a co za tym idzie narusza interes prawny skarżącego wynikający m.in. z przysługującego mu prawa własności.
W tym miejscu wyjaśnić jednak należy, iż samo naruszenie interesu prawnego nie oznacza konieczności uwzględnienia skargi. W wyroku z dnia 12 maja 2011 r. (sygn. akt II OSK 355/11, Lex nr 920623) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma jednak wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gmina ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy.
Skoro wymogi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zostały spełnione, to Sąd zobligowany jest do kontroli zaskarżonej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie bowiem do treści tego przepisu naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Pod pojęciem procedury planistycznej należy rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami ustawy, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej.
Przed przystąpieniem do oceny czy zachowana została procedura planistyczna wskazać należy, iż niniejsza uchwała nie była jeszcze przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, co uzasadnia jej kontrolę w całokształcie.
Procedurę planistyczną określają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 17 tej ustawy. Przy czym w pierwszej kolejności wskazać należy, iż w trakcie procesowania zmianie uległo brzmienie art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Wobec powyższego stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania stosownych czynności proceduralnych.
Zgodnie z art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu, w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowaniu uchwały o przystapieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno:
1) ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia;
2) zawiadamia, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu;
4) sporządza projekt planu miejscowego rozpatrując wnioski, o których mowa w pkt 1, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko;
5) sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36;
6) występuje o:
a) opinie o projekcie planu do:
– gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno-architektonicznej,
– wójtów, burmistrzów gmin albo prezydentów miast, graniczących z obszarem objętym planem, w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym,
– regionalnego dyrektora ochrony środowiska,
– właściwych organów administracji geologicznej w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych,
– Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w zakresie telekomunikacji,
– właściwego organu Państwowej Straży Pożarnej i wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w zakresie lokalizacji nowych zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, zmian, o których mowa w art. 250 ust. 5 i 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, w istniejących zakładach o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii i nowych inwestycji oraz rozmieszczenia obszarów przestrzeni publicznej i terenów zabudowy mieszkaniowej w sąsiedztwie zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, w przypadku gdy te inwestycje, obszary lub tereny zwiększają ryzyko lub skutki poważnych awarii,
– właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego, oraz
b) uzgodnienie projektu planu z:
– wojewodą, zarządem województwa, zarządem powiatu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych,
– organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych,
– właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę,
– właściwymi organami wojskowymi, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa,
– dyrektorem właściwego urzędu morskiego w zakresie zagospodarowania pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani,
– właściwym organem nadzoru górniczego w zakresie zagospodarowania terenów górniczych,
– ministrem właściwym do spraw zdrowia w zakresie zagospodarowania obszarów ochrony uzdrowiskowej,
– właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz
c) zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne;
9) wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami;
11) wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 10, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia planu;
12) rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania;
13) wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia;
14) przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11.
W ocenie Sądu wszystkie wyżej wskazane wymogi zostały zachowane.
W niniejszej sprawie Rada Gminy Komorniki w dniu 27 kwietnia 2011 r pojęła uchwałę nr VII/59/2011 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Głuchowo w obszarze terenów zainwestowanych i części wsi Komorniki, w rejonie ulicy Komornickiej i Rosnowskiej.
Zgodnie z art. 17 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wójt ogłosił w prasie lokalnej (Gazeta Wyborcza z 14 czerwca 2011 r. – dokument nr 4,) oraz w drodze obwieszczenia o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. Określono również termin składania wniosków do tego planu do dnia 6 lipca 2011 r. Obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego zamieszczono w sposób zwyczajowo przyjęty – na tablicy ogłoszeń Urzędu w terminie od 10 czerwca 2011 r. do dnia 7 lipca 2011 r.
Następnie stosownie do art. 17 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wójt zawiadomił organy i instytucje o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia wniosków i terminu ich wniesienia. Zawiadomienie to skierowano do: Wojewody Wielkopolskiego, Zarządu Województwa Wielkopolskiego, Zarządu Powiatu Poznańskiego, Powiatowego Konserwatora Zabytków, Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego, Szefostwa Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP, Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej, Wojewódzkiej Komendy Policji, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu, Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu, Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu, Zarządu Dróg Powiatowych w Poznaniu, Grupa Energetyczna Enea S.A., Zakładu Usług Komunalnych oraz Poznańskiego Związku Spółek Wodnych.
W toku postępowania wpłynęły wnioski od Poznańskiego Związku Spółek Wodnych, Urzędu Marszałkowskiego Województwa Wielkopolskiego, Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego, Zarządu Dróg Powiatowych w Poznaniu, Powiatowego Konserwatora Zabytków, Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu, Szefostwa Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP.
Następnie sporządzono prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego spełniającego wymagania zawarte w § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. o sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587). Sporządzona została również prognoza oddziaływania na środowisko.
W dalszej kolejności projekt planu skierowano do zaopiniowania i uzgodnienia.
Opinię, zgodnie z art. 17 pkt 6 li a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w protokole z dnia 8 listopada 2011 r. wyraziła Gminna Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna.
Projekt planu uzyskał pozytywną opinię Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w Poznaniu.
Stosownie do art. 17 pkt 6 lit b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodniono projekt planu miejscowego z Wojewodą Wielkopolskim, Zarządem Województwa Wielkopolskiego, Zarządem Powiatu Poznańskiego, Powiatowym Konserwatorem Zabytków, Wojewódzkim Sztabem Wojskowym, Wielkopolskim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w Poznaniu, Szefostwem Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP oraz Enea Operator Sp. z o.o..
Ponadto, na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyjęto za uzgodniony projekt planu z Agencją Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencją Wywiadu.
Stosownie do art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodniony projekt został wyłożony do publicznego wglądu w okresie od 19 marca 2012 r. do dnia 18 kwietnia 2012 r.. Termin dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami określono na dzień 3 kwietnia 2012 r. określając miejsce spotkania w siedzibie Urzędu. Termin do wnoszenia uwag do przedmiotowego projektu zakreślony został do dnia 4 maja 2012 r. Ogłoszenie o powyższym zostało zamieszczone zarówno w prasie (Gazeta Wyborcza z dnia 8 marca 2012 r.) jak również na tablicy ogłoszeń Urzędu.
W dniu 3 kwietnia 2012 r. odbyła się publiczna dyskusja nad projektem planu miejscowego.
Do projektu planu zostały wniesione uwagi przez M. C., J. K. oraz przez skarżącego.
Na skutek częściowego uwzględnienia uwag projekt został ponownie wyłożony do publicznego wglądu w okresie od 2 lipca 2012 r. do dnia 26 lipca 2012 r. Termin dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami określono na dzień 17 lipca 2012 r. określając miejsce spotkania w siedzibie Urzędu. Termin do wnoszenia uwag do przedmiotowego projektu zakreślony został do dnia 10 sierpnia 2012 r. Ogłoszenie o powyższym zostało zamieszczone zarówno w prasie (Gazeta Wyborcza z dnia 23-24 czerwca 2012 r.) jak również na tablicy ogłoszeń Urzędu.
W dniu 17 lipca 2012 r. odbyła się publiczna dyskusja nad projektem planu miejscowego.
Na skutek uwzględnienia uwagi I. C. projekt został ponownie wyłożony do publicznego wglądu w okresie od 1 października 2012 r. do dnia 30 października 2012 r. Termin dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami określono na dzień 16 października 2012 r. określając miejsce spotkania w siedzibie Urzędu. Termin do wnoszenia uwag do przedmiotowego projektu zakreślony został do dnia 14 listopada 2012 r. Ogłoszenie o powyższym zostało zamieszczone zarówno w prasie (Gazeta Wyborcza z dnia 20 września 2012 r.) jak również na tablicy ogłoszeń Urzędu.
W dniu 16 października 2012 r. odbyła się publiczna dyskusja nad projektem planu miejscowego.
Do projektu planu zostały wniesione uwagi przez M. K., Ł. K. J. K. oraz przez skarżącego.
W dniu 30 stycznia 2013 r. Rada Gminy Komorniki podjęła uchwałę nr XXXII/285/2013 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Głuchowo w obszarze terenów zainwestowanych i części wsi Komorniki, w rejonie ulic Komornickiej i Rosnowskiej w którym stwierdzono, że plan ten jest zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
Świetle powyższego nie ulega wątpliwości, iż organ zachował określoną w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym procedurę.
Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych skardze odnoszących się naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w pierwszej kolejności wskazać należy, że zasady sporządzania planu miejscowego to treść merytoryczna planu miejscowego, którą kształtuje przede wszystkim treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, stanowiska zawarte przez organy uzgadniające i opiniujące oraz wyważanie interesu publicznego w przypadkach konfrontacji z interesami prywatnymi.
W tym miejscu wskazać należy, iż stosownie do przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy. Przepis ten wyznacza gminę jako podstawową jednostkę samorządu terytorialnego, właściwą w sprawach planowania przestrzennego. Oznacza to, że wyłącznie gmina, poprzez swoje organy, będzie określała przeznaczenie i zasady zagospodarowania położonego na jej obszarze terenu. Realizacja zadań publicznych gminy na jej terytorium dokonywana jest między innymi w drodze uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które jako akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego na terenie gminy prawa.
Zwrócić również należy uwagę, iż planowanie przestrzenne z reguły powoduje konflikty interesów. W interesie właścicieli nieruchomości leży nieskrępowane korzystanie z nieruchomości. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm powszechnie obowiązujących (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), określają natomiast granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).
Wobec powyższego stwierdzić należy, iż z mocy przepisów obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina jest uprawniona do ustalania przeznaczenia terenów pod określone funkcje, określania sposobów ich zagospodarowania i warunków zabudowy i dokonuje tego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 14 ww. ustawy). To uprawnienie gminy - doktrynalnie określane jako władztwo planistyczne - nie oznacza jednak dowolności przyjętych rozwiązań planistycznych. Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. A zatem kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych m. in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2011r., sygn. akt II SA/Łd 698/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wszystkie wymienione elementy powinny być rozpatrywane łącznie, a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń planu.
Zatem za prawnie wadliwe ustalenia planu uznaje się zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które są wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień. W każdym bowiem przypadku w odniesieniu do konkretnego przyjętego rozwiązania planistycznego gmina musi wykazać jego celowość i zasadność z punktu widzenia interesu publicznego, bądź z punktu widzenia interesu określonej grupy społecznej. W sytuacji gdy słuszność danego ustalenia planistycznego nie zostanie wykazana przez gminę naraża się ona na zarzut dowolności i arbitralności przyjętego rozwiązania, a to z kolei uzasadnia wniosek o nadużyciu czy przekroczeniu granic władztwa planistycznego.
Rozpoznając niniejszą sprawę należy mieć również na uwadze, że co prawda prawo własności, mimo że konstytucyjnie chronione, nie jest prawem bezwzględnym. Art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej, w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności jednostki.
Ponadto w tym miejscu wskazać należy, że stosownie do art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Studium zawiera część tekstową i graficzną. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Oznacza to, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 11 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 817/06, LEX nr 437513). Rada gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium – silniejszy lub słabszy (tak Z. Niewiadomski, (w:) ZagospPrzestrzU Komentarz, art. 20, Nb 1, Warszawa 2004).
Wobec powyższego Sąd w pierwszej kolejności postanowił wskazać, że przedmiotowy plan zgodny jest ze studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy Komorniki z dnia 25 października 2010 r., nr LII/348/2010).
Zgodnie z postanowieniami studium symbolem O oznaczono tereny osiedleńcze mieszane. Zgodnie z postanowieniami studium na terenach tych można sytuować budynki mieszkalne, garaże, budynki gospodarcze, usługowe, Budynki infrastruktury społecznej i technicznej, obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży do 2000 m2 , obiekty rzemieślnicze, drobne hurtownie i inne uciążliwe obiekty działalności gospodarczej, drogi wewnętrzne i lokalne.
Wobec powyższego przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zakładając możliwość zabudowy mieszkaniowej i usługowej pozostaje w zgodzie ze Studium.
Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego usunięto zastrzeżenie dopuszczające możliwość lokalizowania jedynie usług nieuciążliwych wskazać należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w brzmieniu nadanym przez zaskarżoną uchwałę w dalszym ciągu nakazuje lokalizowanie wyłącznie nieuciążliwej działalności gospodarczej ( § 9 pkt 1 lit c zaskarżonej uchwały). Zatem wszelkie twierdzenie i uwagi skarżącego dotyczące dopuszczenia możliwości prowadzenia wszelkiej działalności gospodarczej nie znajduje uzasadnienia.
Analiza zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że zmianie de facto uległa definicja usług uciążliwych oraz zlikwidowano całkowity zakaz gromadzenia odpadów.
Oceniając powyższe wskazać należy, że zmiana definicji usług uciążliwych i ograniczenie jej wyłącznie do usług, które nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko mieści się w granicach władztwa planistycznego. Jak wskazano już wyżej w nowej definicji pod pojęciem usług uciążliwych nie zawarto przedsięwzięć, które nie powodują negatywnego oddziaływania na środowisko i warunki życia ludzi. Powyższe w ocenie Sądu nie oznacza jednak przekroczenie granic władztwa planistycznego. Na przedmiotowym terenie dopuszczalne było pod rządami miejscowego planu w poprzednim brzmieniu prowadzenie usług uciążliwych. Natomiast zmiana spowodowana wprowadzeniem nowej definicji usług uciążliwych, która nie różni się bardzo od poprzedniej, wbrew twierdzeniom skargi nie zmienia w sposób istotny możliwości zagospodarowania przedmiotowego terenu. Utrzymanie dotychczasowej funkcji terenu z nieznacznym rozszerzeniem dopuszczalnej działalności nie stanowi przekroczenia władztwa planistycznego.
Ponadto wskazać należy, że poprzednia definicja usług uciążliwych zawierała elementy ocenne, które mogły komplikować wykładnie planu. Natomiast wprowadzenie definicji de facto odwołującej się do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. 10, Nr 213, poz. 1397) będzie prostsze i nie będzie pozwalało na nadużycia.
Za przekroczenie władztwa planistycznego nie można również uznać likwidacji całkowitego zakazu gromadzenia odpadów. Odnosząc się do powyższego wskazać również należy, że zgodnie z art. 3 ust.l pkt 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. 2013r., poz. 21) przez magazynowanie odpadów rozumie się czasowe przechowywanie odpadów obejmujące:
a) wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę,
b) tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów,
c) magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów.
Wobec powyższego zgodzić należy się z organem, że ustalenie zakazu magazynowania odpadów na terenach, na których dopuszczona jest funkcja usługowa nie jest uzasadnione i uniemożliwia realizację tego typu działalności.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił.
Nietezowane
Artykuły przypisane do orzeczenia
Skład sądu
Donata Starosta /sprawozdawca/Ewa Kręcichwost-Durchowska
Jerzy Stankowski /przewodniczący/
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska WSA Donata Starosta (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2013 r. sprawy ze skargi R. P. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] stycznia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 30 stycznia 2013 r., nr XXXII/285/2013 Rada Gminy Komorniki podjęła uchwałę w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Głuchowo w obszarze terenów zainwestowanych i części wsi Komorniki, w rejonie ulic Komornickiej i Rosnowskiej.
Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł R. P. zarzucając zaskarżonej uchwale naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie przepisu art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 6 ust 2 pkt 2 i art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. 2012, poz. 647) polegające na nieuwzględnieniu mojego interesu prawnego wynikającego z przepisów określających prawo właściciela do korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (art. 140 kodeksu cywilnego) poprzez wydanie uchwały nr XXXII/285/2013 Rady Gminy Komorniki z dnia 30 stycznia 2013 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Głuchowo w obszarze terenów zainwestowanych i części wsi Komorniki, w rejonie ulic Komornickiej i Rosnowskiej, w której:
- ustalono przeznaczenie terenu - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa, z jednoczesnym usunięciem zastrzeżenia dopuszczającego możliwość prowadzenia jedynie nieuciążliwych usług, przewidzianego w § 11 ust. 3 pkt 2 a) wcześniej obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Głuchowo w obszarze terenów zainwestowanych i części wsi Komorniki, uchwalonego uchwałą Rady Gminy Komorniki Nr IX/53/99 z dnia 11 maja 1999 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego Nr 37 z 1999 r., poz. 732), zmienionego uchwałą Rady Gminy Komorniki Nr XLVII/312/2010 z dni a 24 marca 2010 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego Nr 156 z 2010 r., poz. 2961),
- usunięto całkowity zakaz magazynowania jakichkolwiek odpadów, przewidziany w § 11 ust. 4 pkt 3 wcześniej obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Głuchowo w obszarze terenów zainwestowanych i części wsi Komorniki.
Wskazując na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.
W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że w rozpatrywanym przypadku interes prawny skarżącego wynika z treści art. 140 k.c, chroniącego prawo właściciela nieruchomości do niezakłóconego korzystania z przedmiotu własności. Według art. 140 k.c. właściciel może, w granicach określonych w tym przepisie, korzystać z rzeczy z wyłączeniem innych osób, które obowiązane są powstrzymać się od wszelkiej ingerencji w sferę uprawnień właściciela.
Wbrew treści uzasadnienia uchwały Nr XXXIV/298/2013 Rady Gminy Komorniki z dnia 26 marca 2013 r. w sprawie odmowy uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w uchwale XXXII/285/2013 Rady Gminy Komorniki z dnia 30 stycznia 2013 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Głuchowo w obszarze terenów zainwestowanych i części wsi Komorniki, w rejonie ulic Komornickiej i Rosnowskiej, w wyniku podjęcia uchwały Nr XXXII/285/2013 doszło do faktycznej zmiany przeznaczenia nieruchomości położonych w Głuchowie w rejonie ulic Komornickiej i Rosnowskiej. We wcześniej obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego wsi Głuchowo w obszarze terenów zainwestowanych i części wsi Komorniki, uchwalonego uchwałą Rady Gminy Komorniki Nr IX/53/99 z dnia 11 maja 1999 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego Nr 37 z 1999 r., poz. 732), zmienionego uchwałą Rady Gminy Komorniki Nr XLVII/312/2010 z dni a 24 marca 2010 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego Nr 156 z 2010 r., poz. 2961), ustalono bowiem przeznaczenie terenu - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z dopuszczeniem nieuciążliwych usług (§11 ust. 3 pkt 2 a).
W zaskarżonej uchwale nr XXXII/285/2013 Rady Gminy Komorniki z dnia 30 stycznia 2013 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Głuchowo w obszarze terenów zainwestowanych i części wsi Komorniki, w rejonie ulic Komornickiej i Rosnowskiej, usunięto zastrzeżenie dopuszczające możliwość prowadzenia nieuciążliwych usług.
Jak wynika z ustaleń zaskarżonej uchwały, pod pojęciem usług nieuciążliwych należy rozumieć usługi, które nie są zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych (§ 2 pkt 17 uchwały nr XXXII/285/2013 Rady Gminy Komorniki z dnia 30 stycznia 2013 r.).
Usunięcie zastrzeżenia dopuszczającego możliwość prowadzenia nieuciążliwych usług oznacza zatem w rzeczywistości zezwolenie na prowadzenie usług wszelkiego rodzaju.
Dalej skarżący wskazał, że zmiana ta została wprowadzona de facto na życzenie jednej osoby, a mianowicie Pana C., będącego właścicielem nieruchomości składającej się z działek [...] i [...], położonych przy ul. K. [...]. Na wskazanych działkach Pani I. C. prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbierania i transportu odpadów metali nieżelaznych, miedzi, brązu, mosiądzu, aluminium, ołowiu, cynku, żelaza i stali, cyny, mieszaniny metali, papieru i tektury, tworzyw sztucznych i gumy, szkła.
Skarżący podniósł, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. 10, Nr 213, poz. 1397), do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się m. in. stacje demontażu w rozumieniu ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 25, poz. 202, z późn. zm.) oraz miejsca demontażu pojazdów inne niż wymienione w pkt 42 oraz miejsca demontażu statków (§ 2 ust. 1 pkt 42 i 43 w/w rozporządzenia). Do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się natomiast m.in. punkty do zbierania lub przeładunku odpadów, w tym złomu (§ 3. ust. 1 pkt 81 w/w rozporządzenia).
Jak już wskazano w niniejszej skardze, działalność gospodarcza prowadzona na działkach nr [...] i [...], stanowiących własność Pana C., polega między innymi na demontażu pojazdów, a zatem w świetle ustaleń powołanego wyżej rozporządzenia jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.
Zmiana wprowadzona zaskarżoną uchwałą nr XXXII/285/2013 Rady Gminy Komorniki z dnia 30 stycznia 2013 r. daje zatem Panu C. i jego żonie I. C. możliwość nieskrępowanego prowadzenia działalności gospodarczej, która ze względu na notoryczny, przekraczający wszelkie dopuszczalne normy wynikające zarówno ze zwyczajów międzysąsiedzkich, jak i obowiązującego prawa hałas uniemożliwia normalne funkcjonowanie, a tym samym korzystanie z nieruchomości stanowiącej moją własność zgodnie z jej społeczno -gospodarczym przeznaczeniem (art. 140 k.c. w zw. z art 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).
Kolejną zmianą wprowadzoną zaskarżoną uchwałą nr XXXII/285/2013 Rady Gminy Komorniki z dnia 30 stycznia 2013 r. jest usunięcie całkowitego zakazu magazynowania jakichkolwiek odpadów, przewidzianego w § 11 ust. 4 pkt 3 wcześniej obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Głuchowo w obszarze terenów zainwestowanych i części wsi Komorniki.
W ocenie skarżącego usunięcie z zaskarżonej uchwały nr XXXII/285/2013 Rady Gminy Komorniki z dnia 30 stycznia 2013 r. zastrzeżenia dopuszczającego możliwość prowadzenia nieuciążliwych usług oraz usunięcie całkowitego zakazu magazynowania jakichkolwiek odpadów, dające właścicielowi działek nr [...] i [...] możliwość nieskrępowanego prowadzenia działalności gospodarczej, stanowiącej w świetle ustaleń rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (miejsca demontażu pojazdów) oraz przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (punkty do zbierania lub przeładunku odpadów, w tym złomu), stanowi naruszenie moich uprawnień właścicielskich, wynikających z art. 140 k.c. i uniemożliwia spokojne i bezkonfliktowe wykonywanie prawa własności.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że nieprawdą jest, iż zmiana planu polegała miedzy innymi na usunięciu zastrzeżenia dopuszczającego możliwość prowadzenia na tym terenie jedynie nieuciążliwych usług. W §9 pkt 1 lit c zaskarżonej uchwały ustalono lokalizację wyłącznie usług nieuciążliwych. Natomiast w §2 pkt 17 zdefiniowano, że przez usługi nieuciążliwe należy rozumieć usługi, które nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych. W uprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w § 3 pkt 4 uchwały Rady Gminy Komorniki Nr XLVII/312//2010 z dnia 24 marca 2010r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Głuchowo w obszarze terenów zainwestowanych i części wsi Komorniki - etap Ib zdefiniowano, iż jako nieuciążliwe usługi należy rozumieć przedsięwzięcia, które nie powodują negatywnego oddziaływania na środowisko i warunki życia ludzi oraz nie należą do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z przepisami odrębnymi lub innych przedsięwzięć, odpowiadających im w rozumieniu przepisów odrębnych obowiązujących w momencie złożenia wniosku o wydanie decyzji administracyjnej w celu realizacji planowanej inwestycji, z wyłączeniem inwestycji celu publicznego. Dopuszczona więc była również możliwość lokalizacji usług zaliczanych zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U z 2010r. Nr 213, poz. 1397), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Dalej organ wskazał, że faktycznie w zaskarżonej zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Głuchowo w obszarze terenów zainwestowanych i części wsi Komorniki, w rejonie ulic Komornickiej i Rośnowskiej, oprócz uszczegółowienia zasad kształtowania ładu przestrzennego, usunięto zakaz magazynowania odpadów wprowadzony przez uprzednio obowiązujący plan. Zgodnie z art. 3 ust.l pkt 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. 2013r., poz. 21) przez magazynowanie odpadów rozumie się czasowe przechowywanie odpadów obejmujące:
a) wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę,
b) tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów,
c) magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów.
Jak wynika z powyższego pojęcie magazynowania odpadów dotyczy zarówno każdego wytwórcę odpadów, jak i prowadzącego zbieranie odpadów i przetwarzanie. W związku z tym, ustalenie zakazu magazynowania odpadów na terenach, na których dopuszczona jest funkcja usługowa nie jest uzasadnione i uniemożliwia realizację tego typu działalności.
Organ wyjaśnił, że zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegającej w szczególności na usunięciu zakazu magazynowania odpadów na terenie sąsiadującym z nieruchomością Skarżącego, nie można wywodzić naruszenia art. 140 k.c. w zw. z art.6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a co za tym idzie naruszenia interesu prawnego Skarżącego.
W piśmie procesowym z dnia [...]września 2013 r. skarżący podniósł, że usunięcie z definicji zawartej w zaskarżonej uchwale zastrzeżenia określającego nieuciążliwe usługi jako przedsięwzięcia, które nie powodują negatywnego oddziaływania na warunki życia ludzi stanowi faktyczna zmianę przeznaczenia nieruchomości.
Skarżący wskazał, że przewidziana w zaskarżonej uchwale faktyczna zmiana przeznaczenia nieruchomości jest niezgodna z charakterem i celem zabudowy mieszkaniowej na terenie objętym uchwałą i służy realizacji partykularnego i jednostkowego celu M. C. z pominięciem interesu prawnego wszystkich pozostałych właścicieli nieruchomości zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w tym skarżącego. Tego typu postępowanie organu jednostki samorządu terytorialnego eliminuje zaufanie jednostki do władzy publicznej, a także ogranicza jej pewność co do trwałości aktów prawnych.
Zdaniem skarżącego stan kreowany zaskarżoną uchwałą usankcjonował współistnienie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z punktem skupu złomu i surowców wtórnych, co jest niezgodne z charakterem i celem zabudowy mieszkaniowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Podstawę prawną wniesioną w niniejszej sprawie skargi stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Zgodnie z przywołanym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć taki akt administracyjny do sądu administracyjnego.
Podstawę prawną wniesioną w niniejszej sprawie skargi stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).
Nie budzi wątpliwości, że uchwała w sprawie w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.
Również pozostałe wymogi formalne do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zostały spełnione, albowiem skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i z zachowaniem terminu do jej wniesienia.
Przed przystąpieniem do oceny merytorycznej skargi Sąd jest obowiązany do sprawdzenia czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, co dawałoby mu legitymację do wniesienia skargi.
W tym miejscu wskazać należy, iż legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Wskazać należy, iż w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114).
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2451, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (porównaj: wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). W wyroku tym Sąd wskazał również, iż na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia.
Podsumowując stwierdzić należy, iż przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kpa. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż okolicznością niesporną jest fakt, że skargę na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wywiódł R. P. właściciel działki nie objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
W tym miejscu wskazać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, iż nie można wykluczyć, że mimo położenia nieruchomości poza obszarem objętym zmianą, ale w jego sąsiedztwie, może dojść do naruszenia interesu prawnego właściciela (użytkownika wieczystego) takiej nieruchomości. Wiele zależy od tego, w jakim stopniu ustalenia planu wpływają na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości." (wyrok NSA z 1 września 2009 r., II OSK 900/09; por. też wyrok NSA z 2 lipca 2009 r., II OSK 591/09; wyrok NSA z 13 marca 2009 r., II OSK 1360/08).
Powyższe oznacza odejście od wcześniejszego restrykcyjnego ujęcia, dającego się streścić w lapidarnym werdykcie: nie ma legitymacji właściciel działki, położonej poza granicami terenu, dla którego plan został uchwalony.
Zwrócić należy uwagę, iż znaczenie ustaleń planu miejscowego dla wykonywania prawa własności jest oczywiste. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Nie bez powodu, jak się wydaje, ustawodawca w tym samym artykule zamieścił przepis mówiący o tym, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Jest to wyraźna wskazówka, że właściciel nieruchomości może bronić swego interesu prawnego związanego z własnością tej nieruchomości przy zagospodarowaniu innej nieruchomości innego właściciela. Przy czym zagospodarowania nieruchomości nie należy rozumieć jedynie jako czynności faktycznych. Skoro ustawodawca w jednym przepisie (art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) mówi o znaczeniu ustaleń planu miejscowego dla sposobu wykonywania prawa własności oraz o ochronie interesu prawnego przy zagospodarowaniu nieruchomości, to oznacza, że chodzi tu także o akt prawa miejscowego mający istotne znaczenie dla zagospodarowania terenów, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z powołanego przepisu wynika więc, że ustawodawca elementy służące ochronie praw, zawarte w procedurze uchwalania planu miejscowego, nie przewidział tylko dla właścicieli nieruchomości bezpośrednio objętych ustaleniami planu miejscowego, ale także dla właścicieli nieruchomości leżącej poza terenem objętym bezpośrednimi ustaleniami planu.
Jak wynika z akt sprawy działka skarżącego sąsiaduje bezpośrednio z terenem objętym planem tj. z działkami [...] i [...], zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługową.
Przy czym w tym miejscu odwołać należy się do postanowień planu. W §9 pkt 1 lit c zaskarżonej uchwały na działkach w bezpośrednim sąsiedztwie ustalono lokalizację wyłącznie usług nieuciążliwych. Natomiast w §2 pkt 17 zdefiniowano, że przez usługi nieuciążliwe należy rozumieć usługi, które nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych.
Wobec powyższego fakt możliwości prowadzenia nieuciążliwej działalności na działkach bezpośrednio sąsiadującymi z działką skarżącego nie wątpliwie wpływa na możliwość korzystania przez skarżącego z jego nieruchomości.
Ponadto w przedmiotowej sprawie celem ustalenia legitymacji skargowej do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy również ustalić czy na skutek zaskarżonej uchwały doszło do zmiany przeznaczenia tego terenu, która to zmiana wiązałaby się z ograniczeniem możliwości wykonywania prawa własności.
W tym miejscy wskazać należy, że w uprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w § 3 pkt 4 uchwały Rady Gminy Komorniki Nr XLVII/312//2010 z dnia 24 marca 2010r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Głuchowo w obszarze terenów zainwestowanych i części wsi Komorniki - etap Ib zdefiniowano, iż jako nieuciążliwe usługi należy rozumieć przedsięwzięcia, które nie powodują negatywnego oddziaływania na środowisko i warunki życia ludzi oraz nie należą do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z przepisami odrębnymi lub innych przedsięwzięć, odpowiadających im w rozumieniu przepisów odrębnych obowiązujących w momencie złożenia wniosku o wydanie decyzji administracyjnej w celu realizacji planowanej inwestycji, z wyłączeniem inwestycji celu publicznego.
W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że w miejscowym palnie zagospodarowania przestrzennego przed zmianą dopuszczona była również możliwość lokalizacji usług zaliczanych zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U z 2010r. Nr 213, poz. 1397), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Ponadto organ zauważył, że faktycznie w zaskarżonej zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oprócz uszczegółowienia zasad kształtowania ładu przestrzennego, usunięto zakaz magazynowania odpadów wprowadzony przez uprzednio obowiązujący plan. Zgodnie z art. 3 ust. l pkt 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. 2013r., poz. 21) przez magazynowanie odpadów rozumie się czasowe przechowywanie odpadów obejmujące:
a) wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę,
b) tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów,
c) magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów.
Jak wynika z powyższego pojęcie magazynowania odpadów dotyczy zarówno każdego wytwórcę odpadów, jak i prowadzącego zbieranie odpadów i przetwarzanie. W związku z tym, ustalenie zakazu magazynowania odpadów na terenach, na których dopuszczona jest funkcja usługowa nie jest uzasadnione i uniemożliwia realizację tego typu działalności.
W ocenie organu ze zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegającej w szczególności na usunięciu zakazu magazynowania odpadów na terenie sąsiadującym z nieruchomością Skarżącego, nie można wywodzić naruszenia art. 140 k.c. w zw. z art.6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Z powyższym stanowiskiem nie można się zgodzić w pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżona uchwała zmieniając definicje usług nieuciążliwych rozszerzyła, w ocenie Sądu, możliwość prowadzenia innych działalności bardziej uciążliwych niż zakładał to miejscowy plan w poprzednim brzmieniu. Przede wszystkim podkreślić należy, że w nowej definicji pod pojęciem usług uciążliwych nie zawarto przedsięwzięć, które nie powodują negatywnego oddziaływania na środowisko i warunki życia ludzi.
Ponadto za przyznaniem skarżącemu legitymacji skargowej, wbrew stanowisku organu, wprowadzenie na terenie sąsiednio graniczącym z działką skarżącego możliwości magazynowania odpadów. Natomiast fakt ustalenie zakazu magazynowania odpadów na terenach, na których dopuszczona jest funkcja usługowa nie jest uzasadnione i uniemożliwia realizację tego typu działalności może przemawiać za zasadnością wprowadzenia powyższej zmiany, ale nie za odmową przyznania skarżącemu legitymacji skargowej.
W niniejszej sprawie w ocenie Sądu skarżący w świetle powyższego miał legitymację procesową do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy terenu sąsiadującego bezpośrednio z działkami skarżącego. Nie ulega również wątpliwości, iż zmiana definicji usług uciążliwych oraz dopuszczenie możliwości gromadzenia odpadów wprowadza przez to ograniczenia co do możliwej zagospodarowania działek skarżącego, a co za tym idzie narusza interes prawny skarżącego wynikający m.in. z przysługującego mu prawa własności.
W tym miejscu wyjaśnić jednak należy, iż samo naruszenie interesu prawnego nie oznacza konieczności uwzględnienia skargi. W wyroku z dnia 12 maja 2011 r. (sygn. akt II OSK 355/11, Lex nr 920623) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma jednak wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gmina ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy.
Skoro wymogi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zostały spełnione, to Sąd zobligowany jest do kontroli zaskarżonej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie bowiem do treści tego przepisu naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Pod pojęciem procedury planistycznej należy rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami ustawy, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej.
Przed przystąpieniem do oceny czy zachowana została procedura planistyczna wskazać należy, iż niniejsza uchwała nie była jeszcze przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, co uzasadnia jej kontrolę w całokształcie.
Procedurę planistyczną określają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 17 tej ustawy. Przy czym w pierwszej kolejności wskazać należy, iż w trakcie procesowania zmianie uległo brzmienie art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Wobec powyższego stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania stosownych czynności proceduralnych.
Zgodnie z art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu, w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowaniu uchwały o przystapieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno:
1) ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia;
2) zawiadamia, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu;
4) sporządza projekt planu miejscowego rozpatrując wnioski, o których mowa w pkt 1, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko;
5) sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36;
6) występuje o:
a) opinie o projekcie planu do:
– gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno-architektonicznej,
– wójtów, burmistrzów gmin albo prezydentów miast, graniczących z obszarem objętym planem, w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym,
– regionalnego dyrektora ochrony środowiska,
– właściwych organów administracji geologicznej w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych,
– Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w zakresie telekomunikacji,
– właściwego organu Państwowej Straży Pożarnej i wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w zakresie lokalizacji nowych zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, zmian, o których mowa w art. 250 ust. 5 i 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, w istniejących zakładach o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii i nowych inwestycji oraz rozmieszczenia obszarów przestrzeni publicznej i terenów zabudowy mieszkaniowej w sąsiedztwie zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, w przypadku gdy te inwestycje, obszary lub tereny zwiększają ryzyko lub skutki poważnych awarii,
– właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego, oraz
b) uzgodnienie projektu planu z:
– wojewodą, zarządem województwa, zarządem powiatu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych,
– organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych,
– właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę,
– właściwymi organami wojskowymi, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa,
– dyrektorem właściwego urzędu morskiego w zakresie zagospodarowania pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani,
– właściwym organem nadzoru górniczego w zakresie zagospodarowania terenów górniczych,
– ministrem właściwym do spraw zdrowia w zakresie zagospodarowania obszarów ochrony uzdrowiskowej,
– właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz
c) zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne;
9) wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami;
11) wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 10, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia planu;
12) rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania;
13) wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia;
14) przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11.
W ocenie Sądu wszystkie wyżej wskazane wymogi zostały zachowane.
W niniejszej sprawie Rada Gminy Komorniki w dniu 27 kwietnia 2011 r pojęła uchwałę nr VII/59/2011 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Głuchowo w obszarze terenów zainwestowanych i części wsi Komorniki, w rejonie ulicy Komornickiej i Rosnowskiej.
Zgodnie z art. 17 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wójt ogłosił w prasie lokalnej (Gazeta Wyborcza z 14 czerwca 2011 r. – dokument nr 4,) oraz w drodze obwieszczenia o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. Określono również termin składania wniosków do tego planu do dnia 6 lipca 2011 r. Obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego zamieszczono w sposób zwyczajowo przyjęty – na tablicy ogłoszeń Urzędu w terminie od 10 czerwca 2011 r. do dnia 7 lipca 2011 r.
Następnie stosownie do art. 17 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wójt zawiadomił organy i instytucje o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia wniosków i terminu ich wniesienia. Zawiadomienie to skierowano do: Wojewody Wielkopolskiego, Zarządu Województwa Wielkopolskiego, Zarządu Powiatu Poznańskiego, Powiatowego Konserwatora Zabytków, Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego, Szefostwa Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP, Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej, Wojewódzkiej Komendy Policji, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu, Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu, Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu, Zarządu Dróg Powiatowych w Poznaniu, Grupa Energetyczna Enea S.A., Zakładu Usług Komunalnych oraz Poznańskiego Związku Spółek Wodnych.
W toku postępowania wpłynęły wnioski od Poznańskiego Związku Spółek Wodnych, Urzędu Marszałkowskiego Województwa Wielkopolskiego, Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego, Zarządu Dróg Powiatowych w Poznaniu, Powiatowego Konserwatora Zabytków, Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu, Szefostwa Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP.
Następnie sporządzono prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego spełniającego wymagania zawarte w § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. o sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587). Sporządzona została również prognoza oddziaływania na środowisko.
W dalszej kolejności projekt planu skierowano do zaopiniowania i uzgodnienia.
Opinię, zgodnie z art. 17 pkt 6 li a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w protokole z dnia 8 listopada 2011 r. wyraziła Gminna Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna.
Projekt planu uzyskał pozytywną opinię Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w Poznaniu.
Stosownie do art. 17 pkt 6 lit b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodniono projekt planu miejscowego z Wojewodą Wielkopolskim, Zarządem Województwa Wielkopolskiego, Zarządem Powiatu Poznańskiego, Powiatowym Konserwatorem Zabytków, Wojewódzkim Sztabem Wojskowym, Wielkopolskim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w Poznaniu, Szefostwem Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP oraz Enea Operator Sp. z o.o..
Ponadto, na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyjęto za uzgodniony projekt planu z Agencją Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencją Wywiadu.
Stosownie do art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodniony projekt został wyłożony do publicznego wglądu w okresie od 19 marca 2012 r. do dnia 18 kwietnia 2012 r.. Termin dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami określono na dzień 3 kwietnia 2012 r. określając miejsce spotkania w siedzibie Urzędu. Termin do wnoszenia uwag do przedmiotowego projektu zakreślony został do dnia 4 maja 2012 r. Ogłoszenie o powyższym zostało zamieszczone zarówno w prasie (Gazeta Wyborcza z dnia 8 marca 2012 r.) jak również na tablicy ogłoszeń Urzędu.
W dniu 3 kwietnia 2012 r. odbyła się publiczna dyskusja nad projektem planu miejscowego.
Do projektu planu zostały wniesione uwagi przez M. C., J. K. oraz przez skarżącego.
Na skutek częściowego uwzględnienia uwag projekt został ponownie wyłożony do publicznego wglądu w okresie od 2 lipca 2012 r. do dnia 26 lipca 2012 r. Termin dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami określono na dzień 17 lipca 2012 r. określając miejsce spotkania w siedzibie Urzędu. Termin do wnoszenia uwag do przedmiotowego projektu zakreślony został do dnia 10 sierpnia 2012 r. Ogłoszenie o powyższym zostało zamieszczone zarówno w prasie (Gazeta Wyborcza z dnia 23-24 czerwca 2012 r.) jak również na tablicy ogłoszeń Urzędu.
W dniu 17 lipca 2012 r. odbyła się publiczna dyskusja nad projektem planu miejscowego.
Na skutek uwzględnienia uwagi I. C. projekt został ponownie wyłożony do publicznego wglądu w okresie od 1 października 2012 r. do dnia 30 października 2012 r. Termin dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami określono na dzień 16 października 2012 r. określając miejsce spotkania w siedzibie Urzędu. Termin do wnoszenia uwag do przedmiotowego projektu zakreślony został do dnia 14 listopada 2012 r. Ogłoszenie o powyższym zostało zamieszczone zarówno w prasie (Gazeta Wyborcza z dnia 20 września 2012 r.) jak również na tablicy ogłoszeń Urzędu.
W dniu 16 października 2012 r. odbyła się publiczna dyskusja nad projektem planu miejscowego.
Do projektu planu zostały wniesione uwagi przez M. K., Ł. K. J. K. oraz przez skarżącego.
W dniu 30 stycznia 2013 r. Rada Gminy Komorniki podjęła uchwałę nr XXXII/285/2013 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Głuchowo w obszarze terenów zainwestowanych i części wsi Komorniki, w rejonie ulic Komornickiej i Rosnowskiej w którym stwierdzono, że plan ten jest zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
Świetle powyższego nie ulega wątpliwości, iż organ zachował określoną w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym procedurę.
Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych skardze odnoszących się naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w pierwszej kolejności wskazać należy, że zasady sporządzania planu miejscowego to treść merytoryczna planu miejscowego, którą kształtuje przede wszystkim treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, stanowiska zawarte przez organy uzgadniające i opiniujące oraz wyważanie interesu publicznego w przypadkach konfrontacji z interesami prywatnymi.
W tym miejscu wskazać należy, iż stosownie do przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy. Przepis ten wyznacza gminę jako podstawową jednostkę samorządu terytorialnego, właściwą w sprawach planowania przestrzennego. Oznacza to, że wyłącznie gmina, poprzez swoje organy, będzie określała przeznaczenie i zasady zagospodarowania położonego na jej obszarze terenu. Realizacja zadań publicznych gminy na jej terytorium dokonywana jest między innymi w drodze uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które jako akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego na terenie gminy prawa.
Zwrócić również należy uwagę, iż planowanie przestrzenne z reguły powoduje konflikty interesów. W interesie właścicieli nieruchomości leży nieskrępowane korzystanie z nieruchomości. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm powszechnie obowiązujących (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), określają natomiast granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).
Wobec powyższego stwierdzić należy, iż z mocy przepisów obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina jest uprawniona do ustalania przeznaczenia terenów pod określone funkcje, określania sposobów ich zagospodarowania i warunków zabudowy i dokonuje tego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 14 ww. ustawy). To uprawnienie gminy - doktrynalnie określane jako władztwo planistyczne - nie oznacza jednak dowolności przyjętych rozwiązań planistycznych. Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. A zatem kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych m. in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2011r., sygn. akt II SA/Łd 698/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wszystkie wymienione elementy powinny być rozpatrywane łącznie, a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń planu.
Zatem za prawnie wadliwe ustalenia planu uznaje się zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które są wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień. W każdym bowiem przypadku w odniesieniu do konkretnego przyjętego rozwiązania planistycznego gmina musi wykazać jego celowość i zasadność z punktu widzenia interesu publicznego, bądź z punktu widzenia interesu określonej grupy społecznej. W sytuacji gdy słuszność danego ustalenia planistycznego nie zostanie wykazana przez gminę naraża się ona na zarzut dowolności i arbitralności przyjętego rozwiązania, a to z kolei uzasadnia wniosek o nadużyciu czy przekroczeniu granic władztwa planistycznego.
Rozpoznając niniejszą sprawę należy mieć również na uwadze, że co prawda prawo własności, mimo że konstytucyjnie chronione, nie jest prawem bezwzględnym. Art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej, w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności jednostki.
Ponadto w tym miejscu wskazać należy, że stosownie do art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Studium zawiera część tekstową i graficzną. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Oznacza to, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 11 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 817/06, LEX nr 437513). Rada gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium – silniejszy lub słabszy (tak Z. Niewiadomski, (w:) ZagospPrzestrzU Komentarz, art. 20, Nb 1, Warszawa 2004).
Wobec powyższego Sąd w pierwszej kolejności postanowił wskazać, że przedmiotowy plan zgodny jest ze studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy Komorniki z dnia 25 października 2010 r., nr LII/348/2010).
Zgodnie z postanowieniami studium symbolem O oznaczono tereny osiedleńcze mieszane. Zgodnie z postanowieniami studium na terenach tych można sytuować budynki mieszkalne, garaże, budynki gospodarcze, usługowe, Budynki infrastruktury społecznej i technicznej, obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży do 2000 m2 , obiekty rzemieślnicze, drobne hurtownie i inne uciążliwe obiekty działalności gospodarczej, drogi wewnętrzne i lokalne.
Wobec powyższego przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zakładając możliwość zabudowy mieszkaniowej i usługowej pozostaje w zgodzie ze Studium.
Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego usunięto zastrzeżenie dopuszczające możliwość lokalizowania jedynie usług nieuciążliwych wskazać należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w brzmieniu nadanym przez zaskarżoną uchwałę w dalszym ciągu nakazuje lokalizowanie wyłącznie nieuciążliwej działalności gospodarczej ( § 9 pkt 1 lit c zaskarżonej uchwały). Zatem wszelkie twierdzenie i uwagi skarżącego dotyczące dopuszczenia możliwości prowadzenia wszelkiej działalności gospodarczej nie znajduje uzasadnienia.
Analiza zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że zmianie de facto uległa definicja usług uciążliwych oraz zlikwidowano całkowity zakaz gromadzenia odpadów.
Oceniając powyższe wskazać należy, że zmiana definicji usług uciążliwych i ograniczenie jej wyłącznie do usług, które nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko mieści się w granicach władztwa planistycznego. Jak wskazano już wyżej w nowej definicji pod pojęciem usług uciążliwych nie zawarto przedsięwzięć, które nie powodują negatywnego oddziaływania na środowisko i warunki życia ludzi. Powyższe w ocenie Sądu nie oznacza jednak przekroczenie granic władztwa planistycznego. Na przedmiotowym terenie dopuszczalne było pod rządami miejscowego planu w poprzednim brzmieniu prowadzenie usług uciążliwych. Natomiast zmiana spowodowana wprowadzeniem nowej definicji usług uciążliwych, która nie różni się bardzo od poprzedniej, wbrew twierdzeniom skargi nie zmienia w sposób istotny możliwości zagospodarowania przedmiotowego terenu. Utrzymanie dotychczasowej funkcji terenu z nieznacznym rozszerzeniem dopuszczalnej działalności nie stanowi przekroczenia władztwa planistycznego.
Ponadto wskazać należy, że poprzednia definicja usług uciążliwych zawierała elementy ocenne, które mogły komplikować wykładnie planu. Natomiast wprowadzenie definicji de facto odwołującej się do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. 10, Nr 213, poz. 1397) będzie prostsze i nie będzie pozwalało na nadużycia.
Za przekroczenie władztwa planistycznego nie można również uznać likwidacji całkowitego zakazu gromadzenia odpadów. Odnosząc się do powyższego wskazać również należy, że zgodnie z art. 3 ust.l pkt 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. 2013r., poz. 21) przez magazynowanie odpadów rozumie się czasowe przechowywanie odpadów obejmujące:
a) wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę,
b) tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów,
c) magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów.
Wobec powyższego zgodzić należy się z organem, że ustalenie zakazu magazynowania odpadów na terenach, na których dopuszczona jest funkcja usługowa nie jest uzasadnione i uniemożliwia realizację tego typu działalności.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił.
