II SA/Po 528/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 12 września 2012 r., sygn. akt II SA/Po 349/12, uchylił postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2012 r. i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie opłaty legalizacyjnej w sprawie samowolnej nadbudowy budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości P., gmina C.K. Sąd nadto rozstrzygnął o kosztach postępowania oraz określił, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane.

Rozpoznając sprawę Sąd stwierdził, że możliwe i celowe jest ustalenie wysokości budynku gospodarczego przed jego przebudową, a w konsekwencji rozstrzygnięcie, czy doszło do samowolnej nadbudowy przedmiotowego obiektu. Brak jakiejkolwiek dokumentacji zawierającej pierwotne gabaryty budynku, nie może skutkować stwierdzeniem jakie prezentują skarżący, że w ogóle nie jest możliwe ustalenie wcześniejszej wysokości obiektu. Organy nadzoru budowlanego są władne ustalać okoliczności sprawy przy pomocy wszelkich przewidzianych przez prawo dowodów.

Z pewnością takim dowodem może być materiał fotograficzny zgromadzony w sprawie (fotografie z lat 80-tych ubiegłego wieku, fotografia z wcześniejszej – bliżej nieokreślonej daty oraz fotografie obrazujące stan obecny budynku gospodarczego). Organy mogły dokonać na podstawie fotografii ustaleń co do wysokości budynku i zobowiązane były należycie uzasadnić poczynione wnioski, iż budynek przed przebudową był niższy, a więc doszło do samowolnej jego nadbudowy. W szczególności przedstawione w uzasadnieniu decyzji organu II instancji wyliczenia wysokości budynku na podstawie przeliczenia liczby warstw cegieł są jedynie przybliżone. Organ odwoławczy założył, że budynek wykonany jest z cegły o "standardowej wysokości 6,5 cm". Ustalenie to nie jest przekonujące, bo w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia brak jest odpowiedzi na pytanie, czy budynek nie został wykonany z cegły niestandardowej. W żaden sposób nie zostało uzasadnione twierdzenie organu dotyczące ustalenia niższej pierwotnej wysokości obiektu, iż oczywistym jest, że tak znaczna różnica nie może wynikać z doliczenia do wysokości warstw cegieł, grubości spoin pomiędzy nimi. Uzasadnienie decyzji w tym zakresie nie spełnia wymogów wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a. Nie realizuje też zawartej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Na marginesie należy zauważyć, że organy obu instancji doszły do innych wniosków w zakresie wyliczenia konkretnej wysokości nadbudowy: organ I instancji stwierdził, iż budynek nadbudowano o 1 m, a organ odwoławczy, że wysokość nadbudowy wynosiła co najmniej 1,37 m, choć jak stwierdził w dalszej części uzasadnienia od wartości tej należałoby odjąć grubość spoin między cegłami.

Organ odwoławczy czyniąc wnioski co do wysokości budynku gospodarczego przed jego przebudową opierał się wyłącznie na doświadczeniu, mimo, że zobowiązany był dokonać precyzyjnych obliczeń. Nie przeprowadził dowodów, które mogłyby ponad wszelką wątpliwość wykazać powyższą okoliczność.

W zakresie dalszego prowadzenia postępowania dla organu I instancji najistotniejszym zagadnieniem jest rozstrzygnięcie czy doszło do nadbudowy budynku gospodarczego. Zdaniem Sądu odpowiedzi na powyższe pytanie udzieliłoby zmierzenie wysokości warstwy cegieł (wraz ze spoiną) pod warunkiem ustalenia, że ściana budynku od poziomu gruntu do domniemanej nadbudowy z cegły typu siporex jest oryginalna i wcześniej nie była przebudowywana.

Sąd zwrócił uwagę, że możliwe jest ustalenie pierwotnej wysokości budynku w inny jeszcze sposób. Bezspornym jest, że w latach 80 - tych ubiegłego wieku, w którym to czasie wykonano fotografie przedłożone w toku postępowania, budynek gospodarczy znajdował się w stanie oryginalnym, wcześniej nie był przebudowywany. Dlatego też słusznie uznał organ, iż materiał fotograficzny z lat 80 tych może posłużyć dla poczynienia ustaleń w przedmiotowej sprawie. Zauważyć należy, że na fotografiach znajdujących się na k. 77 akt organu I instancji (środkowa i dolna fotografia) widoczna jest metalowa brama, która wydaje się być tą samą bramą, która znajduje się na przedmiotowej posesji obecnie (k. 5 akt organu I instancji - Protokół kontroli z 16 lipca 2010r.). Gdyby organ I instancji sprawdził i potwierdził ww. okoliczność, możliwe byłoby – poprzez przeliczenie warstw cegieł – ustalenie czy ściana budynku była przebudowywana od poziomu podłoża. Gdyby okazało się, że liczba cegieł do wysokości górnej krawędzi bramy jest identyczna na zdjęciach z lat 80-tych i obecnie, wskazywałoby to, że bądź to ściana od poziomu gruntu do wysokości bramy nie była przebudowywana, bądź została przebudowana z cegieł tej samej grubości. Dopiero takie ustalenie pozwoliłoby na ustalenie – na podstawie fotografii – wysokości budynku przed jego przebudową.

Alternatywnie: ustalenie, że brama nie była wymieniana od lat 80 –tych ubiegłego wieku, pozwoliłoby również na ustalenie – np. przez biegłego eksperta z dziedziny badań fotograficznych, na podstawie porównania materiału fotograficznego z lat 80–tych i współczesnego - wysokości budynku przed jego przebudową, w oparciu o porównanie proporcji wysokości budynku od poziomu gruntu do szczytu budynku w stosunku do odcinka muru od poziomu gruntu do wysokości górnej krawędzi bramy. Porównanie tych proporcji na zdjęciach z lat 80 – tych XX wieku z proporcjami na fotografiach z 2010 r. pozwoliłaby w łatwy sposób ustalić, czy budynek w obecnym stanie jest wyższy niż przed przebudową.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] stycznia 2013 r. na podstawie art. 49 ust. 1 i 2, art. 59f ust. 1-3 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ustalił dla M. i W K opłatę legalizacyjną w wysokości [...]zł za samowolną nadbudowę budynku gospodarczego położonego na działce o numerze geodezyjnym 148 w miejscowości P. Nadto organ wskazał termin i tryb wniesienia powyższej opłaty.

W motywach rozstrzygnięcia organ nadzoru budowlanego opisał dotychczasowy tok postępowania administracyjnego i wskazał, że w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 16 lipca 2010 r. na terenie działki nr [...] w miejscowości P. organ nadzoru budowlanego stwierdził, że M. i W. K. od około 2000 r. prowadzili roboty budowlane przy nadbudowie budynku gospodarczego. Biorąca udział w kontroli Inwestorka nie przedłożyła dokumentów potwierdzających legalność wykonywanej nadbudowy. W oparciu o odpowiedź Wójta Gminy organ stwierdził, że brak jest dokumentów potwierdzających wybudowanie budynku gospodarczego, a także oddanie go do użytkowania. Natomiast Starosta pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. poinformował, że "(...) brak jest dokumentów i wpisów w rejestrach archiwalnych potwierdzających przebudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny w okresie 2000-2010 r." Organ ustalił, że Inwestorzy samowolnie rozpoczęli nadbudowę budynku gospodarczego w 2000 r., a w 2010r. podjęli działania administracyjne związane z legalizacją samowolnie rozpoczętych robót budowlanych.

Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej nadbudowy przedmiotowego budynku gospodarczego. Rozpatrując niniejszą sprawę, organ nadzoru budowlanego ustalił, że pierwotny budynek gospodarczy, jak wynika z protokołu kontroli, wybudowany został w latach 30-tych XX wieku. Zważywszy na czas powstania budynku, jego właściciele nie byli zobowiązani do posiadania i przechowywania dokumentacji dotyczącej budowy budynku gospodarczego. Niemniej jednak, inwestorzy, wykonując samowolnie nadbudowę budynku gospodarczego, naruszyli przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, a w szczególności przepis art. 28, który stanowi: "roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę". Brak ostatecznej decyzji o pozwoleniu na nadbudowę skutkuje zastosowaniem przepisu art. 48 Prawa budowlanego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 1 września 2010 r. wstrzymał prowadzone roboty budowlane, ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń obiektu oraz nałożył obowiązek przedłożenia dokumentów szczegółowo określonych w sentencji postanowienia. Inwestorzy przedłożyli cztery egzemplarze projektu zamiennego oraz pozostałe dokumenty – oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością oraz decyzję Wójta Gminy z [...] marca 2011r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku gospodarczego wraz ze zmianą pokrycia dachowego.

Zatem, na kolejnym etapie niniejszego postępowania legalizacyjnego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając zgodnie z treścią art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zbadał zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz wykonanie projektu przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. W konsekwencji organ I instancji ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej postanowieniem z [...] grudnia 2011 r., które wraz z postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2012 r. zostało uchylone wyrokiem WSA w Poznaniu z 12 września 2012 r.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy, dokonano dodatkowych pomiarów, w wyniku czego stwierdzono, że wysokość górnej krawędzi metalowej bramy wjazdowej na posesję Państwa M. (P.) wynosi 1,30 m, co stanowi 16 warstw cegieł wraz ze spoinami, natomiast wysokość budynku od poziomu gruntu do poziomu pustaków żużlowych wynosi 3,02 m, co stanowi 36 warstw cegły ceramicznej pełnej. Wysokość ściany z pustaka żużlowego wynosi 2,25 m, co stanowi 8 warstw pustaka żużlowego ze spoinami oraz 1 warstwę cegły ceramicznej pełnej leżącej. Całkowita wysokość ściany, mierzona od gruntu do poziomu pokrycia dachu, wynosi 5,266 m. Jednocześnie ustalono, iż wysokość cegły ceramicznej pełnej leżącej wynosi 6,5 cm, natomiast wysokość cegły wraz ze spoiną wynosi 7,5-8,5 cm. Z kolei wysokość pustaka żużlowego ze spoiną wynosi 23,5 cm.

W dniu 10 stycznia 2013 r. organ I instancji PINB przeprowadził ponowną kontrolę, podczas której ustalono, że opisana wyżej brama wjazdowa na posesję w miejscowości P. (działka o numerze ewid. [...]) jest takiej samej wysokości od lat 70.-80. XX wieku, przy czym w 1980 r. została ona wymieniona z drewnianej na metalową. Od tego czasu w odniesieniu do tejże bramy, w tym jej wysokości, nie dokonywano żadnych zmian. Ponadto po wykonaniu bramy metalowej, nie były wykonywane żadne prace budowlane przy budynku na odcinku do wysokości przylegającej bramy.

Dokonano zatem wyliczenia wysokości budynku na podstawie liczby warstw cegieł, uwidocznionych na fotografiach z lat 80-tych, z których zbudowana była ściana. W wyniku obliczeń stwierdzono, że przedmiotowa ściana, w stanie oryginalnym składała się z 51 warstw cegieł. Oznacza to, że pierwotnie przedmiotowy budynek gospodarczy miał wysokość około 4,34 m, przyjmując maksymalną wysokość cegły wraz ze spoiną na 8,5 cm. Natomiast aktualna wysokość budynku wynosi 5,226 m.

Organ I instancji przyjął, zatem że miała miejsce samowolna nadbudowa budynku garażowego, co w celu jej legalizacji wymaga uiszczenia opłaty legalizacyjnej w wysokości [...]zł zgodnie ze wskazanym wyliczeniem.

Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli M. i W. K. zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Żalący się podnosili, że prowadzili wyłącznie przebudowę i modernizację budynku. Wnioski organu co do wysokości budynku przed przebudową oparte są na niepełnym materiale, nie rozstrzygnięto, że doszło do nadbudowy budynku gospodarczego. Inwestorzy nie dokonali zmian dotyczących gabarytów budynku, a w szczególności jego wysokości. Nie zachowały się żadne dokumenty dotyczące budynku, z których można byłoby wnioskować, jaka była jego pierwotna wysokość.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] marca 2013 r. utrzymał zaskarżone postanowienie organu I instancji w mocy.

W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji opisał dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego i odnosząc się do wskazań wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 12 września 2012 r. wskazał, że przedmiotowe postępowanie dotyczy budynku gospodarczego zlokalizowanego w miejscowości P., gm. C. K., na działce o numerze ewid. [...]. W ocenie organu inwestorzy dokonali samowolnej nadbudowy tegoż budynku, w związku z czym przeprowadzono postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w art. 48-49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Organ I instancji przeprowadził ponowne kontrole w dniach 20 grudnia 2012 r. oraz 10 stycznia 2013 r., podczas których dokonano dodatkowych, szczegółowych pomiarów oraz uzyskano dodatkowe wyjaśnienia, celem ustalenia pierwotnej wysokości przedmiotowego budynku. W ocenie organu II instancji, dokonanej na podstawie uzupełnionego materiału dowodowego, organ nadzoru budowlanego I instancji słusznie stwierdził, że inwestorzy dokonali nadbudowy przedmiotowego budynku. Kierując się wskazaniami WSA w Poznaniu (s. 5. uzasadnienia wyroku, wiersze 23-24), dokonano pomiaru wysokości warstwy cegieł wraz ze spoiną, w wyniku czego stwierdzono, iż zastosowana cegła ma wysokość 6,5 cm. Jednocześnie ustalono, że wysokość cegły wraz ze spoiną nie jest jednakowa w każdym miejscu, lecz wynosi 7,5 cm - 8,5 cm. Ustalenie to pozwoliło na dokonanie porównania znajdujących się w aktach organu I instancji fotografii z lat 80. z aktualnym stanem. Jak wynika z fotografii przedłożonych do protokołu (karta 78. akt organu I instancji), przedmiotowa ściana, w stanie pierwotnym składała się z 51 warstw cegieł. Biorąc pod uwagę różną grubość spoin, przyjmując nawet maksymalną grubość cegły wraz ze spoiną, tj. 8,5 cm, po przemnożeniu tych wartości otrzymujemy wynik 4,34 m, jako maksymalną pierwotną wysokość budynku. Aktualna jego wysokość, jak wynika z protokołu kontroli z dnia 20 grudnia 2012 r., wynosi natomiast 5,23 m. Wynika z tego, iż budynek został nadbudowany co najmniej o 0,89 m (przy uwzględnieniu maksymalnej grubości spoiny, zatem przy możliwej mniejszej grubości spoin pierwotna wysokość budynku byłaby jeszcze mniejsza, co oznaczałoby, iż budynek został nadbudowany o więcej niż 0,89 m).

Ponadto, zgodnie ze wskazaniem Sądu (s. 6. uzasadnienia wyroku, wiersze 1-4) organ I instancji dokonał dodatkowych ustaleń, związanych z bramą usytuowaną przy przedmiotowej ścianie budynku, mianowicie metalowa brama, widoczna na fotografiach z lat 80., została wykonana (w miejsce starej bramy drewnianej, tej samej wysokości) w 1980 r. Brama ta do chwili obecnej nie była wymieniana, zatem brama uwidoczniona na aktualnych fotografiach jest tą samą bramą, która widoczna jest na zdjęciu środkowym i dolnym z lat 80., zgodnie z przypuszczeniem wyrażonym w wyroku Sądu. Jednocześnie potwierdzono, iż odcinek muru od poziomu gruntu do wysokości bramy nie był przebudowywany od chwili wykonania bramy wjazdowej. Co więcej, potwierdzeniem prawdziwości tego twierdzenia jest wskazywane przez Sąd (s. 6. uzasadnienia wyroku, wiersze 4-10) przeliczenie i porównanie ilości warstw cegieł na odcinku od poziomu gruntu do wysokości bramy na fotografiach z lat 80. ze stanem obecnym. Obecnie wysokość bramy przy murze jest równa 16 warstwom cegły (fotografia na karcie 131 akt organu I instancji). Na tyle samo warstw zdają się wskazywać fotografie z lat 80., pomimo słabej jakości.

W ocenie WWINB, z powyższej analizy wynika jednoznacznie, iż Inwestorzy dokonali nadbudowy przedmiotowego budynku. Pomimo braku możliwości precyzyjnego ustalenia pierwotnej wysokości budynku (różna grubość spoin między warstwami cegieł), stwierdzić bowiem należy, iż budynek został nadbudowany co najmniej o 0,89 m.

Jak wynika z powyższego, prawidłowo zakwalifikowano wykonane roboty jako nadbudowę, z uwagi na zwiększenie wysokości oraz — w efekcie - kubatury budynku. Nadbudowa jest przy tym - zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego - jednym z rodzajów budowy, która z kolei stanowi roboty budowlane (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego), do wykonywania których konieczne jest uprzednie uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, co wynika wprost z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Na marginesie zaznaczyć bowiem należy, iż nadbudowa nie znalazła się w ustanowionych przez ustawodawcę wyłączeniach od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, wymienionych enumeratywnie w art. 29 Prawa budowlanego. W związku z tym, chybione jest twierdzenie Żalących się, że "roboty budowlane były prowadzone przez inwestorów zgodnie z przepisami prawa budowlanego, które nie wymagały pozwolenia na budowę ani ich zgłoszenia".

Ponadto wskazano, że przedłożony przez Inwestorów projekt dotyczy nadbudowy budynku gospodarczego. Zgodnie z punktem V projektu zagospodarowania działki, "projektuje się podwyższenie ścianki kolankowej o 1,00 m", co potwierdzają rysunki zawarte w projekcie.

Z powyższych powodów, na podstawie analizy całokształtu materiału dowodowego, w tym materiału dowodowego uzupełniającego, zgromadzonego w wykonaniu zaleceń, zawartych w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 12 września 2012 r., na podstawie art. 80 k.p.a., organ odwoławczy dał wiarę twierdzeniom Państwa M., które znajdują oparcie w omówionym wyżej materiale dowodowym, natomiast odmówił wiarygodności twierdzeniom Żalących się, które nie zostały poparte żadnymi dowodami. Organ odwoławczy nie dał również wiary osobom przesłuchanym przez PINB w dniu [...] października 2011 r., na których zeznania powoływali się wcześniej inwestorzy, w związku z czym bez znaczenia dla rozstrzygnięcia podjętego przez organ pozostaje fakt, że przesłuchania z dnia 3 października 2011 r. przeprowadzono z naruszeniem art. 79 k.p.a.

Nadto organ II instancji stwierdził, że wysokość opłaty legalizacyjnej nie jest uzależniona od uznania organu, lecz musi być obliczona według ustawowego wzoru, co wynika z art. 59f ust. 1 w związku z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, co ostatecznie daje kwotę opłaty w wysokości [...]zł.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję organu odwoławczego wnieśli M. i W. K. Zarzucając naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na treść wydanego postanowienia, mianowicie:

- przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. polegające na przeprowadzeniu postępowania bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nieuwzględnieniu wszystkich okoliczności mających znaczenie dla sprawy

- przepisu art. 80 k.p.a. polegającego na wybiórczym przeprowadzeniu postępowania dowodowego i dokonanie oceny dowodów z pominięciem części dowodów

- przepisu art. 107 § 1 i 3 k.p.a. polegającego na niewłaściwym jego zastosowaniu poprzez pominięcie szczegółowego wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia

- przepisu art. 11 k.p.a. tj. niezrealizowanie zasady przekonywania

W związku z tym wnieśli o:

- uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającego postanowienia PINB z dnia [...].01.2013r. w całości

- wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu prawomocnego zakończenia postępowania i

- przyznanie skarżącemu zwrotu kosztów niniejszego postępowania wg norm przepisanych.

Skarżący podnieśli, że organ I instancji wydając kolejne postanowienie ustalające dla skarżących opłatę legalizacyjną w wysokości [...]zł nie dołożył należytej staranności i nie dokonał precyzyjnych obliczeń w zakresie nakazanym przez Sąd. Pomiary wysokości budynku gospodarczego dokonane przez przedstawicieli organu I instancji, zawarte w protokołach (np. z dnia 20.12.2012 r.) na które powołuje się organ, nie są zgodne z pomiarami przedstawionymi w ekspertyzie technicznej dot. przedmiotowego budynku autorstwa mgr inż. M. W. i nie były przez organ weryfikowane.

Organ nie powołał wg jakich zasad dokonał pomiarów. Stosowana powszechnie w budownictwie norma PN-ISO-9836 "Właściwości użytkowe w budownictwie, określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych" nakazuje przeprowadzanie pomiarów z dokładnością do 1 cm oraz wysokość budynku mierzyć (dla określenia parametru kubatury i wysokości budynku) od poziomu gruntu, a wysokość ściany od poziomu wierzchu fundamentu itd.

Przez organ I instancji nie zostały opisane poziomy, od jakich dokonywano pomiarów na gruncie. Jest to zagadnienie zasadnicze, albowiem historia budynku sięga ponad 80 lat i teren wokół budynku w sposób naturalny się "podnosi", natomiast wg uniwersalnych zasad sztuki budowlanej (także w lat 30-tych XX wieku ) fundament zawsze wyprowadzany był ponad poziom gruntu (naturalna ochrona przed wilgocią).

Parametry istotne dla celu dokonywanych pomiarów przez pracowników organu a także ich kwalifikacje nie zostały podane i zweryfikowane, w odróżnieniu od kwalifikacji zawodowych autorów opracowań przywołanych niżej w skardze. Tym samym nie jest możliwe porównanie pomiarów dokonanych przez uprawnione osoby w załączonych do skargi dokumentach z pomiarami dokonanymi przez organ I instancji.

Nadto, jak wynika w załączonej fotografii, samo obliczenie ilości warstw od poziomu terenu do krawędzi bramy w sposób istotny dowodzi braku profesjonalizmu pracowników organu i ich należytej staranności przy wykonywaniu tak istotnych pomiarów. Z fotografii wynika bowiem, że pierwsza ich warstwa położona została na tzw. romb, czyli posiada wysokość dwukrotnie większą niż warstwy pozostałe. Nie zostało to w materiałach organu podniesione i w obliczeniach wysokości budynku uwzględnione, podobnie nie jest pewne czy pod warstwą cegieł ułożonych na "romb" nie istnieją jeszcze warstwy cegieł wyniesionych ponad właściwy fundament.

Zastrzeżenia do kwalifikacji pracowników organu I instancji wynikają także z tego, że w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji określili oni materiał z którego wykonano nadbudowę jako "cegły typu siporex", gdy tymczasem są to klasyczne bloczki betonowe.

Brak należytej staranności organu potwierdza także nieprawidłowy wynik przemnożenia przyjętych przez sam organ wartości dokonanych pomiarów. W uzasadnieniu organ stwierdza, że w wyniku ponownej kontroli przedmiotowego budynku gospodarczego w dniu 20.12.2012 r. ustalono, że wysokość warstwy cegły ceramicznej ze spoiną, z której zbudowana jest ściana przedmiotowego budynku wynosi 7,5-8,5 cm tj. wysokość budynku od poziomu gruntu do nadbudowy z cegły typu siporex wynosi 36 warstw cegły x 8,5 cm=3,02 m. Tymczasem przemnożenie 36 warstw x 8,5 cm daje wynik = 3,06 m.

Organ I instancji mógł z łatwością dotrzeć (zwracał się z prośbą o przekazanie informacji do Wydziału Budownictwa i Architektury Starostwa Powiatowego) do materiałów, które mogły stanowić istotne uzupełnienie zgromadzonych dowodów. Dotyczy to orzeczenia technicznego dotyczącego zacienienia pomieszczeń mieszkalnych z czerwca 2010 r, w którym znajdują się fotografie przedmiotowego i sąsiedniego budynku gospodarczego przed przebudową (dowód nr 4: fot. nr 2 ).

Skarżący zarzucili, że organ I instancji nie zastosował się do wskazań Sądu, aby do analizy fotografii będących w materiale dowodowym sprawy i poszerzonym o dowody wskazane przez skarżących, wykorzystać wiedzę specjalną biegłego eksperta z dziedziny badań fotograficznych do porównania materiału fotograficznego z lat 80-tych i współczesnego. Opinia biegłego eksperta stanowić może dowód w prowadzonym postępowaniu, natomiast "amatorskie" liczenie warstw cegieł na fotograficznym materiale dowodowym złej jakości, za taki dowód uznane być nie może.

Zaniechania organu dotyczą także braku rozstrzygnięcia kwestii postawionej przez Sąd i dotyczącej wykonania budynku z cegły standardowej i niestandardowej.

Podsumowując, organ I instancji wydając kolejne postanowienie ustalające dla skarżących opłatę legalizacyjną w wysokości [...]zł za samowolną nadbudowę budynku gospodarczego nie dokonał precyzyjnych obliczeń i nie przedstawił dowodów, które mogłyby ponad wszelką wątpliwość wskazać na dopuszczenie się przez skarżących samowoli budowlanej tj. czy doszło do nadbudowy budynku gospodarczego. Dla prawidłowej kwalifikacji działań skarżących ustalenie wysokości budynku nie może opierać się na przybliżonych wartościach, ale winno być określone precyzyjnie, wg zasad obowiązujących w prawie budowlanym, a nadto wszystkie wątpliwości winny przemawiać na korzyść skarżących.

Do skargi dołączono ekspertyzę techniczną opracowaną przez M. W. z 2010r. wraz z inwentaryzacją budynku gospodarczego z 2010 r. opracowaną przez R. C. oraz orzeczenie techniczne z 2010 r. i projekt budowany zmiany konstrukcji dachu z 2009 r. opracowany przez R. C.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Nadto odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że według utrwalonego w orzecznictwie poglądu, Polskie Normy nie mają charakteru przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Niemniej jednak normy te bywają brane pod uwagę, choć w charakterze pomocniczym. Skarżący nie wskazują jednakże konkretnego fragmentu normy, który według nich został naruszony, ani nie precyzując jednoznacznie sposobu tego naruszenia, powołując jedynie ogólnikowo "określenie parametru kubatury i wysokości budynku". Tymczasem zauważyć należy, że norma PN-ISO-9836 nie zawiera jednego wskazania, dotyczącego sposobu dokonywania pomiarów lecz przewiduje m.in. różne zasady obliczeń dla poszczególnych, różnych lecz precyzyjnie wskazanych rodzajów kubatury (np. kubatura brutto budynku, kubatura brutto budynków lub części budynków zamkniętych i przekrytych ze wszystkich stron, kubatura brutto budynków lub części budynków, które nie są zamknięte ze wszystkich stron na całej wysokości, lecz są przekryte, ild.). Niemniej z protokołu kontroli z dnia 20 grudnia 2012 r., jasno wynika, że pomiarów dokonywano od poziomu gruntu, bowiem zostało to wprost wskazane w treści tegoż protokołu (karta nr 136 akt organu I instancji). Zauważyć przy tym należy, że udział w tej kontroli brali m.in. Skarżący, którzy podpisali protokół bez wnoszenia uwag, co do prawidłowości sposobu dokonywania pomiarów.

Ponadto zupełnie niezrozumiałe i nieuzasadnione jest dla organu twierdzenie, jakoby wiek budynku świadczył o tym, że na przestrzeni lat teren wokół budynku w sposób naturalny się podnosił. Hipotetycznie, ewentualne zaobserwowanie obniżenia poziomu usytuowania ścian względem poziomu gruntu, mogące dawać złudzenie "podnoszenia się " gruntu, mogłoby wynikać z tzw. osiadania budynku, co jednak musiałoby wynikać ze złego stanu jego konstrukcji, na co w niniejszej sprawie nic nie wskazywało i czego nie powoływali sami Skarżący. Co więcej, zjawisko takie powodowałoby, iż aktualna wysokość ściany, mierzona od poziomu gruntu uległaby (względem pierwotnej wysokości) zmniejszeniu, a nie zwiększeniu, bowiem część ściany, uprzednio znajdująca się powyżej poziomu gruntu, musiałaby znaleźć się teraz poniżej poziomu gruntu. Natomiast powoływane w skardze ułożenie pierwszej warstwy cegieł "na tzw. romb" w żaden sposób nie wyjaśnia stwierdzonej przez WINB różnicy wysokości ściany o minimum 0,89 m. Jedynym skutkiem niewskazania tej okoliczności mogłaby być zaledwie kilkucentymetrowa różnica w oszacowanej pierwotnej wysokości ściany, ze względu na metodę polegającą na liczeniu warstw cegieł. Zupełnie bez znaczenia dla sprawy pozostaje przy tym domniemanie Skarżących, iż pod wspomnianą warstwą cegieł (pierwszą od poziomu gruntu) mogą "istnieć jeszcze warstwy cegieł wyniesionych ponad właściwy fundament", bowiem - jak już wskazywano -pomiary dokonywane były od poziomu gruntu. Nadto, w ocenie WINB, istotnego znaczenia dla sprawy nie ma również podnoszona przez Skarżących omyłka, która nastąpiła przy przemnożeniu 36 warstw cegieł przez maksymalną grubość cegły wraz ze spoiną, tj. 8,5 cm, wskazująca wynik 3,02 m zamiast prawidłowego wyniku 3,06 m. Omyłka ta sprowadza się bowiem zaledwie do 4 cm.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu, dotyczącego załączonego do skargi orzeczenia technicznego, dotyczącego zacienienia pomieszczeń mieszkalnych (dowód nr 3), w którym znajdują się fotografie przedmiotowego budynku przed przebudową, WINB w pierwszej kolejności wskazuje, iż dowód ten nie został przedłożony przez Skarżących na żadnym z dotychczasowych etapów postępowania administracyjnego trwającego od 2010 r. Nadto organ I instancji mimo, że zwracał się do Wydziału Budownictwa i Architektury Starostwa Powiatowego nie uzyskał informacji o wspomnianym opracowaniu. Zauważyć przy tym należy, iż wiedzę o jego istnieniu mieli od początku sami Skarżący, zlecający jego opracowanie, którzy - pomimo tego - nie przedłożyli go na żadnym etapie postępowania, ani też nie poinformowali o jego istnieniu. Niemniej jednak, w ocenie WINB, załączone do tegoż opracowania zdjęcia nie mogłyby mieć wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, bowiem nie ukazują całej przedmiotowej ściany, tj. od samego poziomu gruntu aż po dach, ze względu na przesłaniającą ją częściowo roślinność.

Zauważyć jednak należy, iż prawdziwość twierdzeń Skarżących podważać może załączona do skargi inwentaryzacja budynku gospodarczego z października 2010 r. Inwentaryzacja ta, mająca odzwierciedlać stan istniejący w dacie jej sporządzenia, zawiera bowiem rysunek - przekrój budynku (czwarty w kolejności rysunek inwentaryzacji), na którym oznaczona została "nadbudowa" o wysokości 100 cm.

Ponadto również załączone do skargi uzupełnienie z dnia 30 listopada 2010 r. do ekspertyzy technicznej z października 2010 r. wskazuje na dokonanie przez Inwestorów nadbudowy: s. 1. uzupełnienia, pkt 4 - "(...) mury zewnętrzne nadbudowane", zdjęcie nr 5 - "Ściana zewnętrzna nadbudowy (strychu) z pustaków Alfa".

Dowodu na pierwotną wysokość budynku nie stanowi również załączony do skargi projekt budowlany zmiany konstrukcji dachu (dowód nr 5), nie ukazuje on bowiem pierwotnego stanu budynku (w okresie jego zakupu przez Skarżących), lecz stan istniejący w dacie jego sporządzania (2009 r.), podczas gdy Inwestorzy wykonywali prace w okresie wcześniejszym.

W kwestii niezastosowania się przez organ I instancji do wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zawartych w wyroku z dnia 12 września 2012 r. w zakresie niewykorzystania przez organ wiedzy specjalnej biegłego eksperta z dziedziny badań fotograficznych do porównania materiału fotograficznego z lat 80. i współczesnego organ odwoławczy wskazał, że Sąd wskazał na taką możliwość jako na jeden z alternatywnych sposobów uzupełnienia materiału dowodowego, mających służyć ustaleniu pierwotnej wysokości budynku. Niewykorzystanie tej opcji (wobec niestwierdzenia przez organy takiej potrzeby) nie może zatem stanowić naruszenia art. 153 p.p.s.a.

W zaskarżonym postanowieniu WINB z dnia 4 marca 2013 r. wprost wskazano, że zastosowana cegła ma wysokość 6,5 cm, a zatem jest to cegła o standardowych wymiarach.

Nadto wskazano, że nawet w przypadku uznania, iż Skarżący nie dokonali nadbudowy budynku, lecz rozebrania oraz wymurowania ścian na nowo do tej samej wysokości takie roboty również musiałyby zostać objęte postępowaniem w trybie art. 48 Prawa budowlanego, należałoby je bowiem zakwalifikować jako odbudowę (a nie np. remont), należącą do zakresu pojęcia budowa, co wynika wprost z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej zwana "p.p.s.a." ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało wydane zgodnie z prawem. Organy usunęły naruszenia przepisów postępowania w szczególności art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa i art.107 § 3 kpa będących podstawą uchylającego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 12 września 2012 r., sygnatura akt II SA/Po 349/12, wydanego w niniejszej sprawie.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji przyjmując je za własne i czyniąc podstawą swych rozważań.

Wobec powyższego niezasadny okazał się zarzut skarżących dotyczący nieprawidłowości dokonanych przez pracowników inspektoratu nadzoru budowlanego pomiarów wysokości, na jakie zwracał uwagę Sąd w wyroku z 12 września 2012 r. Treść protokołów kontroli z 20 grudnia 2012 i 10 stycznia 2013 r. oraz załączona dokumentacja fotograficzna w sposób jasny i wyraźny prezentuje, w jaki sposób dokonano pomiarów (k. 128 – 136 akt adm. I instancji). Nie sposób zatem kwestionować ustaleń dotyczących wysokości warstwy cegieł (6,5 cm) wraz ze spoiną (7,5 cm do 8,5 cm), wysokości metalowej bramy wjazdowej na posesję w miejscowości P. mierzonej od poziomu gruntu (1,30 m) oraz wysokości ściany budynku gospodarczego mierzonej od poziomu gruntu (5,266 m). Materiał dowodowy zawiera pełne odzwierciedlenie czynności przeprowadzonych przez organy i ustalenia jakich wymagał Sąd Administracyjny. Potwierdzenie znajduje stwierdzenie organów, że ścianę wykonano ze standardowej cegły.

Nadto przyjąć należy, że pracownicy inspektoratu nadzoru budowlanego są osobami posiadającymi odpowiednią wiedzę techniczną i umiejętności służące do dokonania pomiarów miarą centymetrową wysokości elementów istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Dla dokonania czynności wskazanych przez Sąd nie jest wymagane potwierdzenie posiadania przez pracowników inspektoratu uprawnień w zakresie projektowania oraz budowy, czy rozbiórki i utrzymania obiektów budowanych wymaganych dla sporządzenia ekspertyz technicznych, czy projektów budowanych.

W ocenie Sądu, twierdzenie skarżących o nieprawidłowości dokonanych pomiarów nie może być uzasadnione okolicznością, że pomiary wysokości budynku gospodarczego dokonane przez pracowników organu, zawarte w protokołach kontroli nie są zgodne z pomiarami przedstawionymi w ekspertyzie technicznej przedmiotowego budynku.

Po pierwsze, ekspertyza techniczna została sporządzona w październiku 2010r. na potrzeby legalizacji robót budowlanych wykonanych przez skarżących. W swojej istocie opisuje stan istniejący i ocenia zgodność budynku pod względem technicznym, co warunkuje jego dalsze użytkowanie i doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem.

Sąd dopatrzył się także nieprecyzyjnych ustaleń dokonanych przez biegłych. W opisie ścian nadziemnych budynku wskazano, że wykonano je z pełnej cegły ceramicznej na zaprawie cementowo-wapiennej o grubości ca 38,0 cm, a ściany strychu z pustaków alfa na zaprawie cementowej grubości ca 24,0 cm (k. 17 akt sąd). Z powyższego opisu wynika, że warstwa cegły ceramicznej jest grubsza od warstwy z pustaków, a stoi to w sprzeczności z materiałem fotograficznym dołączonym do wskazanej ekspertyzy, z którego wynika wprost, że warstwa cegły jest zdecydowanie niższa od warstwy pustaków (k. 14 akt sąd.).

Nadto, jak słusznie zauważył organ, sam biegły w ekspertyzie wskazuje na dokonanie nadbudowy na wysokość 1 m (k. 27, 28 akt adm.). Jak wskazano powyżej ekspertyza została przeprowadzone na wniosek skarżących celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem dokonanej nadbudowy, której wówczas nie kwestionowano.

Słusznie wskazuje również organ odwoławczy, że skoro przedstawiona przy skardze do Sądu dokumentacja techniczna nie została udostępniona w toku postępowania przed organami, a znana była skarżącym i znajdowała się w ich dyspozycji, to organ nie miał możliwości zapoznania się z nią i ustosunkowania się do niej. W ocenie Sądu skarżący w ten sposób niepotrzebnie przedłużają postępowanie i utrudniają zebranie wszechstronnego materiału dowodowego służącego rozpoznaniu sprawy. Jakkolwiek Sąd nie dopatrzył się w zaprezentowanej dokumentacji technicznej, którą uwzględniono w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., przesłanek skutkujących uchyleniem zaskarżonego postanowienia.

Nadto słusznie wskazuje, organ odwoławczy, że Polskie Normy, także norma PN-ISO-9836 dotycząca "Właściwości użytkowych w budownictwie - Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych" nie jest przepisem prawa powszechnie obowiązującego, a ma jedynie charakter pomocniczy, standaryzujący normalizujący i ułatwiający obrót. Wskaźniki powierzchniowe i kubaturowe określone w niniejszej normie międzynarodowej są przeznaczone do stosowania jako podstawa do liczbowego wyrażania różnych parametrów związanych z funkcjonowaniem budynków. Mogą być one także wykorzystane jako wielkości pomocnicze w pracach projektowych. Innymi słowy, mają one umożliwiać ocenę budynku pod względem funkcjonalnym, technicznym i ekonomicznym. Norma ta nie określa jednego sposobu dokonywania pomiarów, w szczególności mierzenia wysokości zewnętrznych ścian budynku, czy materiałów z jakich została wykonana. Zatem powołana przez skarżących norma nie jest w żaden sposób przydatna dla rozstrzygnięcia sprawy. Istotą było dokonanie pomiaru wysokości warstwy cegieł, warstwy z pustaków żużlowych i całkowitej wysokości ściany, czy bramy wjazdowej mierzonej od poziomu gruntu, co też zostało prawidłowo wykonane i udokumentowane.

Nie znalazły także potwierdzenia zarzuty skargi, co do błędnego przyjęcia poziomu gruntu, od którego pracownicy organu orzekającego w sprawie dokonali pomiaru wysokości przedmiotowego budynku. Zauważyć należy, że zarówno biegli powołani przez skarżących, jak i pracownicy organu nadzoru budowlanego dokonywali pomiarów z tego samego poziomu gruntu. Świadczy o tym dokumentacja fotograficzna oddzielnie sporządzona przez zespół rzeczoznawców i dołączona do ekspertyzy (k. 31 akt sąd.), jak i przez pracowników organu I instancji dołączona do protokołu kontroli z 20 grudnia 2012 r. (k. 129, 130 akt adm. I instancji). Ze zdjęć wynika wyraźnie, że dotyczą tych samych fragmentów budynku i poziomu gruntu.

Pozbawione podstaw jest twierdzenie skarżących, że na przestrzeni lat "teren wokół budynku w sposób naturalny podnosi się". Słusznie wskazuje organ odwoławczy, że wówczas nastąpiłoby obniżenie wysokości ściany, a nie jej podwyższenie. Co więcej, z dołączonej do akt sprawy dokumentacji fotograficznej wynika, że poziom gruntu nie uległ zmianie od lat 80-tych, kiedy zamontowano metalowa bramę wjazdową. Porównując stare zdjęcia, na których ta brama jest już uwidoczniona (k. 78 akt adm.) z aktualnymi zdjęciami sporządzonymi w czasie kontroli z 20 grudnia 2012 r. (k. 131 akt I instancji), brama posadowiona jest w stosunku do poziomu gruntu i przedmiotowej ściany bez zmian - w ten sam sposób i na tym samym poziomie. Bez znaczenia jest zatem, czy pod widoczną warstwą cegieł "w romb" na poziomie gruntu znajduje się kolejna warstwa, gdyż poziom od którego dokonywano pomiarów wysokości zarówno przez pracowników inspektoratu nadzoru, jak i biegłych powoływanych przez skarżących, wyznacza od lat ten sam poziom gruntu na którym posadowiona jest brama. Gdyby było tak, jak wskazują skarżący, to brama ta u swojej podstawy (słupek, na którym jest zamontowana) również winna znajdować się poniżej poziomu gruntu, co bezsprzecznie nie znajduje potwierdzenia w niniejszej sprawie.

Sąd nie dopatrzył się również zarzucanego rażącego braku należytej staranności pracowników inspektoratu. Nieprawidłowy wynik z przemnożenia maksymalnej wysokości warstwy cegieł wraz ze spoiną 8,5 cm przez 36 warstw tej cegły stanowi zwykłą omyłkę, która w istocie nie ma wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy, gdyż omyłka dotyczy 4 cm, a organ ustalił nadbudowę o wysokości 89 cm. Podobnie, gdy chodzi o zarzut Skarżących dotyczący nieprawidłowego oznaczenia materiału z jakiego wykonano nadbudowę – wbrew temu co podnosili Skarżący, w protokołach kontroli pracownicy inspektoratu wskazali, że wykonano ją z pustaków żużlowych (k. 136 akt adm.). W niniejszej sprawie istotne jest jednak to, jak jest wysokość materiałów, z których poglądowa ściana jest wykonana i wysokość tej ściany, a nie z jakich materiałów została ona wykonana.

Nadto organy w toku ponownych czynności potwierdziły, że od 1980 r. drewniana brama wjazdowa na działce sąsiedniej, w miejscowości P., została zastąpioną bramą metalową i od tego czasu nie było żadnej zmiany. Brama ta od tego okresu jest na tej samej wysokości w stosunku do ściany przedmiotowego budynku gospodarczego. Okoliczność tą potwierdza dokumentacja zdjęciowa, którą poprzednio orzekający Sąd Administracyjny uwzględnił, jako materiał mogący posłużyć dla poczynienia ustaleń w przedmiotowej sprawie.

Wobec powyższego organy mogły, zgodnie ze wskazaniem Sądu Administracyjnego, przyjąć, że dzisiejsza ściana wykonana z cegły jest ścianą pierwotnie wybudowaną i można dokonać ustalenia jej pierwotnej wysokości poprzez przeliczenie warstw cegieł wraz ze spoiną, tak jak to widać na archiwalnych zdjęciach w lat 80-tych ubiegłego wieku. Z przeliczenia warstw cegieł na zdjęciach (k. 77 akt adm. I instancji) wynika, że pierwotnie było ich 51, co po przemnożeniu przez wysokość jednej warstwy cegły wraz ze spoiną daje wysokość ściany - 4,34 m. Tymczasem stwierdzona obecna wysokość budynku gospodarczego to 5,226 m. Organy precyzyjnie wykazały zatem, że inwestorzy dokonali nadbudowy na wysokość około 0,89 m.

Nie znalazł przy tym potwierdzenia zarzut skarżących, że organy nie wykonały wskazań Sądu i nie przeprowadziły dowodu z ekspertyzy biegłego z dziedziny badań fotograficznych. Sąd wskazał jedynie alternatywnie na porównanie zdjęć archiwalnych z aktualnymi w celu ustalenia, że brama metalowa nie była wymieniania od czasu jej zamontowania, czyli od lat 80-tych.

Nie jest więc, tak jak wskazują Skarżący, że wysokość budynku została wyliczona na podstawie przybliżonych wartości i niedopuszczalne jest zwykłe przeliczenie warstw cegieł widniejących na archiwalnym zdjęciu. W ocenie Sądu organy dokonały prawidłowych ustaleń kwestii istotnych w sprawie, czego skarżący skutecznie nie zakwestionowali, a Sąd nie dopatrzył się uchybień w tym zakresie. Uznać należy że pierwotna wysokość ściany budynku została ustalona i to prawidłowo. Doszło zatem do nadbudowy ściany o jakiej mowa w art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm.) definiującym budowę, która jako rodzaj robót budowlanych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego).

Słusznie wskazuje organ, że nawet, czego nie potwierdziło postępowanie administracyjne, skarżący dokonali jedynie wymiany starych cegieł ceramicznych na nowsze pustaki, to wymagałoby to rozebrania części ściany i ponownego jej wybudowania. Roboty te miałyby również charakter robót budowanych wymagających pozwolenia na ich wykonanie. Nie ulega jednak w ocenie Sądu wątpliwości, że zakres prac przeprowadzonych przez skarżących wykracza poza odtworzenie stanu pierwotnego, a zatem nie można mówić w tym przypadku o remoncie. Z powyższych względów roboty budowlane wykonane przez skarżących należy w świetle art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego zakwalifikować jako budowę (nadbudowę), co do której konieczne jest otrzymanie pozwolenia na budowę. Zgodnie, bowiem z art. 28 Prawa budowanego roboty budowlane można, co do zasady rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skoro Skarżący przed rozpoczęciem robót budowlanych, tj. około 2000 r., nie posiadali żadnych dokumentów potwierdzających zgodne z prawem ich prowadzenie i wykonanie, słusznie organy nadzoru budowanego przystąpiły do doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego organ zobowiązany jest na mocy art. 49 ust. 1 Prawa budowanego do (1) zbadania (i) zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (ii) kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń i (iii) wykonania projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlanego, a nadto (2) ustala w drodze postanowienia wysokość opłaty legalizacyjnej, przy czym zgodnie z art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stawka opłaty podlega 50-krotnemu podwyższeniu. Z kolei art. 59f ust. 1 i 2 tejże ustawy precyzuje, że wskazana opłata stanowi iloczyn stawki podstawowej (s), wynoszącej 500 zł, współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Parametry oznaczone jako (s) oraz (w) zostały przy tym oznaczone wyraźnie przez ustawodawcę w załączniku do wymienionej ustawy.

Skarżący dopełnili wymogów formalnych – przedłożyli oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością, uzyskali decyzję o warunkach zabudowy oraz ekspertyzę o odpowiednim stanie techniczno-budowlanym przedmiotowego budynku gospodarczego. Następnie organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły wysokość tej opłaty, obliczając ją według wzoru określonego w art. 59 f ust. 1 Prawa budowanego. Stawkę opłaty równą 500 zł przemnożono przez współczynnik kategorii obiektu = 1 oraz przez współczynnik wielkości obiektu = 1, a wynik podwyższono 50-krotnie (art. 49 ust. 2 Prawa budowanego), co dało opłatę legalizacyjną w wysokości [...]zł.

Zgodnie z treścią przepisu art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle tego przepisu Sąd nie dopatrzył się również innych naruszeń przepisów postępowania, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonego postanowienia organu I, czy II instancji.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.