II OSK 972/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1077/11 oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Warszawie oraz M. B. i T. B., A. Z. i T. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności faktycznych:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] maja 2011 r. po rozpatrzeniu odwołania skarżących od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] listopada 2010r. ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-mieszkalnego z garażem podziemnym, wjazdami oraz zagospodarowaniem terenu w miejscu przewidzianego do rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest aktem prawa lokalnego i jest wydawana na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) na wniosek inwestora, który określa zakres planowanej inwestycji i jest zobowiązany do podania elementów dotyczących planowanej inwestycji jakich wymagają przepisy prawa. Na podstawie analizy terenu organ przesądza o możliwości realizacji danej inwestycji bądź też o odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Art. 53 ust. 3 cytowanej ustawy zobowiązuje organ do przeprowadzenia analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji a także analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to konieczność wskazania w analizie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym i odniesienia wyników analizy do charakteru projektowanej inwestycji. Analiza musi uwzględniać definicję zabudowy i zagospodarowania terenu jak również definicję cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W ocenie SKO organ pierwszej instancji dokonał niezbędnych uzgodnień i prawidłowo wyznaczył obszar analizowany i dokonał analizy. Wyniki analizy wykazały, że projektowana inwestycja nie jest sprzeczna z funkcją analizowanego obszaru. Nie jest również sprzeczna z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego m. st. Warszawy choć Studium nie jest aktem prawa miejscowego i jego ustalenia nie wiążą organów. Nie podzielił też zarzutu o wadliwości ustalenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Podniósł, że brak jest możliwości faktycznego wyliczenia powierzchni biologicznie czynnej dla każdej działki położonej w obszarze analizowanym, zatem organ pierwszej instancji zasadnie odniósł się do wartości określonych w Studium co w sposób logiczny i przekonywujący zostało umotywowane z powołaniem się na aktualne orzecznictwo sądowe. SKO nie dopatrzyło się także podnoszonego przez skarżących naruszenia art. 10 k.p.a. Strony według organu zostały zawiadomione o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a projekt decyzji został załączony do akt sprawy.

Skarżący w skargach do sądu zarzucili decyzji:

- naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z zapisami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego m. st. Warszawy poprzez błędne uznanie, że planowana inwestycja jest zgodna z dotychczasową funkcją obszaru i zagospodarowania terenu,

- naruszenie art. 61 ust. 6 ustawy w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w związku z zapisami Studium, poprzez uznanie, że organ pierwszej instancji prawidłowo wskazał parametr powierzchni biologicznie czynnej w formie widełek, a także wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy,

- naruszenie art. 62 ust. 1 ustawy w zw. z art. 7 oraz art 8 kpa poprzez niedochowanie zasady praworządności, zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa, także nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Wnieśli również o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazali, że obszar na którym położona jest nieruchomość inwestora według zapisów Studium stanowi teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Studium dopuszcza zabudowę usługową z zaleceniem, by udział tej funkcji kształtował się do 40% powierzchni zabudowy na terenie. Odwoływanie się przez organ do zabudowy analogicznej jak projektowana, a zlokalizowanej na innej działce, nie może być akceptowane, gdyż jest to pojedynczy budynek wzniesiony przed uchwaleniem Studium i nie może mieć wpływu na obecne decyzje organu. Niedopuszczalne jest według skarżących określenie powierzchni biologicznie czynnej na zasadzie widełek od 25 % - 40% tak jak w zapisie Studium. Określenie wskaźnika powinno być precyzyjne i nie budzące wątpliwości. Dla analizowanego terenu według skarżących wskaźnik ten wynosi minimum 60%. Wskazując na naruszenie art. 62 ust. 1 ustawy skarżący wywodzą, że postępowanie administracyjne o ustalenie warunków zabudowy należało zawiesić w związku z toczącymi się pracami nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ tego nie uczynił, choć w innym postępowaniu wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania. Takie postępowanie organu podważa zaufanie obywateli do organów państwa i stanowi brak poszanowania zasady równości obywateli wobec prawa. W ocenie skarżących analiza materiału dowodowego, zwłaszcza w kwestii powierzchni biologicznie czynnej i funkcji została dokonana przez organ dowolnie.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja SKO jest kolejną decyzją w sprawie i została podjęta po wyroku WSA w sprawie IV SA/Wa 1586/09 z dnia 12 lutego 2010 r., którym to wyrokiem Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy. Jako przyczynę uchylenia decyzji Sąd wskazał błędne określenie przez organ granic obszaru analizowanego oraz dokonanie nieprawidłowej analizy tego terenu.

W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargi, wskazując na art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz stwierdzając, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 tej ustawy. Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie inwestor wystąpił do organu z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-mieszkalnego z garażem podziemnym, wjazdem, przyłączami w miejscu przewidzianego do rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Sąd wskazał, że celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Realizacja tej zasady nie może nie uwzględniać wskazań zawartych w art.6 ust. 2 ustawy, według których każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone i nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem przestrzennym i chronionym prawem interesem innych podmiotów. Oceny, czy spełniony został warunek dobrego sąsiedztwa organ dokonuje poprzez analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Sąd wskazał również na § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, stwierdzając, że w obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie (które to pojęcie interpretowane jest szeroko) i one stanowią punkt odniesienia do ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa czy też nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, muszą się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. W toku postępowania przed organem pierwszej instancji uprawniony architekt wyznaczył obszar analizowany i dokonał analizy zagospodarowania tego obszaru, z której wynika, że w granicach analizowanego obszaru znajduje się 50 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, 1 budynek mieszkalny wielorodzinny, 2 budynki mieszkalne wielorodzinne z usługami, 4 budynki biurowe, 1 budynek usług oświatowych. Ustalenia te oparto na wynikach wizji w terenie. Badanie dokumentów archiwalnych tychże budynków wykazało, że tylko niektóre budynki posiadają funkcję biurową lub usługową. Dla pozostałych budynków brak jest dokumentów świadczących o zmianie sposobu użytkowania części lub całości budynków z funkcji mieszkaniowej na biurową lub usługową. Mimo braku zmiany sposobu użytkowania w budynkach mieszkalnych została zarejestrowana działalność gospodarcza (budynki te figurują jako miejsce wykonywania działalności gospodarczej). Według analizy projektowany budynek o funkcji biurowo-mieszkalnej stanowić będzie kontynuację funkcji w obszarze funkcji usługowej w tym biurowej jak i mieszkalnej. Skarżący T. Z.w piśmie procesowym wskazał, że w obszarze analizowanym zlokalizowane są budynki o funkcji mieszkaniowej, usługowej i mieszkaniowo-usługowej. Na podkreślenie zasługuje fakt, że działka bezpośrednio granicząca z terenem projektowanej inwestycji w decyzjach posiada uwidocznioną funkcję mieszkaniowo-usługową. Skarżący podniósł, że klasyfikacja budynków w zakresie funkcji powinna opierać się na stanie prawnym a nie faktycznym użytkowaniu budynku. Analiza obszaru nie pozostawia wątpliwości, że w obszarze tym znajdują się budynki o funkcji usługowej i że funkcja ta jest zgodna ze stanem prawnym. W zakresie sprzeczności projektowanej inwestycji z zapisami Studium co do funkcji terenu sąd stwierdził, że Studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie wiąże organów w zakresie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Nadto należy podnieść, że według Studium działka objęta kwestionowaną decyzją jest położona w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem lokalizowania funkcji usługowej. Studium zaleca by w obszarze zabudowy jednorodzinnej udział funkcji usługowej kształtował się do 40% powierzchni zabudowy terenu. Wskaźnik ten nie dotyczy indywidualnych działek, ale całego terenu funkcjonalnego. Twierdzenie skarżących, że projektowana inwestycja jest sprzeczna z zapisami Studium w zakresie kontynuacji funkcji nie ma żadnego uzasadnienia. W granicach analizowanego terenu znajdują się cztery budynki o funkcji usługowej i biurowej, a jeden z nich położony jest przy tej samej drodze publicznej, co projektowany budynek biurowo-mieszkalny, a więc stanowisko organu uznające, że projektowana inwestycja stanowić będzie kontynuację istniejącej w obszarze funkcji mieszkaniowej i funkcji usługowej, jest zgodna z prawem. Sąd, odnosząc się do kwestionowanego przez skarżących sposobu ustalenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej (PBC) stwierdził, że jego widełkowe ustalenie nie oznacza wadliwości decyzji. Ustalenie takie nie pozostawia wątpliwości, że inwestor projektując inwestycje zobowiązany jest zachować co najmniej 25% powierzchni biologicznie czynnej. Taki wskaźnik nie narusza prawa. Przepisy nie określają w jaki sposób organ ma ustalić w decyzji udział powierzchni biologicznie czynnej. Wskaźnik 25% jako minimalny dla zabudowy wielorodzinnej określony został w § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U Nr 75, poz. 690 ze zm.), o ile inny procent nie wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Logiczną konsekwencją tego zapisu jest teza, że w odniesieniu do zabudowy jednorodzinnej wskaźnik ten nie może być niższy. Przedłożony przez skarżącego na rozprawie wypis z projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu ustala 50% wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej. Ustalenie to nie ma mocy wiążącej, gdyż projekt planu nie jest obowiązującym prawem. Matematyczne wyliczenie powierzchni biologicznie czynnej dla celów decyzji o warunkach zabudowy jest trudne do wykonania zważywszy na definicję zawartą w rozporządzeniu, która przez teren biologicznie czynny rozumie teren z nawierzchnią ziemną urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację, a także 50 % powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią, nie mniej jednak niż 10 m2. Dokonanie takiej inwentaryzacji w obszarze analizowanym jest w istocie niewykonalne. Odwołanie się przez organy w zakresie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej do zapisu Studium dla tego obszaru funkcjonalnego określającego wskaźnik na 25% - 40% nie jest w ocenie sądu błędem. Pismo Biura Architektury i Planowania Przestrzennego m. st. Warszawy zawierające niczym nieudokumentowaną informację, ze działki sąsiednie w stosunku do działki inwestora posiadają co najmniej 60% powierzchni biologicznie czynnej nie ma charakteru wiążącego. Wskazówką, którą organ powinien brać pod uwagę ustalając wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej jest wskaźnik zainwestowania działek w obszarze analizowanym w stosunku do powierzchni terenu. Z analizy wynika, że w obszarze tym znajdują się 63 działki o różnym wskaźniku powierzchni zabudowy od 0,17 do 0,42. Średni wskaźnik dla całego obszaru wynosi 0,27. Dla projektowanej inwestycji, wskaźnik ten organ ustalił na 0,30 i wskaźnik ten nie jest kwestionowany. Skarżący wskazał, że wskaźniki zabudowy dla tych samych sąsiednich działek w różnych decyzjach są rozbieżne, lecz nie może być to zweryfikowane, gdyż analiza nie wskazuje sposobu obliczenia wskaźnika dla poszczególnych nieruchomości. Rozbieżności powyższe nie podważają ustalenia organu co do przyjętego wskaźnika zabudowy dla projektowanej inwestycji, gdyż w każdej z analiz wskazano na różny stopień zainwestowania działek, który w co najmniej kilku przypadkach przekracza wskaźnik 0,30. Obowiązujące w tym zakresie przepisy tj. § 5 ust. 2 cytowanego już rozporządzenia dopuszczają wyznaczenie innego wskaźnika niż średni wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.1 tego rozporządzenia. W ocenie sądu nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy organ może zawiesić a przesłanką zawieszenia jest podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego i prowadzenie postępowania. Stanowisko organu w przedmiocie zawieszenia postępowania ma charakter uznaniowy i podlega kontroli w toku instancyjnym. Jeżeli organ odmówił skarżącym zawieszenia postępowania mogli skorzystać z przysługujących im środków zaskarżenia. Powoływanie się w skardze, że w sprawie dotyczącej inwestycji na innej nieruchomości postępowanie zostało zawieszone przez organ i że jest to w ocenie skarżących sprawa identyczna jak niniejsza nie prowadzi do oceny, że zaskarżona decyzja jest wadliwa. Każda ze spraw ma charakter indywidualny i podlega odrębnej ocenie. Nie można stawiać organowi odwoławczemu zarzutu, że nie zbadał zasadności zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy w innej sprawie.

Od tego wyroku Stowarzyszenie wniosło skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

I. naruszenie przepisów postępowania mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a) tj.:

1. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli decyzji drugoinstancyjnej, polegające na zaakceptowaniu jako podstawy wydania zaskarżonej decyzji tzw. analizy obszarowej terenu opartej na budynkach o przeznaczeniu usługowym położonych przy sąsiadujących ulicach, w sytuacji gdy nieruchomości te nie stanowią "działki sąsiadującej dostępnej z tej samej drogi publicznej" jak również na budynku przy innej ulicy, który to budynek nie posiada parametrów i nie został zaprojektowanych według cech typowych dla budynku biurowego bądź usługowego, gdyż został adaptowany z budynku mieszkalnego jednorodzinnego bądź bliźniaczego, a zatem nie może być brany pod uwagę jako budynek na podstawie, którego projektowana jest nowa zabudowa jako kontynuacja zabudowy istniejącej,

2. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli decyzji drugoinstancyjnej polegające na zaakceptowaniu twierdzenia organu drugiej instancji, iż nie istnieje możliwość wyliczania kryteriów powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do każdej z działek na analizowanym obszarze, a w konsekwencji zasadne jest odwołanie się do wartości określonej w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta stołecznego Warszawa, z jednoczesnym brakiem uwzględnienia iż takie dane były wyliczane przez planistów tworzących projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie przepracowywane na skutek procedury planistycznej.

3. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w. przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestronnego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588) poprzez brak należytej kontroli decyzji drugoinstancyjnej polegające na uznaniu, iż decyzja o warunkach zabudowy wskazuje prawidłowo przyjęty wskaźnik zabudowy dla projektowanej inwestycji, pomimo braku wskazania jakiegokolwiek sposobu jego wyznaczenia jak również przyznania przez sąd administracyjny, iż istnieją nie mogące być zweryfikowane rozbieżności w wartości wskaźników zabudowy dla działek przy wskazanych ulicach.

4. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli decyzji drugoinstancyjnej polegające na zaakceptowaniu twierdzenia organu drugiej instancji, iż dokonano w postępowaniu pierwszo instancyjnym niezbędnych uzgodnień z organami o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717), w sytuacji gdy nie dokonano uzgodnień w zakresie odprowadzania wód deszczowych z Prezydentem m.st. Warszawa — jako zarządcą drogi i pasa drogowego.

Zarzuciło również naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a), tj.: 1. zastosowaniu art. 151 p.p.s.a i niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a przez bezzasadne oddalenie skargi w wyniku nienależytego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w. z w. z art. 2 pkt 14 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717) w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588) w sprawie poprzez - określenie przez organ wymagań dla nowej zabudowy biurowo - usługowej w oparciu o nieruchomość położoną przy wskazanej ulicy jako działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, podczas gdy właściwe określenie wymagań nowej zabudowy biurowo usługowej następuje w oparciu o dane w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zebranych z całego analizowanego obszaru w ramach działek sąsiednich pochodzących z tej samej drogi publicznej (tzw. uśrednienie zabudowy), nie zaś w oparciu o zabudowę wyłącznie jednej działki sąsiadującej.

- określenie przez organ wymagań dla nowej zabudowy biurowo usługowej w oparciu o nieruchomości położone przy wskazanych ulicach, w sytuacji gdy są to działki mające dostęp z innej drogi publicznej, podczas gdy analiza obszarowa może być dokonywana wyłącznie w oparciu o działki mające dostęp z tej samej drogi publicznej.

2. zastosowaniu art.151 p.p.s.a i niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a przez bezzasadne oddalenie skargi na skutek niezastosowania art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717), polegające na wydaniu decyzji o warunkach zabudowy pomimo zaniechania dokonania uzgodnień w zakresie odprowadzania wód deszczowych z Zarządem Dróg Miejskich. Wniosło ponadto o:1.uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania z pozostawieniem mu orzeczenia również o kosztach postępowania ze skargi kasacyjnej, w tym o kosztach zastępstwa procesowego w postępowaniu przed WSA i postępowaniu ze skargi kasacyjnej przed NSA według norm przepisanych; względnie o: 2. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i orzeczenie o uchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta miasta stołecznego Warszawa; w każdym wypadku: 3. o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych prawem

W uzasadnieniu wskazało, że sporne nieruchomości nie spełniają wymogu dostępu do drogi publicznej, przez który należy rozumieć bezpośredni dostęp do drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub za pomocą ustanowienia służebności drogowej. Na spornych działkach nie ma warunków do zrealizowania planowanej zabudowy biurowej. Analiza obszarowa została przeprowadzona wadliwie. Nie uzgodniono ponadto odpływu wód opadowych. Sąd dokonał nieprawidłowej kontroli skarżonej decyzji dotyczącej wyznaczenia kryteriów czynnika biologicznie czynnego oraz współczynnika zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwym zastosowaniu (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziły przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna jest niezasadna, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego sprowadza się do nienależytego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w. z w. z art. 2 pkt 14 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717) w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem ustalenie wymagań dla nowej zabudowy powinno nastąpić w oparciu o cały analizowany obszar w ramach działek pochodzących z tej samej drogi publicznej, a nie w oparciu o zabudowę wyłącznie jednej działki sąsiedniej

W pierwszej kolejności wskazać należy, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do § 3 ust. 1 powyższego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Zgodnie zaś z ust. 2 omawianego przepisu, granice obszaru analizowanego wyznacza się (...) w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Organ ustalając granice obszaru analizowanego powinien mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego też pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie ( wyrok NSA z 21 listopada 2012r., II OSK 984/11). Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia działki sąsiedniej. W orzecznictwie sądów administracyjnych interpretuje się pojęcie działki sąsiedniej, wskazując na konieczność wykładni funkcjonalnej. Podkreśla się, że pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz należy je odnieść do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Działka sąsiednia to nieruchomość położona w obszarze objętym analizą, tworzącym pewną całość urbanistyczną (por. wyroki NSA z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 997/06 i z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06). Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania.

Z kolei kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Nie jest wadliwy wniosek, że kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym ( wyrok NSA z 26 VI 2012r. II OSK 586/11 ).W świetle powyższych uwag nie można zgodzić się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że przedmiotem analizy obszarowej powinny być objęte wyłącznie budynki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej. Taki pogląd nie znajduje uzasadnienie w obowiązującym porządku prawnym. Artykuł 61 ust.1 pkt 1 ustawy stanowiąc, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: w tym w pkt 1, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, określa pewne minimum warunków, którym jest, że co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna jest z tej samej drogi publicznej, aby możliwe było wydanie przedmiotowej decyzji. Natomiast zgodnie z § 3 ust. 1 powołanego wcześniej rozporządzenia, organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Tym samym analizą objęte są działki położone na terenie wyznaczonego obszaru analizowanego, a nie jak podnosi skarżący tylko działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej. Stąd też przedmiotem analizy mogły być również działki położone przy ul. [...],[...], [...], a nie tylko działki przy ul. [...] jako dostępne z tej samej drogi publicznej. Na podkreślenie zasługuje fakt, że działka przy ul. [...], a więc bezpośrednio granicząca z terenem planowanej inwestycji na ul [...] zabudowana jest budynkiem trzykondygnacyjnym, w którym realizowane są funkcje zarówno mieszkalne jak i usługowe.

Drugi zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego polega na niezastosowaniu art.53 ust.4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli wydaniu decyzji o warunkach zabudowy pomimo zaniechania dokonania uzgodnienia w zakresie odprowadzania wód deszczowych z Zarządem Dróg Miejskich. O bezprzedmiotowości tego zarzutu świadczy sama treść powołanego przepisu. Zgodnie z art.53 1. O wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. /.../ Natomiast ust 4 stanowi, decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z: pkt 9 )właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Z kolei treść powołanego art.51 ust 1 jest następująca, W sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje wydają w odniesieniu do:

1) inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim - wójt, burmistrz albo prezydent miasta w uzgodnieniu z marszałkiem województwa;

2) inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym - wójt, burmistrz albo prezydent miasta;

3) inwestycji celu publicznego na terenach zamkniętych - wojewoda;

Tym samym podniesiony zarzut naruszenia art.53 ust.4 pkt 9 ustawy jest bezprzedmiotowy z dwóch powodów; po pierwsze przepis ten dotyczy postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a po drugie z powołanego przepisu nie wynika obowiązek dokonywania uzgodnień z właściwym zarządcą drogi w zakresie odprowadzania wód deszczowych.

Przechodząc do zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego to w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zarzuty te zostały oparte wyłącznie na naruszeniu przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bez powiązania wskazanych przepisów z stosowanymi przepisami kpa, naruszenia których mogły dopuścić się organy. Po drugie zarzuty zawarte w pkt 1 i w pkt 4 w swej istocie tożsame są z zarzutami dotyczącymi naruszenia prawa materialnego, czyli oparcie analizy na działkach o przeznaczeniu usługowym położonych przy ulicach; [...],[...], a więc działkach które nie stanowią działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, oraz niedokonanie uzgodnień w zakresie odprowadzania wód deszczowych. Odnośnie tych zarzutów aktualne są uwagi wskazane wyżej. Pozostałe dwa zarzuty z pkt 2 i pkt 3 skargi kasacyjnej dotyczą braku sprawowania należytej kontroli decyzji drugoinstancyjnej w zakresie ustalenia powierzchni biologicznie czynnej i przyjętego wskaźnika zabudowy. Te zarzuty były również podnoszone w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, do których Sąd się odniósł w uzasadnieniu wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny, podziela w tej kwestii stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym widełkowe ustalenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej (PBC) nie oznacza wadliwości decyzji. Ustalenie takie nie pozostawia wątpliwości, że inwestor projektując inwestycje zobowiązany jest zachować co najmniej 25% powierzchni biologicznie czynnej. Taki wskaźnik nie narusza prawa. Przepisy nie określają w jaki sposób organ ma ustalić w decyzji udział powierzchni biologicznie czynnej. Wskaźnik 25% jako minimalny dla zabudowy wielorodzinnej określony został w § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U Nr 75, poz. 690 ze zm.), o ile inny procent nie wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan dla tego obszaru nie został jeszcze uchwalony, natomiast proponowany w projekcie planu wskaźnik jak również w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego m. st. Warszawy nie może być podstawą rozstrzygnięć w decyzji administracyjnej, albowiem dokumenty nie są aktem prawa miejscowego, nie są tym samym źródłem prawa. Odnośnie zaś wskaźnika zabudowy Sąd I instancji wskazał, że z analizy wynika, że w obszarze tym znajdują się 63 działki o różnym wskaźniku powierzchni zabudowy od 0,17 do 0,42. Średni wskaźnik dla całego obszaru wynosi 0,27. Dla projektowanej inwestycji, wskaźnik ten organ ustalił na 0,30 i wskaźnik ten nie jest kwestionowany. Odnośnie zaś podnoszonych przez Skarżącego okoliczności, że wskaźniki zabudowy dla tych samych sąsiednich działek w różnych decyzjach są rozbieżne, lecz nie może być to zweryfikowane, gdyż analiza nie wskazuje sposobu obliczenia wskaźnika dla poszczególnych nieruchomości, Sąd I instancji zasadnie zwrócił uwagę, że rozbieżności powyższe nie podważają ustalenia organu co do przyjętego wskaźnika zabudowy dla projektowanej inwestycji, gdyż w każdej z analiz wskazano na różny stopień zainwestowania działek, który w co najmniej kilku przypadkach przekracza wskaźnik 0,30. Obowiązujące w tym zakresie przepisy tj. § 5 ust. 2 cytowanego już rozporządzenia dopuszczają wyznaczenie innego wskaźnika niż średni wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.1 rozporządzenia. W świetle powyższych uwag zarzuty skargi kasacyjnej są bezprzedmiotowe stąd też nie mogły zostać uwzględnione.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.