VII SA/Wa 1213/13
Wyrok
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
2013-09-18Nietezowane
Artykuły przypisane do orzeczenia
Do tego artykulu posiadamy jeszcze 13 orzeczeń.
Kup dostęp i zobacz, do jakich przepisów odnosi się orzeczenie. Znajdź inne potrzebne orzeczenia.
Skład sądu
Bogusław Cieśla /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Groński
Tadeusz NowakSentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2013 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala
Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2012r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 158 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm), po przeprowadzeniu na wniosek K. P., J. G. i M.G. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2001r., pozwalającej na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działkach nr [...],[...],[...], w O. przy ul. N.- stwierdził nieważność ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2001r.
W uzasadnieniu organ podał, że przymiot strony w niniejszym postępowaniu, przyznał stronom postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie oraz obecnemu właścicielowi działek o nr ew. [...] i [...] (dawne nr działki [...] i [...]).
Organ ustalił, iż [...] listopada 2000r. A. B. wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie "budynku mieszkalnego z garażem na działkach [...],[...],[...] w O. [...][...]- legalizacja.''
Pracownicy Starostwa Powiatowego przeprowadzili oględziny nieruchomości, w trakcie których ustalono, że budynek mieszkalny z częścią usługową został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...].08.1983r. Inwestor w trakcie realizacji obiektów dokonał dobudowy do istniejącego budynku bez wymaganego pozwolenia: "wejścia do części usługowej od strony ulicy S., oraz od strony parcel sąsiednich - dobudowa do granic" .
Po tych ustaleniach, Starosta [...] wydał w dniu [...] marca 2001 r. weryfikowaną decyzję udzielającą pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem.
Dokonując oceny ww. decyzji, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a., organ wskazał, że badaniu podlegał stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie.
W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że weryfikowana decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 2001 r., o pozwoleniu na użytkowanie jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., skutkującą stwierdzeniem jej nieważności.
Weryfikowana decyzja Starosty [...] została wydana na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane w zw. z § 59 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska.
Zgodnie z art. 42 ust. 1 inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Poza wypadkiem określonym w ust. 1 właściwy terenowy organ administracji państwowej może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu budowlanego, gdy jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska albo innymi względami interesu społecznego. Podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu.
Organ wskazał, że powyższy przepis jest formą legalizacji samowoli budowlanej w sytuacji gdy obiekt spełnia wszystkie wymogi ustawy Prawa budowlanego.
Przed wydaniem tego rodzaju decyzji konieczne było, sprawdzenie przez organ orzekający czy obiekt spełnia wymogi, od których uzależnione jest wydanie decyzji na podstawie art. 42 Prawa budowlanego.
W dniu 1 stycznia 1995r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. 2010r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), a straciła moc poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Zgodnie z art. 103 ustawy z 1994r. do spraw wszczętych przed dniem wejścia ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem przepisy intertemporalne odsyłają do stosowania starej ustawy jedynie w przypadkach określonych w art. 48 ustawy z 1994r.
Organ stwierdził, iż tryb postępowania określony w art. 48 ustawy Prawo budowlane dotyczy tylko takich obiektów budowlanych, które zostały zrealizowane przez inwestora bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż w tym przypadku inwestor wykonywał roboty budowlane w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę (decyzja Prezydenta Miasta O. z dnia [...] sierpnia 1983r.).
Wobec powyższego brak było podstaw do przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji w trybie art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974r.
W niniejszej sprawie inwestor rozbudował budynek mieszkalny z częścią usługową poszerzając go do granic działek sąsiednich oraz od strony ulicy S.(dobudowa wejścia do części usługowej), zwiększając tym samym kubaturę obiektu, co spowodowało zmianę jednego z charakterystycznych parametrów obiektu. Z akt sprawy wynika, że inwestor nie wystąpił o zmianę decyzji pozwolenia na budowę w powyższym zakresie.
Podjęcie robót budowlanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę jest samowolą budowlaną, a więc działaniem bezprawnym.
Wprawdzie zarówno art. 48 jak i art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, dotyczą samowoli budowlanej, lecz o zróżnicowanym charakterze. W przypadku art. 48 chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora uprawnień organów budowlanych do oceny zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz udzielenia formalnej zgody na jego realizację, natomiast w przypadkach określonych w przepisach art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane chodzi jedynie o samowolne odstępstwo od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź samowolne roboty budowlane inne niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane.
W sprawie zakończonej weryfikowaną decyzją inwestor istotnie odstąpił od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Zatem Starosta [...] otrzymując wniosek A. B. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, po protokolarnym stwierdzeniu, że inwestor dokonał istotnych odstępstw (protokół oględzin z dnia [...].08.2000r.) powinien wszcząć procedurę naprawczą zgodnie z art. 50-51 ustawy Prawo budowlane z 1994r.
Wobec powyższego wydanie w dniu [...] marca 2001r., przez Starostę [...] decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974r., skoro organ nie wdrożył trybu z art. 50-51 ustawy Prawe budowlane z 1994r.
Wydanie weryfikowanej decyzji było działaniem nieprawidłowym nie znajdującym oparcia w obowiązujących wówczas przepisach prawa budowlanego stanowiącego podstawę działania organów nadzoru budowlanego.
Odwołania od powyższej decyzji złożyli do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego J. B. - aktualny właściciel działek nr ew. [...] i [...] (dawniej odpowiednio działki nr ew. [...] i [...]) oraz działki nr ew. [...], a także A. B. - były właściciel ww. działek, któremu organ pierwszej instancji przyznał status strony postępowania nadzwyczajnego.
Pozostałe strony postępowania, tj. K. P. oraz J. i M. G. wystąpiły do [...]WINB z wnioskiem o uzupełnienie uzasadnienia decyzji. Postanowieniem z dnia [...].01.2013r. [...]WINB odmówił uzupełnienia decyzji wskazując, że uregulowana w art. 111 K.p.a. instytucja uzupełnienia, nie może odnosić się do samego uzasadnienia decyzji.
J. B. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 42, art. 48, art. 50-51 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz naruszenie art.7, art.8, art. 9, art. 11, art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 2 k.p.a.
Domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania.
Skarżący wywodził, że skoro przyczyna nieważności określona art. 156 § 1 pkt 2 ma charakter nieostry, to zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przestanek nie budzących wątpliwości, a tak nie jest w niniejszej sprawie.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2013r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania J. B. od decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].12.2012r. - utrzymał w mocy decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].12.2012r.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że spośród odwołujących się tylko J. B. posiada legitymację do złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji.
[...]WINB dokonał prawidłowej oceny, że będąca przedmiotem postępowania nadzwyczajnego decyzja Starosty [...] z dnia [...].03.2001r. dotknięta jest kwalifikowaną wadą wymienioną w przepisie art. 156 § 1 § 2 K.p.a., tj. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W sposób rażący został naruszony przepis art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane.
Rażące naruszenie prawa stanowiące kwalifikowaną przesłankę stwierdzenia nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ma miejsce wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się również, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyroki NSA z dnia 21.08.2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, LEX nr 51233, z dnia 26.09.2000 r., sygn. akt V SA 2998/99, LEX nr 51249 oraz z dnia 05.10.2000r., sygn. akt III SA 2244/99, LEX nr 47084).
Z akt sprawy wynikało, że decyzją Prezydenta Miasta O. z dnia [...].08.1983r. udzielono J. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową, przy ul. N. w O.. W związku z zawiadomieniem A. B. informującym, że w dniu [...].07.2000r. została zakończona budowa, pracownicy organu administracji architektoniczno-budowlanej dokonali w dniu [...].08.2000r. oględzin robót budowlanych na nieruchomości. Jak wynikało z protokołu sporządzonego z tej czynności procesowej, inwestor wykonał roboty budowlane z istotnym odstępstwem od pozwolenia na budowę.
Pismem z dnia [...].11.2000r. A. B. wystąpił do Starostwa Powiatowego w O. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego z garażem. Do wniosku o pozwolenie na użytkowanie została dołączona m.in. inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza oraz ekspertyza techniczna potwierdzająca przydatność obiektu do użytkowania. Po rozpatrzeniu tego wniosku Starosta [...] orzekając na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, wydał decyzję z dnia [...].03.2001 r. udzielającą A. B. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem.
W dacie orzekania przez Starostę [...] w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, obowiązywała ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, w związku z tym, organ zobowiązany był do rozpatrzenia sprawy pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego na podstawie tejże ustawy.
Ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995r., natomiast przepisy przejściowe ustawy określone w art. 103 ust. 1 i 2, stanowiły, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy nowej. Wyjątek stanowił przepis art. 48, który nie miał zastosowania do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów należało stosować przepisy dotychczasowe.
W rozpatrywanej sprawie, nie wystąpił żaden z powyższych przypadków. Postępowanie zostało wszczęte w dniu [...].12.2000r. - data wpływu do organu wniosku o pozwolenie na użytkowanie, a więc po wejściu w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Ponadto, obiekt nie podlegał regulacji z art. 48 nowej ustawy, ponieważ nie stanowił samowoli budowlanej. Obiekt został wybudowany legalnie, na podstawie pozwolenia na budowę, aczkolwiek z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę, podlegało natomiast trybowi z art. 50 i 51 nowej ustawy.
W świetle powyższego, organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, stanowiło rażące naruszenie prawa, ponieważ, organ powinien rozpatrzeć sprawę na podstawie aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane.
Zastosowanie przez Starostę [...] niewłaściwej ustawy jako podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy, musi skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji z dnia [...].03.2001 r. udzielającej A. B. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem.
Mimo, że [...] WINB, prawidłowo rozstrzygnął sprawę co do meritum, to jednak zdaniem GINB nie ustrzegł się błędów proceduralnych.
Przymiot strony postępowania organ pierwszej instancji przyznał A.B., który był adresatem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i właścicielem działek nr ew. [...] i [...] (aktualnie nr ew. [...] i [...]) oraz działki nr ew. [...]. Tymczasem z akt sprawy wynika, że A. B. aktualnie nie posiada tytułu prawnego do działek nr ew. [...],[...],[...], na których usytuowany jest sporny budynek mieszkalny jednorodzinny z garażem. Aktem notarialnym z dnia [...].08.
2011r. rep. Nr [...], A. B. przeniósł prawo własności wskazanych działek na J.B.. Przeniesienie prawa własności spowodowało, że utracił on interes prawny i przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przedmiotowego budynku.
Stwierdzone uchybienie nie miało jednak zdaniem organu wpływu na ocenę zgodności z prawem wydanego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia.
Odnosząc się do odwołania J. B., organ stwierdził, że jest ono nieuzasadnione. Treść przepisów przejściowych, zawartych art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, nie dawała podstawy do przyjęcia, że należy stosować przepisy dotychczasowe. Przepisy w tej kwestii były jednoznaczne i nie dawały podstaw do rozbieżnej interpretacji. Z przepisu art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane wynikało, że wyjątek dotyczący wyłączenia stosowania przepisów nowej ustawy po dniu 1 stycznia 1995 r. odnosi się tylko do przepisu art. 48 Prawa budowlanego i to tylko wówczas, gdy przed 1 stycznia 1995 r. budowa obiektu została zakończona lub gdy w stosunku do obiektu wszczęto postępowanie.
Odnosząc się do nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a., wyjaśnił, że nieodwracalny skutek prawny występuje, gdy brak jest administracyjnych środków w celu odwrócenia skutków prawnych zdarzeń, które nastąpiły po wydaniu wadliwej decyzji (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. sygn. akt III. AZP 4/92 OSNCP nr 12 z 1992 r. poz. 211). W rozpatrywanej sprawie kontrolowana decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, nie ma zatem przeszkód aby ją wyeliminować z obrotu prawnego.
Ustosunkowując się z kolei do pisma K. P. w którym podnosiła kwestię wykonania robót budowlanych przy budowie spornego obiektu budowlanego, z naruszeniem granic jej nieruchomości, organ wskazał, że kwestie związane ze stwierdzeniem naruszenia granic nieruchomości wykraczają poza zakres postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.
J. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] marca 2013r.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 7 i 77 k.p.a. - poprzez nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, które mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie w zakresie podstaw udzielenia pozwolenia na użytkowanie, tj. pominiecie daty ukończenia budowy,
b) art. 156 § 1 pkt 2 kpa - poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2001r., podczas gdy brak było przesłanek do takiego rozstrzygnięcia, zaś wydane pozwolenie oparte zostało na podstawie obowiązujących przepisów,
c) art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż złożenie wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie jest równoznaczne z datą zakończenia budowy, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż pozwolenie wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, tj. na podstawie niewłaściwej ustawy Prawo budowlane.
Skarżący domagał się uchylenia zapadłych w trybie nadzwyczajnym decyzji.
W uzasadnieniu skargi wskazał, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone z naruszeniem zasad określonych w art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i niezbadanie całości materiału dowodowego. Brak ustalenia daty zakończenia budowy warunkującej zastosowanie odpowiedniej ustawy, pominięcie zasady praw nabytych, doprowadziło do wydania orzeczenia z naruszeniem przepisów postępowania. Organ skupił się bowiem na dacie złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie, pomijając wskazaną w treści przepisu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego datę zakończenia budowy budynku. Natomiast już w samej treści decyzji z dnia [...] marca 2001r. wskazane było, iż przedmiotowy obiekt wybudowany został przed 1995r., co stanowiło podstawę zastosowania przepisów obowiązujących w dacie zakończenia budowy, a mianowicie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane.
Starosta stosując przesłanki określone w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. - datę zakończenia budowy, celowo zastosował przepisy dotychczasowe, zgodnie z treścią ust. 2. Nie można zatem mówić o rażącym naruszeniu prawa stanowiącym podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, jeśli wynikała z ustalonego stanu faktycznego.
Stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o podstawę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może budzić żadnych wątpliwości. W tym kontekście konieczne było przeanalizowanie art. 103 Prawa budowlanego z 1994r., zawierającego przepisy przejściowe. Skoro nie zachodziły okoliczności z art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, uzasadniające nakazanie rozbiórki rozbudowanej części budynku mieszkalnego należało zastosować procedurę o której mowa w art. 40 i 42 tzw. starego Prawa budowlanego.
W niniejszej sprawie istotna była, data zakończenia budowli, będącej samowolą budowlaną, nie zaś różne tryby jej legalizacji, na czym skupił się organ. Data ta określa, jaki akt winien mieć zastosowanie. Jeśli więc budowa zakończona została przed datą wejścia w życie nowej ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1995r., mają zastosowanie przepisy dotychczasowe. Powyższe potwierdza uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 czerwca 1996 r. (ONSA 1997. nr 1, poz. 2).
Zalegalizowanie samowoli budowlanej popełnionej pod rządami prawa budowlanego z 1974 r. następuje poprzez udzielenia pozwolenia na użytkowanie, które - w zależności od okoliczności sprawy - albo wymaga nałożenia obowiązku wykonania zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami (art. 40 ww. ustawy) albo wystarczy samo nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 42 ust. 2 ww. ustawy).
W toku postępowania dotyczącego pozwolenia na użytkowanie bezsprzecznie stwierdzono, iż przedmiotowy obiekt wybudowany został przed rokiem 1995r., a zatem winny mieć zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974r.
W ocenie strony, nie można było mówić o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa, bowiem na podstawie art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994r. do budowli wzniesionych i ukończonych przed datą wejścia w życie ustawy - 1 stycznia 1995r. - zastosowanie miały przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał prawidłowej oceny, że będąca przedmiotem postępowania nadzwyczajnego decyzja Starosty [...] z dnia [...].03.2001r. dotknięta jest kwalifikowaną wadą wymienioną w przepisie art. 156 § 1 § 2 k.p.a., tj. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W sposób rażący został bowiem naruszony przepis art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane.
Z akt sprawy wynikało, że decyzją Prezydenta Miasta O. z dnia [...].08.1983r. udzielono J. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową, przy ul. N. w O..
W związku z zawiadomieniem A. B. informującym, że w dniu [...].07.2000r. została zakończona budowa, pracownicy Starostwa Powiatowego w O. dokonali w dniu [...].08.2000r. oględzin robót budowlanych na nieruchomości. Jak wynikało z protokołu sporządzonego z tej czynności, inwestor wykonał roboty budowlane z istotnym odstępstwem od pozwolenia na budowę.
Pismem z dnia [...].11.2000r. A. B. wystąpił do Starostwa Powiatowego w O. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego z garażem. Do wniosku o pozwolenie na użytkowanie została dołączona m.in. inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza oraz ekspertyza techniczna potwierdzająca przydatność obiektu do użytkowania. Po rozpatrzeniu tego wniosku Starosta [...] na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, wydał w dniu [...].03.2001 r. decyzję udzielającą A. B. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem.
Należy podkreślić, że w dacie orzekania przez Starostę [...] w sprawie pozwolenia na użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, obowiązywała ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, w związku z tym, organ zobowiązany był do rozpatrzenia sprawy pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego na podstawie tejże ustawy.
Ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995r., natomiast przepisy przejściowe ustawy, określone w art. 103 ust. 1 i 2, na które skarżący się powołuje stanowiły, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy nowej. Wyjątek stanowił przepis art. 48, który nie miał zastosowania do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów należało stosować przepisy dotychczasowe.
W rozpatrywanej sprawie, nie wystąpił żaden z powyższych przypadków. Postępowanie zostało wszczęte w dniu [...].12.2000r. - data wpływu do organu wniosku o pozwolenie na użytkowanie, a więc po wejściu w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Ponadto, obiekt nie podlegał regulacji z art. 48 nowej ustawy, ponieważ jako całość nie stanowił samowoli budowlanej. Obiekt został wybudowany legalnie, na podstawie pozwolenia na budowę, ale z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę, podlegało natomiast trybowi z art. 50 i 51 nowej ustawy.
W świetle powyższego wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, stanowiło rażące naruszenie prawa, ponieważ organ powinien rozpatrzeć sprawę na podstawie aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane.
Zastosowanie przez Starostę [...] niewłaściwej ustawy oraz trybu postępowania w danym stanie faktycznym – wadliwej podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy, musiało skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji z dnia [...].03.2001r. udzielającej A. B. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem.
Odnosząc się do zarzutów skargi J. B. należy stwierdzić, że treść przepisów przejściowych, zawartych w art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, nie dawała podstawy do przyjęcia, że należy stosować przepisy dotychczasowe. Przepisy w tej kwestii są jednoznaczne i nie ma podstaw do ich rozbieżnej interpretacji. Z przepisu art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane wynikało, że wyjątek dotyczący wyłączenia stosowania przepisów nowej ustawy po dniu 1 stycznia 1995 r. odnosi się tylko do przepisu art. 48 Prawa budowlanego, wówczas, gdy przed 1 stycznia 1995 r. budowa obiektu została zakończona lub gdy w stosunku do obiektu wszczęto postępowanie.
Chybione były zarzuty naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego w postaci pominięcia daty ukończenia budowy, skoro wynikała ona z materiału dowodowego jakim dysponował swego czasu Starosta w [...], a poza tym miałaby ona znaczenie gdyby w sprawie stwierdzono samowolę budowlaną z art. 48 Prawa budowlanego z 1994r.
Tym samym nietrafny był zarzut naruszenia art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż złożenie wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie jest równoznaczne z datą zakończenia budowy.
Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.
Nietezowane
Artykuły przypisane do orzeczenia
Kup dostęp i zobacz, do jakich przepisów odnosi się orzeczenie. Znajdź inne potrzebne orzeczenia.
Skład sądu
Bogusław Cieśla /przewodniczący sprawozdawca/Paweł Groński
Tadeusz Nowak
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2013 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala
Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2012r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 158 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm), po przeprowadzeniu na wniosek K. P., J. G. i M.G. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2001r., pozwalającej na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działkach nr [...],[...],[...], w O. przy ul. N.- stwierdził nieważność ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2001r.
W uzasadnieniu organ podał, że przymiot strony w niniejszym postępowaniu, przyznał stronom postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie oraz obecnemu właścicielowi działek o nr ew. [...] i [...] (dawne nr działki [...] i [...]).
Organ ustalił, iż [...] listopada 2000r. A. B. wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie "budynku mieszkalnego z garażem na działkach [...],[...],[...] w O. [...][...]- legalizacja.''
Pracownicy Starostwa Powiatowego przeprowadzili oględziny nieruchomości, w trakcie których ustalono, że budynek mieszkalny z częścią usługową został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...].08.1983r. Inwestor w trakcie realizacji obiektów dokonał dobudowy do istniejącego budynku bez wymaganego pozwolenia: "wejścia do części usługowej od strony ulicy S., oraz od strony parcel sąsiednich - dobudowa do granic" .
Po tych ustaleniach, Starosta [...] wydał w dniu [...] marca 2001 r. weryfikowaną decyzję udzielającą pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem.
Dokonując oceny ww. decyzji, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a., organ wskazał, że badaniu podlegał stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie.
W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że weryfikowana decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 2001 r., o pozwoleniu na użytkowanie jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., skutkującą stwierdzeniem jej nieważności.
Weryfikowana decyzja Starosty [...] została wydana na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane w zw. z § 59 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska.
Zgodnie z art. 42 ust. 1 inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Poza wypadkiem określonym w ust. 1 właściwy terenowy organ administracji państwowej może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu budowlanego, gdy jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska albo innymi względami interesu społecznego. Podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu.
Organ wskazał, że powyższy przepis jest formą legalizacji samowoli budowlanej w sytuacji gdy obiekt spełnia wszystkie wymogi ustawy Prawa budowlanego.
Przed wydaniem tego rodzaju decyzji konieczne było, sprawdzenie przez organ orzekający czy obiekt spełnia wymogi, od których uzależnione jest wydanie decyzji na podstawie art. 42 Prawa budowlanego.
W dniu 1 stycznia 1995r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. 2010r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), a straciła moc poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Zgodnie z art. 103 ustawy z 1994r. do spraw wszczętych przed dniem wejścia ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem przepisy intertemporalne odsyłają do stosowania starej ustawy jedynie w przypadkach określonych w art. 48 ustawy z 1994r.
Organ stwierdził, iż tryb postępowania określony w art. 48 ustawy Prawo budowlane dotyczy tylko takich obiektów budowlanych, które zostały zrealizowane przez inwestora bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż w tym przypadku inwestor wykonywał roboty budowlane w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę (decyzja Prezydenta Miasta O. z dnia [...] sierpnia 1983r.).
Wobec powyższego brak było podstaw do przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji w trybie art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974r.
W niniejszej sprawie inwestor rozbudował budynek mieszkalny z częścią usługową poszerzając go do granic działek sąsiednich oraz od strony ulicy S.(dobudowa wejścia do części usługowej), zwiększając tym samym kubaturę obiektu, co spowodowało zmianę jednego z charakterystycznych parametrów obiektu. Z akt sprawy wynika, że inwestor nie wystąpił o zmianę decyzji pozwolenia na budowę w powyższym zakresie.
Podjęcie robót budowlanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę jest samowolą budowlaną, a więc działaniem bezprawnym.
Wprawdzie zarówno art. 48 jak i art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, dotyczą samowoli budowlanej, lecz o zróżnicowanym charakterze. W przypadku art. 48 chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora uprawnień organów budowlanych do oceny zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz udzielenia formalnej zgody na jego realizację, natomiast w przypadkach określonych w przepisach art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane chodzi jedynie o samowolne odstępstwo od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź samowolne roboty budowlane inne niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane.
W sprawie zakończonej weryfikowaną decyzją inwestor istotnie odstąpił od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Zatem Starosta [...] otrzymując wniosek A. B. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, po protokolarnym stwierdzeniu, że inwestor dokonał istotnych odstępstw (protokół oględzin z dnia [...].08.2000r.) powinien wszcząć procedurę naprawczą zgodnie z art. 50-51 ustawy Prawo budowlane z 1994r.
Wobec powyższego wydanie w dniu [...] marca 2001r., przez Starostę [...] decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974r., skoro organ nie wdrożył trybu z art. 50-51 ustawy Prawe budowlane z 1994r.
Wydanie weryfikowanej decyzji było działaniem nieprawidłowym nie znajdującym oparcia w obowiązujących wówczas przepisach prawa budowlanego stanowiącego podstawę działania organów nadzoru budowlanego.
Odwołania od powyższej decyzji złożyli do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego J. B. - aktualny właściciel działek nr ew. [...] i [...] (dawniej odpowiednio działki nr ew. [...] i [...]) oraz działki nr ew. [...], a także A. B. - były właściciel ww. działek, któremu organ pierwszej instancji przyznał status strony postępowania nadzwyczajnego.
Pozostałe strony postępowania, tj. K. P. oraz J. i M. G. wystąpiły do [...]WINB z wnioskiem o uzupełnienie uzasadnienia decyzji. Postanowieniem z dnia [...].01.2013r. [...]WINB odmówił uzupełnienia decyzji wskazując, że uregulowana w art. 111 K.p.a. instytucja uzupełnienia, nie może odnosić się do samego uzasadnienia decyzji.
J. B. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 42, art. 48, art. 50-51 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz naruszenie art.7, art.8, art. 9, art. 11, art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 2 k.p.a.
Domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania.
Skarżący wywodził, że skoro przyczyna nieważności określona art. 156 § 1 pkt 2 ma charakter nieostry, to zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przestanek nie budzących wątpliwości, a tak nie jest w niniejszej sprawie.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2013r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania J. B. od decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].12.2012r. - utrzymał w mocy decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].12.2012r.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że spośród odwołujących się tylko J. B. posiada legitymację do złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji.
[...]WINB dokonał prawidłowej oceny, że będąca przedmiotem postępowania nadzwyczajnego decyzja Starosty [...] z dnia [...].03.2001r. dotknięta jest kwalifikowaną wadą wymienioną w przepisie art. 156 § 1 § 2 K.p.a., tj. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W sposób rażący został naruszony przepis art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane.
Rażące naruszenie prawa stanowiące kwalifikowaną przesłankę stwierdzenia nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ma miejsce wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się również, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyroki NSA z dnia 21.08.2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, LEX nr 51233, z dnia 26.09.2000 r., sygn. akt V SA 2998/99, LEX nr 51249 oraz z dnia 05.10.2000r., sygn. akt III SA 2244/99, LEX nr 47084).
Z akt sprawy wynikało, że decyzją Prezydenta Miasta O. z dnia [...].08.1983r. udzielono J. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową, przy ul. N. w O.. W związku z zawiadomieniem A. B. informującym, że w dniu [...].07.2000r. została zakończona budowa, pracownicy organu administracji architektoniczno-budowlanej dokonali w dniu [...].08.2000r. oględzin robót budowlanych na nieruchomości. Jak wynikało z protokołu sporządzonego z tej czynności procesowej, inwestor wykonał roboty budowlane z istotnym odstępstwem od pozwolenia na budowę.
Pismem z dnia [...].11.2000r. A. B. wystąpił do Starostwa Powiatowego w O. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego z garażem. Do wniosku o pozwolenie na użytkowanie została dołączona m.in. inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza oraz ekspertyza techniczna potwierdzająca przydatność obiektu do użytkowania. Po rozpatrzeniu tego wniosku Starosta [...] orzekając na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, wydał decyzję z dnia [...].03.2001 r. udzielającą A. B. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem.
W dacie orzekania przez Starostę [...] w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, obowiązywała ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, w związku z tym, organ zobowiązany był do rozpatrzenia sprawy pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego na podstawie tejże ustawy.
Ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995r., natomiast przepisy przejściowe ustawy określone w art. 103 ust. 1 i 2, stanowiły, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy nowej. Wyjątek stanowił przepis art. 48, który nie miał zastosowania do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów należało stosować przepisy dotychczasowe.
W rozpatrywanej sprawie, nie wystąpił żaden z powyższych przypadków. Postępowanie zostało wszczęte w dniu [...].12.2000r. - data wpływu do organu wniosku o pozwolenie na użytkowanie, a więc po wejściu w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Ponadto, obiekt nie podlegał regulacji z art. 48 nowej ustawy, ponieważ nie stanowił samowoli budowlanej. Obiekt został wybudowany legalnie, na podstawie pozwolenia na budowę, aczkolwiek z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę, podlegało natomiast trybowi z art. 50 i 51 nowej ustawy.
W świetle powyższego, organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, stanowiło rażące naruszenie prawa, ponieważ, organ powinien rozpatrzeć sprawę na podstawie aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane.
Zastosowanie przez Starostę [...] niewłaściwej ustawy jako podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy, musi skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji z dnia [...].03.2001 r. udzielającej A. B. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem.
Mimo, że [...] WINB, prawidłowo rozstrzygnął sprawę co do meritum, to jednak zdaniem GINB nie ustrzegł się błędów proceduralnych.
Przymiot strony postępowania organ pierwszej instancji przyznał A.B., który był adresatem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i właścicielem działek nr ew. [...] i [...] (aktualnie nr ew. [...] i [...]) oraz działki nr ew. [...]. Tymczasem z akt sprawy wynika, że A. B. aktualnie nie posiada tytułu prawnego do działek nr ew. [...],[...],[...], na których usytuowany jest sporny budynek mieszkalny jednorodzinny z garażem. Aktem notarialnym z dnia [...].08.
2011r. rep. Nr [...], A. B. przeniósł prawo własności wskazanych działek na J.B.. Przeniesienie prawa własności spowodowało, że utracił on interes prawny i przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przedmiotowego budynku.
Stwierdzone uchybienie nie miało jednak zdaniem organu wpływu na ocenę zgodności z prawem wydanego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia.
Odnosząc się do odwołania J. B., organ stwierdził, że jest ono nieuzasadnione. Treść przepisów przejściowych, zawartych art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, nie dawała podstawy do przyjęcia, że należy stosować przepisy dotychczasowe. Przepisy w tej kwestii były jednoznaczne i nie dawały podstaw do rozbieżnej interpretacji. Z przepisu art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane wynikało, że wyjątek dotyczący wyłączenia stosowania przepisów nowej ustawy po dniu 1 stycznia 1995 r. odnosi się tylko do przepisu art. 48 Prawa budowlanego i to tylko wówczas, gdy przed 1 stycznia 1995 r. budowa obiektu została zakończona lub gdy w stosunku do obiektu wszczęto postępowanie.
Odnosząc się do nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a., wyjaśnił, że nieodwracalny skutek prawny występuje, gdy brak jest administracyjnych środków w celu odwrócenia skutków prawnych zdarzeń, które nastąpiły po wydaniu wadliwej decyzji (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. sygn. akt III. AZP 4/92 OSNCP nr 12 z 1992 r. poz. 211). W rozpatrywanej sprawie kontrolowana decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, nie ma zatem przeszkód aby ją wyeliminować z obrotu prawnego.
Ustosunkowując się z kolei do pisma K. P. w którym podnosiła kwestię wykonania robót budowlanych przy budowie spornego obiektu budowlanego, z naruszeniem granic jej nieruchomości, organ wskazał, że kwestie związane ze stwierdzeniem naruszenia granic nieruchomości wykraczają poza zakres postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.
J. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] marca 2013r.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 7 i 77 k.p.a. - poprzez nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, które mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie w zakresie podstaw udzielenia pozwolenia na użytkowanie, tj. pominiecie daty ukończenia budowy,
b) art. 156 § 1 pkt 2 kpa - poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2001r., podczas gdy brak było przesłanek do takiego rozstrzygnięcia, zaś wydane pozwolenie oparte zostało na podstawie obowiązujących przepisów,
c) art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż złożenie wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie jest równoznaczne z datą zakończenia budowy, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż pozwolenie wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, tj. na podstawie niewłaściwej ustawy Prawo budowlane.
Skarżący domagał się uchylenia zapadłych w trybie nadzwyczajnym decyzji.
W uzasadnieniu skargi wskazał, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone z naruszeniem zasad określonych w art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i niezbadanie całości materiału dowodowego. Brak ustalenia daty zakończenia budowy warunkującej zastosowanie odpowiedniej ustawy, pominięcie zasady praw nabytych, doprowadziło do wydania orzeczenia z naruszeniem przepisów postępowania. Organ skupił się bowiem na dacie złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie, pomijając wskazaną w treści przepisu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego datę zakończenia budowy budynku. Natomiast już w samej treści decyzji z dnia [...] marca 2001r. wskazane było, iż przedmiotowy obiekt wybudowany został przed 1995r., co stanowiło podstawę zastosowania przepisów obowiązujących w dacie zakończenia budowy, a mianowicie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane.
Starosta stosując przesłanki określone w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. - datę zakończenia budowy, celowo zastosował przepisy dotychczasowe, zgodnie z treścią ust. 2. Nie można zatem mówić o rażącym naruszeniu prawa stanowiącym podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, jeśli wynikała z ustalonego stanu faktycznego.
Stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o podstawę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może budzić żadnych wątpliwości. W tym kontekście konieczne było przeanalizowanie art. 103 Prawa budowlanego z 1994r., zawierającego przepisy przejściowe. Skoro nie zachodziły okoliczności z art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, uzasadniające nakazanie rozbiórki rozbudowanej części budynku mieszkalnego należało zastosować procedurę o której mowa w art. 40 i 42 tzw. starego Prawa budowlanego.
W niniejszej sprawie istotna była, data zakończenia budowli, będącej samowolą budowlaną, nie zaś różne tryby jej legalizacji, na czym skupił się organ. Data ta określa, jaki akt winien mieć zastosowanie. Jeśli więc budowa zakończona została przed datą wejścia w życie nowej ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1995r., mają zastosowanie przepisy dotychczasowe. Powyższe potwierdza uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 czerwca 1996 r. (ONSA 1997. nr 1, poz. 2).
Zalegalizowanie samowoli budowlanej popełnionej pod rządami prawa budowlanego z 1974 r. następuje poprzez udzielenia pozwolenia na użytkowanie, które - w zależności od okoliczności sprawy - albo wymaga nałożenia obowiązku wykonania zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami (art. 40 ww. ustawy) albo wystarczy samo nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 42 ust. 2 ww. ustawy).
W toku postępowania dotyczącego pozwolenia na użytkowanie bezsprzecznie stwierdzono, iż przedmiotowy obiekt wybudowany został przed rokiem 1995r., a zatem winny mieć zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974r.
W ocenie strony, nie można było mówić o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa, bowiem na podstawie art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994r. do budowli wzniesionych i ukończonych przed datą wejścia w życie ustawy - 1 stycznia 1995r. - zastosowanie miały przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał prawidłowej oceny, że będąca przedmiotem postępowania nadzwyczajnego decyzja Starosty [...] z dnia [...].03.2001r. dotknięta jest kwalifikowaną wadą wymienioną w przepisie art. 156 § 1 § 2 k.p.a., tj. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W sposób rażący został bowiem naruszony przepis art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane.
Z akt sprawy wynikało, że decyzją Prezydenta Miasta O. z dnia [...].08.1983r. udzielono J. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową, przy ul. N. w O..
W związku z zawiadomieniem A. B. informującym, że w dniu [...].07.2000r. została zakończona budowa, pracownicy Starostwa Powiatowego w O. dokonali w dniu [...].08.2000r. oględzin robót budowlanych na nieruchomości. Jak wynikało z protokołu sporządzonego z tej czynności, inwestor wykonał roboty budowlane z istotnym odstępstwem od pozwolenia na budowę.
Pismem z dnia [...].11.2000r. A. B. wystąpił do Starostwa Powiatowego w O. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego z garażem. Do wniosku o pozwolenie na użytkowanie została dołączona m.in. inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza oraz ekspertyza techniczna potwierdzająca przydatność obiektu do użytkowania. Po rozpatrzeniu tego wniosku Starosta [...] na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, wydał w dniu [...].03.2001 r. decyzję udzielającą A. B. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem.
Należy podkreślić, że w dacie orzekania przez Starostę [...] w sprawie pozwolenia na użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, obowiązywała ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, w związku z tym, organ zobowiązany był do rozpatrzenia sprawy pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego na podstawie tejże ustawy.
Ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995r., natomiast przepisy przejściowe ustawy, określone w art. 103 ust. 1 i 2, na które skarżący się powołuje stanowiły, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy nowej. Wyjątek stanowił przepis art. 48, który nie miał zastosowania do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów należało stosować przepisy dotychczasowe.
W rozpatrywanej sprawie, nie wystąpił żaden z powyższych przypadków. Postępowanie zostało wszczęte w dniu [...].12.2000r. - data wpływu do organu wniosku o pozwolenie na użytkowanie, a więc po wejściu w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Ponadto, obiekt nie podlegał regulacji z art. 48 nowej ustawy, ponieważ jako całość nie stanowił samowoli budowlanej. Obiekt został wybudowany legalnie, na podstawie pozwolenia na budowę, ale z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę, podlegało natomiast trybowi z art. 50 i 51 nowej ustawy.
W świetle powyższego wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, stanowiło rażące naruszenie prawa, ponieważ organ powinien rozpatrzeć sprawę na podstawie aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane.
Zastosowanie przez Starostę [...] niewłaściwej ustawy oraz trybu postępowania w danym stanie faktycznym – wadliwej podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy, musiało skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji z dnia [...].03.2001r. udzielającej A. B. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem.
Odnosząc się do zarzutów skargi J. B. należy stwierdzić, że treść przepisów przejściowych, zawartych w art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, nie dawała podstawy do przyjęcia, że należy stosować przepisy dotychczasowe. Przepisy w tej kwestii są jednoznaczne i nie ma podstaw do ich rozbieżnej interpretacji. Z przepisu art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane wynikało, że wyjątek dotyczący wyłączenia stosowania przepisów nowej ustawy po dniu 1 stycznia 1995 r. odnosi się tylko do przepisu art. 48 Prawa budowlanego, wówczas, gdy przed 1 stycznia 1995 r. budowa obiektu została zakończona lub gdy w stosunku do obiektu wszczęto postępowanie.
Chybione były zarzuty naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego w postaci pominięcia daty ukończenia budowy, skoro wynikała ona z materiału dowodowego jakim dysponował swego czasu Starosta w [...], a poza tym miałaby ona znaczenie gdyby w sprawie stwierdzono samowolę budowlaną z art. 48 Prawa budowlanego z 1994r.
Tym samym nietrafny był zarzut naruszenia art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż złożenie wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie jest równoznaczne z datą zakończenia budowy.
Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.
