II SA/Bd 656/13

Uzasadnienie

II SA/Bd 656/13

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...] Marszałek Województwa K.-P. w T. określił dla Zakładu Gospodarki Komunalnej w Ł. wysokość opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska z tytułu wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi za okres od II półrocza 2007 r. do I półrocza 2012 r., oraz wysokość opłaty za korzystanie ze środowiska z tytułu wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą podwyższoną a wynikającą z wykazów.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w wyniku analizy posiadanych wykazów zawierających zestawienie informacji o korzystaniu ze środowiska przedłożonych przez Zakład Gospodarki Komunalnej w Ł. oraz pozwoleń wodnoprawnych wydanych dla tego podmiotu, stwierdzono brak uregulowania strony formalno - prawnej wprowadzania wód opadowych lub roztopowych pochodzących z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, z wyjątkiem kanalizacji ogólnospławnej. Strona nie posiadała ważnej decyzji - pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z terenu Miasta Ł. i jest zobowiązana do naliczania i uiszczania opłaty podwyższonej do czasu wydania nowej, ostatecznej decyzji.

W odwołaniu od decyzji Zakład Gospodarki Komunalnej w Ł. zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 7, art. 10 § 1, art. 11 k.p.a. oraz art. 276 ust. 1 i art. 292 ustawy Prawo ochrony środowiska i wniósł o uchylenie decyzji oraz umorzenie postępowania.

W uzasadnieniu odwołania skarżący podniósł, że organ I instancji błędnie uznał, że ZGK nie posiada pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzenie ścieków. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] Starosta G. orzekł o udzieleniu Miastu i Gminie Ł. pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków deszczowych po uprzednim przejściu przez sieć kanalizacji deszczowej. Postępowanie, w wyniku którego wydana została przedmiotowa decyzja wszczęte zostało na wniosek Zakładu Gospodarki Komunalnej. Błędnie jednak skierowano ją do Miasta i Gminy Ł., jako strony postępowania. Z tego względu ZGK wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. ZGK oczekuje na wydanie pozwolenia zgodnie ze złożonym w tym przedmiocie wnioskiem. W konsekwencji, jako podmiot oczekujący na wydanie kolejnego pozwolenia na korzystanie ze środowiska, nie może być ukarany wyższą opłatą środowiskową. W ocenie skarżącego okoliczność, że kolejną decyzją wydaną w 2007 r. udzielono pozwolenia Miastu i Gminie Ł. (w której stwierdzono wygaśnięcie poprzedniego zezwolenia z 2004 r.) nie wpływa w żaden sposób na pozwolenie udzielone w 2004 r. albowiem miało ono ważność do 2014 r. a ZGK nie brała udziału jako strona w postępowaniu, w toku którego uchylono ważność wcześniejszego pozwolenia. Ponadto w ocenie skarżącego, w sytuacji, gdy ZGK jest jednostką organizacyjną Gminy Ł., pozostającą w jej strukturze organizacyjnej, uznanie że jednostka organizacyjna gminy nie posiada pozwolenia wodnoprawnego w sytuacji, gdy takowe pozwolenie posiada gmina, jest nie do zaakceptowania.

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., działając na podstawie art. 276 ust. 1, art. 292 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, art. 21 § 3 ustawy Ordynacja podatkowa, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ wskazał, że przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska określają m.in. zasady wnoszenia opłat za korzystanie ze środowiska. Zgodnie zaś z art. 275 tej ustawy, do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych są obowiązane (...) podmioty korzystające ze środowiska. Jednocześnie podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska (art. 276 ust. 1). Do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują marszałkowi województwa albo wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska (art. 281 ust. 1).

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że pojęcie "podmiot korzystający ze środowiska" zdefiniowane zostało w art. 3 ust. 1 pkt 20 ustawy. Zgodnie z tym przepisem przez korzystającego ze środowiska - rozumie się: a)przedsiębiorcę w rozumieniu art. 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a także osoby prowadzące działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych, chowu lub hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego oraz osoby wykonujące zawód medyczny w ramach indywidualnej praktyki lub indywidualnej specjalistycznej praktyki, b)jednostkę organizacyjną niebędącą przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, c)osobę fizyczną niebędącą podmiotem, o którym mowa w lit. a, korzystającą ze środowiska w zakresie, w jakim korzystanie ze środowiska wymaga pozwolenia.

Organ podkreślił, że podmiot korzystający ze środowiska zobowiązany jest do przedłożenia marszałkowi województwa wykazu zawierającego informacje i dane dotyczące m.in. informacji o ilości i jakości pobranej wody powierzchniowej i podziemnej oraz informacji o ilości, stanie i składzie ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wykorzystane do ustalenia wysokości opłat za korzystanie ze środowiska oraz wysokość tych opłat. Do dnia [...] grudnia 2012 r. podmiot korzystający ze środowiska zobowiązany był do wnoszenia opłaty do końca miesiąca następującego po upływie każdego półrocza.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że Zakład Gospodarki Komunalnej w Ł. jest komunalną jednostką organizacyjną Miasta i Gminy Ł., nie posiadającą osobowości prawnej. Jest to zatem podmiot korzystający ze środowiska, o którym mowa w art. 3 pkt 20 lit b p.o.ś. Podmiot taki może być, zgodnie z art. 29 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego i w tym zakresie może on funkcjonować niezależnie od Miasta i Gminy Ł. posiadającej osobowość prawną.

Wskazał, że dla oceny niniejszej sprawy podstawowe znaczenie ma fakt, czy Zakład Gospodarki Komunalnej jako podmiot korzystający ze środowiska -odprowadzający ścieki (wody deszczowe i roztopowe z terenu ulic Ł.) do gruntu i wód - legitymował się stosownym pozwoleniem wodnoprawnym.

Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] czerwca 2004 r. ZGK wystąpił do Starostwa Powiatowego w G. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód deszczowych i roztopowych ujętych w systemy kanalizacyjne z ulic na terenie Ł. Następnie, ZGK w Ł., działając w imieniu Urzędu Miasta i Gminy, wystąpił o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód deszczowych i roztopowych ujętych w systemy kanalizacyjne z ulic na terenie Ł. Do wniosku załączono operat wodnoprawny. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. znak: [...] Kierownik Wydziału Ochrony Środowiska, Leśnictwa, Rolnictwa i Gospodarki Wodnej, działający z upoważnienia Starosty G., udzielił "dla Miasta i Gminy Ł. pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków deszczowych po uprzednim przejściu przez sieć kanalizacji deszczowej (...)" dla pięciu zlewni oznaczonych symbolami A1 – A5 obejmujących szczegółowo przypisane im ulice z terenu Ł. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. znak: [...] Kierownik Wydziału Ochrony Środowiska, Leśnictwa, Rolnictwa i Gospodarki Wodnej, działający z upoważnienia Starosty G., udzielił "dla Miasta i Gminy Ł. pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków deszczowych po uprzednim przejściu przez sieć kanalizacji deszczowej (...)" dla sześciu zlewni oznaczonych symbolami A1–A6 obejmujących szczegółowo przypisane im ulice z terenu Ł. Jednocześnie cofnięto w całości bez odszkodowania pozwolenie wodnoprawne nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. wydane przez Starostę G. Decyzje udzielające Miastu i Gminie Ł. pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne.

Organ odwoławczy wskazał, że nie ma kompetencji do dokonania oceny prawidłowości postępowań i zgodności z prawem decyzji wydanych przez Starostę G. w sprawie udzielenia pozwoleń wodnoprawnych na odprowadzanie ścieków deszczowych z terenu Ł. W szczególności nie jest uprawnione do oceny, czy Starosta prawidłowo określił strony postępowań. Niewątpliwe jednak jest, że pozwolenia wodnoprawne zostały udzielone Miastu i Gminie Ł.

Organ wskazał, że ZGK dysponował odrębnymi pozwoleniami wodnoprawnymi udzielonymi mu przez Starostę G. na odprowadzanie ścieków socjalno - bytowych i przemysłowych z miejskiej oczyszczalni ścieków Ł., na pobór wody podziemnej i odprowadzanie wód popłucznych z terenu ujęcia wody w Ł., na pobór wody podziemnej i odprowadzanie wód popłucznych z terenu ujęcia wody w miejscowości Z., na pobór wody podziemnej i odprowadzanie wód popłucznych z terenu ujęcia wody w miejscowości N. oraz na odprowadzanie ścieków bytowo - gospodarczych z oczyszczalni ścieków w P. i S. Pozwolenia te ZGK uzyskał pomiędzy grudniem 2003 r. a listopadem 2006 r.

ZGK, jako podmiot korzystający ze środowiska, składający zbiorcze zestawienie o zakresie korzystania ze środowiska i wysokości należnych opłat nie dysponował pozwoleniem wodnoprawnym na odprowadzania wód deszczowych z ulic na terenie Ł. W zestawieniach wykazywał wysokość opłaty z tytułu wprowadzania wód opadowych lub roztopowych do ziemi lub wód tak jak podmiot, dysponujący stosownym pozwoleniem. Zasadnie zatem organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie określenia dla ZGK w Ł. opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska. Podstawę zaś dla prowadzenia postępowania i wydania stosownej decyzji stanowił art. 21 § 3 ustawy ordynacja podatkowa w zw. z art. 281 ust. 1 p.o.ś.

Nie zgadzając się z dokonanym rozstrzygnięciem Zakład Gospodarki Komunalnej w Ł. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o uchylenie ww. decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji. Decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 9, art. 11, i art. 107 § 3 k.p.a., a także naruszenie prawa materialnego, tj.: -art. 3 ust. 31 i ust. 41 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez niezastosowanie i dowolne przyjęcie przez organ, iż prowadzącym instalację jest podmiot nie dysponujący tytułem prawnym do tej instalacji; -art. 138 w zw. z art. 279 p.o.ś. poprzez błędną interpretację i pominięcie domniemania prawnego, iż obowiązek eksploatacji instalacji spoczywa na jej właścicielu; -art. 276 ust. 1 w zw. z art. 185 ustawy - p.o.ś. poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż skarżący jest podmiotem korzystającym ze środowiska bez wymaganego pozwolenia, pomimo że skarżący nie ma tytułu prawnego do instalacji, uprawniającego go do bycia stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego; -art. 292 pkt 2 p.o.ś. poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż skarżący jest zobowiązany do zapłaty podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska jako podmiot korzystający ze środowiska bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organy orzekające w sprawie ustalając, iż skarżący jest zobowiązany posiadać pozwolenie wodnoprawne zupełnie pominęły art. 3 ust. 31 ustawy prawo ochrony środowiska. Przepis ten ma doniosłe znaczenie, albowiem uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego jest obowiązkiem prowadzącego instalację i tylko prowadzący tą instalację (oraz ewentualnie strona zainteresowana nabyciem tytułu prawnego do instalacji) może być stroną postępowania o wydanie tego pozwolenia, co wynika z art. 184 i 185 p.o.ś. A contrario, podmiot który nie jest prowadzącym instalację ani nie jest zainteresowany nabyciem tytułu prawnego do instalacji w myśl ustawy, nie może ubiegać się o pozwolenie wodnoprawne, a tym samym nie można od takiego podmiotu wymagać uzyskania pozwolenia wodnoprawnego i traktować jako podmiot korzystający ze środowiska bez pozwolenia. Organy zaś pominęły tę kwestię przyjmując, że skarżący jest obowiązany posiadać pozwolenie wodnoprawne.

Skarżący wskazał, że korzystanie ze środowiska przez Miasto i Gminę Ł. nie jest dowodem na to, że skarżący ma obowiązek posiadania pozwolenia wodnoprawnego, gdyż obowiązek ten powinien wynikać z przepisów prawa materialnego a nie czynności faktycznych, tym bardziej, że skarżący nie ma odrębnej osobowości prawnej od jednostki samorządu terytorialnego, zaś obowiązek administrowania działalnością kanalizacji i wodociągów został nałożony uchwałą Rady Miasta, które to czynności wykonuje skarżący w imieniu i na rzecz Miasta i Gminy Ł., a nie własnym.

Skarżący podkreślił, że ustawa Prawo ochrony środowiska wąsko określa, kto może i kto musi ubiegać się o pozwolenie wodnoprawne, a zatem kto może być stroną postępowania w sprawie naliczenia podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska w związku z eksploatacją instalacji bez wymaganego pozwolenia.

Skarżący administruje wodociągami i kanalizacją w Mieście i Gminie Ł. na podstawie Uchwały Rady Miasta, ale nie jest prowadzącym instalację, ponieważ nie ma tytułu prawnego do tej instalacji w rozumieniu prawa cywilnego, a zatem nie może być stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego ani być stroną do tego obligowaną, a tym bardziej być karaną za brak pozwolenia podwyższonymi opłatami. Nawet przepis stanowiący, że strona zainteresowana nabyciem tytułu może ubiegać się o pozwolenie wodnoprawne nie zmienia sytuacji, iż skarżący nie może w świetle prawa się o nie ubiegać. Prawo ochrony środowiska mówi o cywilnoprawnym tytule do instalacji, zaś skarżący jako zakład budżetowy Miasta i Gminy nie może zawrzeć umowy cywilnoprawnej z tą jednostką samorządu, albowiem byłaby to zakazana w art. 108 k.c. "czynność z samym sobą". Dyrektor ZGK działa bowiem w oparciu o pełnomocnictwo udzielone przez Burmistrza do działania w imieniu Miasta i Gminy.

Bezsprzecznie właścicielem instalacji, służącej do odprowadzania ścieków do wód lub ziemi jest nie skarżący, lecz Miasto i Gmina Ł. Stąd też tylko ten podmiot był stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego i tylko ten podmiot może być zobowiązany do ponoszenia opłat z wprowadzenia ścieków do wód lub do ziemi.

Ponadto, organ w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił, na jakiej podstawie przyjął, że to skarżący włada instalacją lub urządzeniem. W konsekwencji uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w ocenie skarżącego nie spełnia wymogów przewidzianych art. 107 § 3 k.p.a. Z tych też względów decyzja godzi w podstawowe zasady postępowania wyrażone w art. 7, art. 9 i art. 11 k.p.a.

Skarżący podniósł również, że niezgodne z prawdą jest stwierdzenie organu, że "decyzje z 2004 r. i 2007 r. udzielające Miastu i Gminie Ł. pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący podjął jakiekolwiek działania zmierzające do wyeliminowania tych decyzji z obrotu prawnego". Na gruncie powyższego, skarżący podkreślił, że wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji, pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] grudnia 2004 r. Znajduje to potwierdzenie w uzasadnieniu skarżonej decyzji Kolegium.

Skarżący podniósł, że skoro organy posiadały wiedzę, iż skarżący nie posiada stosownego pozwolenia, a brak tej decyzji skutkować będzie dlań naliczeniem wysokich opłat wraz z odsetkami, a nigdy wcześniej nie sygnalizowały tego skarżącemu to chybiły tym samym obowiązkowi wynikającemu z art. 9 k.p.a. oraz art. 379 p.o.ś.

Skarżący wskazał również, że udzielenie pozwolenia na eksploatację instalacji Miastu i Gminie zamiast skarżącemu jest sprzeczne z prawem miejscowym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.) sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygniecie oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie Marszałka Województwa K.-P. naruszają w sposób istotny przepisy postępowania z uwagi na niedokładne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy. Uchybienie to może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Istota sporu w kontrolowanej przez Sąd sprawie sprowadza się do oceny, czy orzekające w sprawie organy prawidłowo stwierdziły, że Zakład Gospodarki Komunalnej w Ł. był podmiotem korzystającym ze środowiska bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, skutkiem czego było nałożenie na niego obowiązku uiszczenia podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska.

Odprowadzanie oczyszczonych ścieków deszczowych po uprzednim przejściu przez sieć kanalizacji deszczowej wymagało na podstawie art. 37 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. nr 239, poz. 2019 ze zm.) uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Przepis ten stanowi, że szczególnym korzystaniem z wód jest korzystanie wykraczające poza korzystanie powszechne lub zwykłe, w szczególności wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi.

W decyzji organu I instancji stwierdzono brak uregulowania strony formalno-prawnej wprowadzania wód opadowych lub roztopowych pochodzących z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, z wyjątkiem kanalizacji ogólnospławnej. Wykazane przez Zakład Gospodarki Komunalnej w Ł. w sprawozdaniach pozwolenia wodnoprawne na odprowadzanie ścieków deszczowych, wydane przez Starostę G. dla Miasta i Gminy Ł. nie spełniają wymogu posiadania pozwolenia wodnoprawnego przez ten podmiot.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na uregulowania prawne wynikające z ustawy Prawo wodne. Zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 1 tej ustawy pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na szczególne korzystanie z wód. Z art. 134 ust. 2 cyt. ustawy wynika, że jeżeli pozwolenie wodnoprawne dotyczy eksploatacji instalacji, przejęcie praw i obowiązków wynikających z pozwolenia następuje na zasadach określonych w ustawie - Prawo ochrony środowiska.

Z tego też względu zastosowanie znajduje art. 180 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, który stanowi, że eksploatacja instalacji powodująca wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi jest dozwolona po uzyskaniu pozwolenia. W przypadku wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi organ ochrony środowiska może udzielić pozwolenia wodnoprawnego, co wynika z art. 181 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska.

W Dziale IV ustawy Prawo ochrony środowiska zatytułowanym "Pozwolenia na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii" zawarte zostały zasady do przejęcia praw i obowiązków wynikających z pozwolenia.

Stosownie do art. 183a ustawy Prawo ochrony środowiska w rozumieniu przepisów ww. działu IV prowadzącym instalację jest także podmiot uprawniony na podstawie określonego tytułu prawnego do władania oznaczoną częścią instalacji.

Zgodnie z regulacją art. 276 ust.1 Prawo ochrony środowiska, podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Powyższe sformułowanie jest kategoryczne, jego brzmienie nie daje żadnych możliwości wartościowania przyczyn korzystania ze środowiska bez zezwolenia i samo tylko korzystanie ze środowiska bez pozwolenia lub innej decyzji pociąga za sobą konieczność poniesienia opłaty podwyższonej (por. wyrok NSA z 30 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1401/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl).

Podmiotem korzystającym ze środowiska jest, jak wynika z ustawowej definicji art. 3 pkt 20 p.o.ś.:

a) przedsiębiorca w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 i Nr 180, poz. 1280), a także osoby prowadzące działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych, chowu lub hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego oraz osoby wykonujące zawód medyczny w ramach indywidualnej praktyki lub indywidualnej specjalistycznej praktyki,

b) jednostka organizacyjną niebędącą przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej,

c) osobę fizyczną niebędącą podmiotem, o którym mowa w lit. a, korzystającą ze środowiska w zakresie, w jakim korzystanie ze środowiska wymaga pozwolenia.

W świetle powyżej przytoczonych przepisów prawa, tj. art. 276 ust. 1, art. 180 pkt 2 i art. 181 ust. 1 pkt 3 należy podkreślić, że obowiązek poniesienia opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska powiązany jest po pierwsze z uzyskaniem pozwolenia zezwalającego na eksploatacją instalacji.

Z art. 138 ustawy Prawo ochrony środowiska wynika, że eksploatacja instalacji oraz urządzenia zgodnie z wymaganiami ochrony środowiska jest, z zastrzeżeniem art. 139, obowiązkiem ich właściciela, chyba że wykaże on, iż władającym instalacją lub urządzeniem jest na podstawie tytułu prawnego inny podmiot.

Powyższy przepis jest kolejnym przykładem na to, że dbałość o środowisko w przypadku eksploatacji instalacji nałożona została na jej właściciela legitymującego się tytułem prawny do niej.

Z tego względu podmiotem obowiązanym do poniesienia opłaty z tytułu wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (w art. 180 pkt 2 p.o.ś.), jest prowadzący taką instalację. Ten podmiot, który uzyskał pozwolenie jest prowadzącym instalację. W świetle art. 3 pkt 31 p.o.ś, przez prowadzącego instalację - rozumie się podmiot uprawniony na podstawie określonego tytułu prawnego do władania instalacją w celu jej eksploatacji zgodnie z wymaganiami ochrony środowiska, na zasadach wskazanych w ustawie.

Stosownie zaś do treści art. 3 pkt 3 p.o.ś., eksploatacja instalacji lub urządzenia to użytkowanie instalacji lub urządzenia oraz utrzymywanie ich w sprawności. Z kolei przez instalację rozumie się stacjonarne urządzenie techniczne, zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, a także budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję (art.3 pkt 6 p.o.ś.).

Z powyższej definicji instalacji wynika, że to jej eksploatacja może spowodować emisję, przez którą na podstawie art. 3 pkt 4 ustawy Prawo ochrony środowiska należy rozumieć wprowadzane bezpośrednio lub pośrednio, w wyniku działalności człowieka, do powietrza, wody, gleby lub ziemi:

a) substancje,

b) energie, takie jak ciepło, hałas, wibracje lub pola elektromagnetyczne.

Należy na potrzeby rozpoznawanej sprawy zwrócić uwagę, że ustawa Prawo ochrony środowiska korzystanie ze środowiska dzieli na trzy kategorie (art. 4):

Powszechne korzystanie ze środowiska, które przysługuje z mocy ustawy każdemu i obejmuje korzystanie ze środowiska, bez użycia instalacji, w celu zaspokojenia potrzeb osobistych oraz gospodarstwa domowego, w tym wypoczynku oraz uprawiania sportu, w zakresie: 1) wprowadzania do środowiska substancji lub energii; 2) innych niż wymienione w pkt 1 rodzajów powszechnego korzystania z wód w rozumieniu ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm).

Korzystanie ze środowiska wykraczające poza ramy korzystania powszechnego może być, w drodze ustawy, obwarowane obowiązkiem uzyskania pozwolenia, ustalającego w szczególności zakres i warunki tego korzystania, wydanego przez właściwy organ ochrony środowiska.

Zwykłe korzystanie ze środowiska, którym jest takie korzystanie wykraczające poza ramy korzystania powszechnego, co do którego ustawa nie wprowadza obowiązku uzyskania pozwolenia, oraz zwykłe korzystanie z wody w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo wodne.

W ocenianej sprawie korzystanie ze środowiska odbywa się przy użyciu instalacji. Wobec powyższego jest ono korzystaniem ze środowiska wykraczającym poza ramy korzystania powszechnego obwarowanego obowiązkiem uzyskania pozwolenia, ustalającego w szczególności zakres i warunki tego korzystania, wydanego przez właściwy organ ochrony środowiska.

W tym miejscu należy zauważyć, że przepis art. 276 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska ciężarem ponoszenia opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska obarcza podmiot korzystający ze środowiska, ale bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji. Oznacza to, że ustawodawca opłatę podwyższonej powiązał z korzystaniem ze środowiska wykraczającym poza ramy korzystania powszechnego, a więc przy użyciu instalacji.

W tej sytuacji korzystający ze środowiska jest jednocześnie prowadzącym instalację. Ustalenie natomiast prowadzącego instalację wiąże ustawa z wykazaniem się tytułem prawnym do niej.

Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 99/13, że obowiązek poniesienia opłaty jest związany z eksploatacją instalacji, podmiotem obowiązanym do poniesienia opłat z tytułu emisji, o których mowa w art. 180 pkt 1-3, jest prowadzący taką instalację. W tym miejscu należy również zwrócić uwagę na orzeczenia m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 300/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1431/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1475/07 i z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1675/06.

Jeżeli więc podmiot prowadzący instalację nie legitymuje się wymaganym pozwoleniem, właściwy organ administracji nakłada na taki podmiot opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Zaznaczyć trzeba, iż celem regulacji zawartej w art. 276 ust. 1 i 279 ust. 1 pkt 1 p.o.ś., jest efektywne zapewnienie przestrzegania wymagań środowiska przez podmioty prowadzące instalacje, tj. wyegzekwowanie obowiązku, aby podmioty te nie dokonywały emisji bez wymaganego pozwolenia. Zatem logicznym jest, aby odpowiedzialnością za naruszenie tych wymogów obciążany był podmiot, którego działania bezpośrednio spowodowały emisję nieobjętą stosownym zezwoleniem (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1431/09, http://cbois.nsa.gov.pl).

W przedmiotowej sprawie organy nie wykazały, że Zakład Gospodarki Komunalnej w Ł. legitymuje się tytułem prawnym do instalacji. Bezsporne jest, że strona skarżąca jest jednostką organizacyjną Miasta i Gminy Ł.

Organ II instancji zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że z § 6 ust. 2 pkt 3 Statutu Gospodarki Komunalnej w Ł. będącej załącznikiem do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej Ł. z dnia [...] grudnia 2010 r. wynika, że Zakład prowadzi działalność m.in. w zakresie wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych.

W ocenie Sądu powyższe stanowisko wyrażone w decyzji organu I instancji nie zostało zweryfikowane w postępowaniu odwoławczym przez Kolegium, a to z tego względu, że w aktach sprawy brak jest Statutu Zakładu Gospodarki Komunalnej. Również Sąd z uwagi na niekompletność akt, nie mógł ocenić regulacji Statutu przytoczonych w decyzji organu I instancji. Powyższe uchybienie uniemożliwiło Sądowi skorzystanie z uprawnienia wynikającego z art. 134 p.p.s.a. W utrwalonym już orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że uchwała organu samorządu terytorialnego dotycząca utworzenia, przekształcenia i likwidacji jednostki organizacyjnej organu samorządowego, a więc również Zakładu Gospodarki Komunalnej w Ł., jest aktem prawa miejscowego, nie jest natomiast takim aktem uchwała w sprawie nadania Statutu Zakładowi Gospodarki Komunalnej w Ł. Z tego względu Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej Ł. z dnia [...] grudnia 2010 r. w sprawie nadania Statutu Zakładowi Gospodarki Komunalnej w Ł. nie jest źródłem prawa, jest uznawana za akt prawa wewnętrznego, a w związku z tym powinna znajdować się w aktach administracyjnych sprawy, jeżeli organ na nią się powołuje.

W świetle powyższych wywodów należy uznać, że uznanie przez organ odwoławczy strony skarżącej za podmiot korzystający ze środowiska tylko dlatego, że jest on komunalną jednostką organizacyjną Miasta i Gminy Ł. jest przedwczesne przy tak zgromadzonym materiale dowodowym. W przedmiotowej sprawie opłata podwyższona za korzystanie ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji wiąże się eksploatacją konkretnej instalacji.

Organ powinien w pierwszej kolejności sprawdzić, czy wskazane pozwolenie wodnoprawne Starosty G. udzielone dla Miasta i Gminy Ł. na wniosek Zakładu Gospodarki Komunalnej w Ł. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] dotyczy tej samej instalacji, której eksploatacja przez stronę skarżącą uznana została przez organy za naruszenie obowiązków polegających na braku pozwolenia wodnoprawnego.

Z uwagi na okoliczność, że ww. pozwolenie wodnoprawne wydane zostało na wniosek Miasta i Gminy Ł., w którego imieniu działała strona skarżąca organ ustali, jaki podmiot został we wniosku oznaczony jako prowadzący instalację, jego adres zamieszkania lub siedziby oraz jaka informacja o tytule prawnym do instalacji została zawarta w złożonym wniosku o udzielenie pozwolenia.

W ocenie Sądu powyższe informacje powinny ponad wszelką wątpliwość wykazać podmiot będący prowadzącym instalację, ponieważ z art. 184 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska wynika, że wniosek o wydanie pozwolenia powinien zawierać oznaczenie prowadzącego instalację, jego adres zamieszkania lub siedziby. Natomiast punkt 3 powyższego przepisu nakazuje, aby wniosek zawierał informację o tytule prawnym do instalacji.

Analiza powyższego stanu faktycznego sprawy prowadzi do wniosku, iż organy obu instancji przedwcześnie uznały, iż strona skarżąca była w przedmiotowej sprawie podmiotem faktycznie korzystającym ze środowiska, prowadząc instalację na odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z terenu miasta Ł. powodując określone emisje, ale bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego. Z powyższych względów zasadne okazały się wszystkie zarzuty podniesione w skardze. Organy nie wykazały, czy strona skarżąca posiada właściwą legitymację prawną do uznania jej za prowadzącego instalację. Nie wykazano tytułu prawnego strony skarżącej do spornej instalacji, a tylko tytuł prawny będzie wskazywał, który podmiot powinien wykazać się pozwoleniem wodnoprawnym.

Analizując przedmiotową sprawę Sąd dopatrzył się uchybień, które skutkowały uchyleniem zaskarżonych decyzji, a w szczególności wskazywanych w skardze przepisów ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, 9,11 k.p.a.

Nasuwa się też konkluzja, iż organ II instancji wyrażając swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oparł się na jedynie na stanowisku organu I instancji, mimo że organ odwoławczy, rozpoznając ponownie sprawę w drugiej instancji, ma pełne kompetencje do merytorycznej oceny jak i rozstrzygnięcia sprawy i nie może się ograniczać tylko do oceny decyzji organu I instancji. Uzasadnienie organu II instancji nie zawiera rozważań popartych analizą akt sprawy. Sam brak statutu i danych z wniosku o udzielenie pozwolenia uniemożliwił ocenę stanowiska, że strona skarżąca jest prowadzącym instalację.

Mając powyższe na uwadze Sąd uwzględnił skargę na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.