II SAB/Ol 33/13

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia "[...]", A. B. zwróciła się do Dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących w "[...]" o udzielenie informacji publicznej poprzez: podanie kosztów użytkowania w "[...]" w Zespole Szkół służbowych telefonów komórkowych z rozbiciem na miesiące, numery telefonów i osoby, które dysponowały poszczególnymi numerami; podanie wysokości kosztów remontów gabinetu Dyrektora w okresie od "[...]" do "[...]" wraz z dokumentami potwierdzającymi poniesione wydatki; udostępnienie kopii zarządzeń Dyrektora Zespołu Szkół wydanych w roku szkolnym "[...]"; wskazanie wysokości kosztów poniesionych na ogrzewanie budynków w miesiącach: "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" oraz podanie wysokości dodatku motywacyjnego Dyrektora Zespołu Szkół.

Dyrektor Zespołu Szkół Ogólnokształcących w "[...]", pismem z dnia "[...]" poinformował wnioskodawczynię, że Zespół Szkół Ogólnokształcących nie dysponuje służbowymi telefonami komórkowymi, nie otrzymuje dodatku motywacyjnego, we wskazanym okresie nie był przeprowadzany remont gabinetu dyrektora oraz podał koszty ogrzewania budynków. Stwierdził ponadto, że zarządzenia dyrektora organizują wewnętrzne funkcjonowanie jednostki i nie stanowią informacji publicznej.

A. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących w "[...]", zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 12 i art. 35 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Skarżąca wywiodła, że zarządzenie dyrektora szkoły jest informacją publiczną, stosownie do art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zarządzenie dyrektora szkoły jest informacją o organizacji szkoły - podmiotu realizującego zadania publiczne i zasadach jej funkcjonowania. Podniosła, że zarządzenia dyrektora szkoły zostały udostępnione jako informacja publiczna w biuletynie informacji publicznej jako informacja publiczna. Wobec powyższego, skarżąca wniosła o zobowiązanie Dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących w "[...]" do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego lub dokonania czynności materialno-technicznej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego jako bezprzedmiotowego. Stwierdził, że wykonał wszystkie czynności formalno - prawne nałożone na niego przepisami ustawy

o dostępie do informacji publicznej. Wyjaśnił ponadto, że nie udostępnił zarządzeń, gdyż nie stanowią one informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a ponadto większość tych aktów zawiera dane wrażliwe, tj. dane osobowe uczniów i pracowników szkoły, na udostępnianie których Dyrektor nie posiada zgody osób, których one dotyczą. Dyrektor podkreślił, że w piśmie skierowanym do skarżącej

w znacznej części udzielił żądanych informacji, a wyjaśnienie, że zarządzenia dyrektora szkoły nie stanowią informacji publicznej, stanowiło wykonanie innej czynności z zakresu administracji publicznej. Zaznaczył, że forma decyzji administracyjnej nie została przewidziana w ustawie o dostępie do informacji publicznej dla sytuacji, gdy dana informacja nie stanowi informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów

w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Ich właściwość w powyższym zakresie dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych.

W przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09, wyrok NSA z 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99; OSP 2000, nr 6, poz. 87). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

Wobec powyższego, w przedmiotowej sprawie należy ocenić, czy Dyrektor Zespołu Szkół Ogólnokształcących w "[...]" był zobowiązany na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), do rozpatrzenia wniosku skarżącej w przewidzianej prawem formie. Powyższe wymaga zbadania, czy żądana przez skarżącą informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu powołanej ustawy.

Prawo do informacji wynika z art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka

i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. nr 60, poz. 284

ze zm.) oraz z art. 10 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz. U. z 1977 r. nr 38, poz. 167). W art. 10 Konwencji każdemu zagwarantowano prawo do otrzymywania i przekazywania informacji i idei, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe (ust. 1), z zastrzeżeniem w ust. 2, że korzystanie z tej wolności może podlegać wymaganiom i ograniczeniom. Artykuł 19 ust. 2 Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych formułuje natomiast prawo do informacji, jako prawo każdego do swobodnego wyrażania poglądów, które obejmuje swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe. Obydwa akty prawne wyposażają każdego w prawo do wolności informacji. Zgodnie zaś z art. 61 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej

i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów,

z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tajemnice ustawowo chronione oraz prywatność osoby fizycznej ograniczają dostęp do informacji na zasadach wyrażonych w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skutkiem przyjęcia, że spełnione są warunki z tych przepisów, jest wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy

o dostępie do informacji publicznej. Wnioskodawcy przysługuje wówczas tryb odwoławczy uregulowany w art. 16 ust. 2 tej ustawy, a następnie skarga do sądu administracyjnego (art. 21).

Konstytucyjne prawo dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej realizuje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zawarto w niej zasady

i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, a także wskazano,

w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Dodać należy, że przepisy powołanej ustawy znajdują zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 wskazanej ustawy). Powyższa regulacja oznacza, że adresatem obowiązku udostępnienia takiej informacji może być każdy podmiot, który dysponuje majątkiem publicznym.

W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że dyrektor publicznej szkoły (zespołu szkół) jest w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m.in. podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Stosownie zaś do art. 39 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), dyrektor szkoły kieruje działalnością szkoły lub placówki oraz reprezentuje ją na zewnątrz oraz dysponuje środkami określonymi w planie finansowym szkoły zaopiniowanym przez radę szkoły i ponosi odpowiedzialność za ich prawidłowe wykorzystanie, a także może organizować administracyjną, finansową i gospodarczą obsługę szkoły. Z powyższego jednoznacznie wynika, że dyrektor szkoły jest organem reprezentującym jednostkę organizacyjną, która wykonuje zadania publiczne.

Wyjaśnienia natomiast wymaga, czy był on zobowiązany do udzielenia żądanej

w pkt. 3 wniosku skarżącej informacji, to jest udostępnienia kopii zarządzeń Dyrektora Zespołu Szkół, wydanych w roku szkolnym "[...]".

Pojęcie informacji publicznej określone zostało w art. 1 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, w myśl którego informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności informacje o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Podkreślenia wymaga, że katalog z art. 6 nie jest katalogiem zamkniętym. Uwzględniając powyższe, należy przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organy, jak i te, w których organ wzywa do realizacji przewidzianych prawem żądań, także te, które tylko w części dotyczą organu, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r. w sprawach o sygn. akt: II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2199/06; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 lutego 2011 r., IV SAB/Wr 70/10, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 października 2011 r., IV SAB/Wr 90/11). Zaznaczyć również należy, że ustawodawca, formułując w art. 61 Konstytucji zasadę prawa do informacji o sprawach publicznych, wyznaczył reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to przepisy ustaw określających tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom, szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1774/10).

Informacja o funkcjonowaniu i organizacji szkoły publicznej jest informacją

o sprawach publicznych, o których mowa w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznych. Informacją publiczną będą zatem, np. informacje dotyczące bezpieczeństwa

w szkole (zob. wyrok WSA w Krakowie z 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Kr 33/10), dane dotyczące majątku należącego do szkoły (wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt II SAB/Kr 34/10), sposób wykorzystania środków finansowych pozyskanych przez szkołę z wynajmu pomieszczeń (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 maja 2010 r. , sygn. akt II SAB/Kr 45/10), niektóre dane dotyczące pracowników pedagogicznych zatrudnionych w szkole, związane z zajmowanym przez nauczyciela stanowiskiem, jak fakt karalności, kwalifikacje, imienny wykaz nauczycieli, którym przyznano dofinansowanie do doskonalenia zawodowego wraz z podaniem kwoty dofinansowania przyznanej każdemu nauczycielowi (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SAB/Wr 44/11) oraz będące w posiadaniu organu protokoły z posiedzeń rad pedagogicznych i dokumenty z przeprowadzonych postępowań, czynności kontrolnych i nadzorczych wobec szkoły publicznej (np. wyrok WSA w Warszawie z dn. 14 września 2011 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 30/11), protokoły kontroli przeprowadzonej w szkole przez wydział kontroli urzędu miasta (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt SAB/Wr 90/11) oraz dokumenty będące przedmiotem kontroli kuratorium (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt II SA/Po 142/11).

Informacją publiczną mogą być również zarządzenia dyrektora szkoły - jako organu, któremu powierzono określone zadania publiczne, dotyczące szeroko rozumianych spraw publicznych. Podkreślenia przy tym wymaga, że ocena, czy dana informacja podlega udostępnieniu jako informacja publiczna nie zależy od uznania organu, ani podmiotu żądającego dostępu do danej informacji, lecz jest okolicznością obiektywną. Dokonując więc kwalifikacji zarządzenia jako informacji, która może stanowić informację publiczną, należy wziąć pod uwagę treść tego pisma. Dany dokument, w tym zarządzenie wydawane przez dyrektora szkoły, nie będzie stanowił informacji publicznej wyłącznie z uwagi na nadaną formę, lecz zawartą w nim treść.

Należy również podnieść, że dostęp do informacji publicznej podlega ustawowym ograniczeniom. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 1 cytowanej ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Prawo to, zgodnie z ust. 2, podlega również ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W sytuacji gdy w treści informacji publicznej zawarte są dane osobowe, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu. Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r., Nr 101, poz. 926 ze zm.) przesądza, że imię i nazwisko osoby fizycznej (jako sfera prywatności człowieka) podlega ochronie. Tym samym, udostępniając informacje publiczną organ nie może udostępnić danych, które umożliwiałyby zidentyfikowanie osoby fizycznej (art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych).

Powyższe oznacza, że dyrektor szkoły, będący organem, któremu powierzono określone zadania publiczne, zobligowany jest do ochrony prywatności uczniów szkoły, którą kieruje. Jednocześnie zaś, konieczność ochrony danych osobowych nie zwalnia organu z obowiązku udostępniania informacji publicznej. Organ winien wyłącznie ograniczyć dostęp do informacji umożliwiających identyfikację osób fizycznych, co w praktyce oznacza udostępnienie dokumentów po zanonimizowaniu danych dotyczących i odnoszących się do osób prywatnych (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 47/13), o ile żądane przez skarżącą informacje mieszczą się w katalogu informacji publicznej.

W związku z powyższym, organ winien rozpoznać pkt "[...]" wniosku skarżącej w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, mając na uwadze powyższe wskazania Sądu.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w pkt. I sentencji wyroku i zobowiązał Dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących w "[...]" do rozpoznania punktu 4 wniosku skarżącej z dnia "[...]" o udostępnienie informacji publicznej. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wziął pod uwagę, że organ niezwłocznie udzielił skarżącej odpowiedzi, błędnie jednak stojąc na stanowisku, że informacja żądana w pkt. "[...]" wniosku z dnia "[...]" nie stanowi informacji publicznej. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., stosownie do wyniku sprawy.