I OSK 1965/13

Uzasadnienie

Postanowieniem z 21 maja 2013 r., II SA/Wa 459/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę T. Z.-B. na uchwałę Rady Izby Notarialnej w Warszawie z [...] stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie uznania skargi z 2 stycznia 2013 r. na bezczynność organu oraz odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w odpowiedzi na złożony pismem z 30 września 2012 r. zawierający 10 pytań dotyczących aplikacji notarialnej i aplikantów notarialnych, wniosek o udostępnienie informacji publicznej, pismem z 19 października 2012 r., Prezes Krajowej Rady Notarialnej poinformował skarżącego że na podstawie art. 65 k.p.a. przekazał zgodnie z właściwością sprawę do rozpatrzenia właściwym organom, tj. izbom notarialnym. W uzasadnieniu pisma wyjaśnił, że Krajowa Rada Notarialna ustala program aplikacji notarialnej oraz sprawuje nadzór nad szkoleniem aplikantów, jednakże nie jest obowiązana do prowadzenia żadnych statystyk w tym zakresie oraz nie posiada informacji w zakresie wskazanym we wniosku. Informacje takie znajdują się w zasobach izb notarialnych.

Z kolei, pismem z 25 listopada 2012 r. Rada Izby Notarialnej w Warszawie poinformowała skarżącego, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, nie może udostępnić mu informacji przetworzonej w trybie dostępu do informacji publicznej bez wykazania szczególnie ważnego interesu publicznego w dostępie do wnioskowanych informacji. Jednocześnie organ podniósł, że nieuzupełnienie wniosku o udostępnienie informacji w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma spowoduje umorzenie postępowania.

T. Z.-B. w piśmie z 29 listopada 2012 r. podniósł, że domaga się udostępnienia wyczerpującej i dokładnej informacji publicznej przez Radę Izby Notarialnej w Warszawie zgodnie z wnioskiem z 30 września 2012 r. i nie zgadza się ze stanowiskiem Rady Izby Notarialnej w Warszawie wyrażonym w piśmie z 25 listopada 2012 r. Podkreślił, że domaganie się wykazania szczególnie ważnego interesu publicznego w dostępie do informacji publicznej jest bezprawne, ponieważ ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje, aby koniecznym było wykazanie się takim interesem. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.; zwanej dalej u.d.i.p.) od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Natomiast zgodnie z art. 5 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na ochronę informacji niejawnych i innych tajemnic ustawowo chronionych, ze względu na prywatność osoby fizycznej oraz tajemnicę przedsiębiorcy. W ocenie T. Z.-B., jego wniosek z 30 września 2012 r. nie podlega wyżej wymienionym ograniczeniom i z tych względów powinien zostać rozpoznany zgodnie z żądaniem.

Pismem z 2 stycznia 2013 r. T. Z.-B. wniósł za pośrednictwem Rady Izby Notarialnej w Warszawie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność tego organu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z 30 września 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Rada Izby Notarialnej w Warszawie [...] stycznia 2013 r. podjęła uchwałę nr [...], którą na podstawie art. 54 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., w punkcie pierwszym uznała skargę z 2 stycznia 2013 r. na bezczynność Rady Izby Notarialnej w Warszawie i stwierdziła, że bezczynność miała miejsce bez podstawy prawnej. Natomiast w punkcie drugim uchwały Rada Izby Notarialnej w Warszawie odmówiła skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie wskazanym w piśmie z 30 września 2012 r., ponieważ T. Z.-B. nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego koniecznego do uzyskania informacji publicznej.

Dodatkowo organ wyjaśnił, że nie posiada informacji w zakresie żądanym przez T. Z.-B. i pouczył, że od uchwały przysługuje, w terminie 14 dni, od jej doręczenia odwołanie do Krajowej Rady Notarialnej w Warszawie za pośrednictwem Rady Izby Notarialnej w Warszawie.

Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi T. Z.-B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który zaskarżył ją w całości. Skarżący zakwestionował zasadność odmowy udostępnienia informacji publicznej przez organ podnosząc, że uwzględniając skargę zgodnie z art. 54 § 3 p.p.s.a. Krajowa Rada Notarialna powinna udzielić dokładnej i wyczerpującej informacji zgodnie z jego wnioskiem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 p.p.s.a., ponieważ uznał, że przed złożeniem skargi do sądu administracyjnego skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia służących w toku postępowania administracyjnego.

Sąd wskazał, że jednym z ustawowych wymogów skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia, które przysługują stronie w postępowaniu administracyjnym. Z kolei, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku zaś skargi na bezczynność takim środkiem jest zażalenie do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Przedmiotem złożonej w niniejszej sprawie skargi jest uchwała Rady Izby Notarialnej w Warszawie z [...] stycznia 2013 r. Od powyższej uchwały, zgodnie z zawartym w niej pouczeniem, stronie przysługiwało prawo złożenia odwołania, w terminie 14 dni, od dnia doręczenia uchwały do Krajowej Rady Notarialnej w Warszawie za pośrednictwem Rady Izby Notarialnej w Warszawie. Z akt administracyjnych wynika, że skarżący nie skorzystał z pouczenia zawartego w zaskarżonej uchwale i nie wniósł do organu odwołania, lecz złożył do Sądu skargę na tę uchwałę. Tym samym nie został spełniony warunek uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a.

Skargą kasacyjną, T. Z.-B. zaskarżył opisane wyżej postanowienie w całości, zarzucając naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, to jest:

1. art. 45 Konstytucji RP w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, w konsekwencji bezpodstawne pozbawienie skarżącego, wskutek niezasadnego odrzucenia skargi, prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd;

2. art. 61 Konstytucji RP w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji bezpodstawne zamknięcie skarżącemu drogi do uzyskania żądanej informacji publicznej;

3. art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji bezpodstawne pozbawienie skarżącego prawa do zaskarżenia ostatecznej decyzji organu samorządu notarialnego, wydanej w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. w zakresie udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy w orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja wydana w ramach autokontroli jest ostateczna i podlega zaskarżeniu bezpośrednio do sądu administracyjnego.

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia, podczas gdy decyzja wydana w ramach tzw. autokontroli jest ostateczna i podlega zaskarżeniu bezpośrednio do sądu administracyjnego bez uprzedniego wnoszenia środka odwoławczego lub wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa.

2. art. 52 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji błędne przyjęcie, że decyzja wydana w ramach tzw. autokontroli podlega zaskarżeniu w trybie art. 52 § 1 p.p.s.a.;

3. art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec braku jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutów skargi, które pozwoliłoby dokonać oceny zasadności postanowienia w zakresie powołanych podstaw zaskarżenia. Kontrola działalności Rady Izby Notarialnej okazała się być w tym zakresie niepełna, ponieważ nie wykazano, dlaczego zarzut skarżącego okazał się być bezzasadny, skoro zaskarżona uchwała została wydana w ramach tzw. autokontroli i w związku z tym podlega innemu trybowi zaskarżenia.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że Rada Izby Notarialnej w Warszawie w uchwale z [...] stycznia 2013 r. wyraźnie zaznaczyła, że została ona wydana w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., to znaczy w trybie tzw. autokontroli.

Na rozstrzygnięcie wydane w trybie autokontroli przysługuje skarga bezpośrednio do sądu administracyjnego, bez uprzedniego wnoszenia środka odwoławczego lub wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący powinien był zastosować się do pouczenia zawartego w zaskarżonej uchwale. Zgodnie z przepisami ustawy o notariacie, uchwała Rady Izby Notarialnej jest rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie, dotyczącej członka samorządu zawodowego notariuszy. W związku tym, skarżący był zobowiązany do wyczerpania wewnątrzkorporacyjnych środków zaskarżenia uchwał. Przywołane przez skarżącego orzecznictwo dotyczy decyzji organów administracji publicznej, które ze swej istoty podlegają innym rygorom, niż decyzje wewnątrzkorporacyjne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 p.p.s.a.). NSA z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku.

Zagadnienie istnienia bezczynności w sprawie załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej zostało rozstrzygnięte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w odrębnym postępowaniu. Wyrokiem z 21 maja 2013 r., II SAB/Wa 98/13 Sąd uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i w pozostałym zakresie umorzył postępowanie. Sąd umarzając postępowanie wskazał, że bezczynność organu ustała w dniu [...] stycznia 2013 r., kiedy to Rada Izby Notarialnej w Warszawie podjęła uchwałę nr [...], którą na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. oraz art. 4 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w punkcie pierwszym uznała skargę T. Z.-B. z 2 stycznia 2013 r. na bezczynność Rady Izby Notarialnej w Warszawie i stwierdziła, że bezczynność miała miejsce bez podstawy prawnej. Od wyroku wniesiona została skarga kasacyjna, która nie została jeszcze rozpoznana.

W niniejszej sprawie wnoszący skargę kasacyjną błędnie przyjmuje, że uwzględnienie przez organ skargi na bezczynność i wydanie decyzji w sprawie z wniosku o udostępnienie informacji publicznej nastąpiło w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że w trybie tzw. autokontroli została uwzględniona tylko skarga na bezczynność Rady Izby Notarialnej w Warszawie (punkt pierwszy uchwały nr [...], w którym Rada Izby Notarialnej w Warszawie stwierdziła, że bezczynność miała miejsce bez podstawy prawnej). Natomiast sprawa z wniosku skarżącego o udostępnienie mu informacji publicznej została rozstrzygnięta w I instancji w trybie zwykłym postępowania administracyjnego. Zresztą złożenie przez T. Z.-B. skargi na bezczynność Rady Izby Notarialnej w Warszawie dowodzi, że wcześniej w sprawie z jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie zapadło żadne rozstrzygnięcie. Dlatego też, zawarta w punkcie drugim uchwały nr [...] decyzja o odmowie udostępnienia mu informacji publicznej jest decyzją pierwszoinstancyjną, zaskarżalną w drodze odwołania, o czym zresztą skarżącego prawidłowo pouczono.

Powołanie się w skardze kasacyjnej na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 20 marca 2000 r., OPS 16/99 (publ. ONSA 2000/3/94, OSP 2000/10/155), podjętą we wcześniej obowiązującym stanie prawnym, w której wskazano, że "Na postanowienie wydane w trybie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), uwzględniające skargę, przysługuje skarga bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego, bez uprzedniego wnoszenia środka odwoławczego lub wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa" nie może odnieść zamierzonego skutku, ponieważ uchwała ta zapadła w odmiennym stanie faktycznym. Co prawda, treść art. 38 ust. 2 ustawy o NSA odpowiada art. 54 § 3 p.p.s.a., ale w tamtej sprawie przedmiotem pierwotnej skargi do NSA nie była bezczynność organu, lecz wydane w II instancji postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, a więc postanowienie, które zapadło po wyczerpaniu środka zaskarżenia przysługującego stronie w postępowaniu administracyjnym, i które następnie zostało zmienione w trybie autokontroli, wówczas regulowanym przez art. 38 ust. 2 ustawy o NSA.

Z tego względu, zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji RP oraz art. 52 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. nie mają usprawiedliwionych podstaw. Ponadto, skoro Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę, to nie dokonał merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji. Zatem, zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. jest niezasadny.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji postanowienia.