II SA/Ke 847/12

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach, po rozpatrzeniu zażalenia L. S. , uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w przedmiocie oceny technicznej prawidłowości wykonanych robót budowlanych i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: 594

Pismem z dnia 2.04.2012r. K. K. poinformował organ I instancji, że właściciel sąsiedniej działki o nr ewid. [...] wzniósł samowolnie budynek położony częściowo na jego działce o nr ewid. [...].

W dniu 24.04.2012r. organ I instancji przeprowadził oględziny na działce [...] przy ul. [...] ustalając, że znajduje się tam budynek mieszkalny murowany parterowy z dachem drewnianym krytym dachówką ceramiczną, który został rozbudowany od strony północnej – przy wysunięciu od strony wschodniej poza lico wschodniej ściany o ok. 70 cm. O terminie ww. oględzin zawiadomiono jedynie K. K. i W. O. (współwłaściciele działki [...] i [...]) oraz inwestora - L. S.

Pismem z dnia 6.06.2012r. organ I instancji zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego wykonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce przy ul. Bp. Kadłubka 7 w Kielcach, doręczając je: inwestorowi - L. S. , współwłaścicielce działki o nr ewid. [...] – A. H. (na adres w Szwecji) oraz wszystkim właścicielom sąsiednich działek - J. H., K. K., W. O. oraz Ł.

Pismem z dnia 26.06.2012r. – wniesionym do organu I instancji za pośrednictwem faxu – A. H. zażądała wydania kopii wszystkich dokumentów z akt sprawy oraz przesłania wykazu stron, podnosząc jednocześnie zarzut naruszenia art. 10 K.p.a., jako że nie miała możliwości wzięcia udziału w oględzinach.

Pismem z dnia 6.07.2012r. organ I instancji, działając na podstawie art. 40 § 4 i § 5 K.p.a., pouczył A. H.– jako stronę zamieszkałą za granicą – o obowiązku ustanowienia w niniejszej sprawie pełnomocnika do doręczeń, wskazując że w razie niewskazania pełnomocnika pisma kierowane do A. H. pozostawione będą w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia.

Postanowieniem z dnia 7.08.2012r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zażądał od L. S. jako inwestora przedłożenia w terminie do dnia 30.12.2012r. oceny technicznej dotyczącej prawidłowości wykonanych robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego znajdującego się na działce przy ul. [...] – na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7.07.1994r. (Dz. U. z 2010r. nr 243, poz. 1632 ze zm.).

W zażaleniu na ww. rozstrzygnięcie L. S. zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów w zakresie:

1. nakładania obowiązku przewidzianego w art. 81c Prawa budowlanego,

2. wydania postanowienia bez faktycznego uzasadnienia,

3. niewypełnienia nakazów wynikających z art. 77 K.p.a.,

4. błędnego zakwalifikowania wykonanych robót jako wymagających pozwolenia na budowę,

5. błędnego żądania oceny robót wykonanych 21 lat temu, skoro ocena tak została wykonana w 1991r.,

Strona zakwestionowała także poczynione ustalenia stanu faktycznego co do rozbudowy bez wymaganego zezwolenia oraz określenia inwestora.

W piśmie z dnia 30.08.2012r., wniesionym do organu I instancji za pośrednictwem faxu, A. H. zarzuciła organowi, że nie pouczył jej, kto może być ustanowiony pełnomocnikiem do doręczeń oraz zakwestionował fakt wszczęcia postępowania z urzędu. Jako pełnomocnika do doręczeń strona wskazał Donalda Tuska, Al. Ujazdowskie 1/3 00-583 Warszawa.

Postanowieniem z dnia 8.10.2012r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu zażalenia L. S. , uchylił ww. postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I Instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazano, że:

- organ I instancji najpierw przeprowadził oględziny powiadamiając o zamiarze ich przeprowadzenia niepełny krąg stron, a potem dopiero ustalił kto jest stroną w sprawie; w efekcie tego działania osoby niepowiadomione o oględzinach – a będące stronami – nie miały zapewnionej możliwości udziału w oględzinach,

- po dokonaniu ustalenia osób będących stronami postępowania i po stwierdzeniu, że dwie osoby zamieszkują za granicą, organ wystąpił do jednej tylko strony zamieszkałej za granicą z wezwaniem do wskazania pełnomocnika do doręczeń; wezwanie do wskazania pełnomocnika do doręczeń nie zostało natomiast skierowane do drugiej osoby uznanej przez organ za stronę, zamieszkałej za granicą, a pomimo tego pismo kierowane do tej drugiej strony także zostało pozostawione w aktach sprawy,

- w przypadku kierowania przez stronę do organu administracji podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) za pomocą faxu, organ winien jest żądać od strony opatrzenia takiego podania własnoręcznym podpisem, ponieważ kopia podpisu przesłana faxem nie jest uznawana za podpis własnoręczny,

- w piśmie z dnia 6.07.2012r. zawierającym wezwanie strony zamieszkałej za granicą do wskazania w kraju pełnomocnika do doręczeń organ, wbrew wymogom przepisów art. 50 i art. 54 K.p.a., nie określił terminu, do którego powinno nastąpić wskazanie pełnomocnika do doręczeń – co czyni wezwanie z dnia 6.07.2012r. wadliwym i nie daje podstaw do pozostawiania w aktach sprawy kierowanych do tej strony pism ze skutkiem doręczenia,

- ze znajdujących się w aktach sprawy decyzji i pism wynika, że rozbudowana część budynku znajdowała się w 1991r. na terenie nieprzeznaczonym pod ten rodzaj zabudowy i także w 1994r. plan szczegółowy nie przewidywał tego rodzaju budowy w swoich ustaleniach na danym terenie; jednocześnie organ I instancji nie poczynił ustaleń, czy na danym terenie obowiązuje obecnie plan zagospodarowania przestrzennego, a jeśli tak, to jakie są jego zapisy i czy istnieje w związku z tym możliwość legalizacji przedmiotowej rozbudowy.

Mając na uwadze powyższe wskazano, że w ponownym postępowaniu organ I instancji powinien zweryfikować wybrany do postępowania krąg stron i wyjaśnić, czy wykazani w ewidencji gruntów współwłaściciele działki nr ewid [...] posiadają rzeczywiście interes prawny w postępowaniu, biorąc pod uwagę odległość budynku od granicy tej działki.

Skargę na ww. postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach L. S. , wskazując że:

1. organ II instancji wielokrotnie używa stwierdzenia o złożeniu oświadczenia przez stronę – co jest sprzeczne z zaistniałym stanem faktycznym; organ obowiązany jest bowiem przyjąć od strony oświadczenie pod warunkiem spełnienia przesłanek określonych w art. 75 § 2 K.p.a., które nie zachodzą w niniejszej sprawie;

2. organ II instancji w wydanym postanowieniu nie odniósł się do zarzutów podniesionych w zażaleniu, zatem nie spełnił wymogów ustanowionych w art. 107 § 1 K.p.a.

3. organy obu instancji pominęły milczeniem rozbieżność dat zdarzeń będących przedmiotem postępowania; K. K. nabył działkę o nr ewid. [...] w 1994r. – a zatem w stanie, jaki znajduje się do dnia dzisiejszego; jeżeli jednak K. K. uważa, że powinno być prowadzone jakiekolwiek postępowanie to powinno się toczyć tylko z udziałem osób sprzedających mu nieruchomość – które za odpowiednią gratyfikacją wyraziły stosowną zgodę.

4. postanowienie zostało wydane po wszczęciu postępowania w czerwcu 2012r., natomiast oba organy powołują się na zdarzenia z 2012r., czyli sprzed wszczęcia postępowania, które dokonywane były bez udziału stron wszczętego postępowania.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie postanowienia organu II instancji w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w treści zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy.

Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia, bądź stwierdzenia nieważności postanowienia organu II instancji.

Przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia należało przede wszystkim odnieść się do zasadności zastosowania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepisu art. 138 § 2 K.p.a. (w zw. z art. 144 K.p.a.), który jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ wyższego stopnia. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (zdanie drugie). Nadmienić trzeba, że stosownie do art. 144 K.p.a. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Wobec użycia w art. 138 § 2 K.p.a. niejasnego stwierdzenia o "koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy mającym istotny wpływy na wynik sprawy" w orzecznictwie zgodnie podkreśla się równoznaczność tego pojęcia z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części – co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ wyższego stopnia zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyroki WSA w Krakowie: z dnia 7.02.2013r. o sygn. akt II SA/Kr 1597/12, LEX nr 1277990 oraz z dnia 7.11.2011r. o sygn. akt II SA/Kr 1274/11, LEX nr 1104295).

Mając na względzie powyższe należy wskazać, że Sąd, kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia, zobligowany był m. in. do oceny czy istotnie postępowanie organu I instancji dotknięte było takimi wadami, które skutkować musiały ponownym przeprowadzeniem postępowania przez ten organ – czy też w niniejszej sprawie zachodziła możliwość skorzystania przez organ odwoławczy z art. 136 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem – pozostającym w ścisłym związku funkcjonalnym z art. 138 § 2 K.p.a. –organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Analizując zaistniały w niniejszej sprawie stan faktyczny należy podzielić stanowisko organu II instancji o konieczności uchylenia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I Instancji – z przytoczonych poniżej powodów:

Na wstępie zaznaczyć trzeba, że podstawę prawną uchylonego rozstrzygnięcia stanowił art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7.07.1994r. (Dz. U. z 2010r. nr 243, poz. 1632 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Organ I instancji, uzasadniając konieczność nałożenia na L. S. obowiązku przedłożenia oceny technicznej dotyczącej prawidłowości wykonanych robót budowlanych, polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego, powołał się na ustalenia dokonane podczas przeprowadzonych w dniu 24.04.2012r. oględzin na działce [...] (K-I-3). Podkreślenia wymaga, że czynności te miały miejsce jeszcze przed wszczęciem w dniu 29.05.2013r. – z urzędu – postępowania w sprawie rozbudowy ww. budynku mieszkalnego wykonanej bez wymaganego pozwolenia, o czym poinformowano pismem z dnia 6.06.2012r. (K-I-11, K-I-13). Dodatkowo wskazania wymaga, że o terminie przeprowadzonych wcześniej oględzin organ zawiadomił jedynie inwestora – L. S. oraz współwłaścicieli sąsiedniej działki [...] – K. K. oraz W. O. Tymczasem, jak wynika z wypisu skróconego z rejestru gruntów (K-I-12), własność działki o nr ewid. [...], na której usytuowany jest sporny budynek, przysługuje nie tylko L. S. , ale również jego siostrze, którą jest A. H.

Mając na względzie powyższe, przy uwzględnieniu treści przepisów art. 61 § 1, art. 61 § 4, art. 10 § 1 i art. 9 K.p.a., podnieść trzeba, że dopiero wszczęcie postępowania umożliwia przeprowadzenie i zbieranie dowodów. Nie jest zatem dopuszczalne prowadzenie postępowania dowodowego przed wszczęciem postępowania z urzędu (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7.10.2009r. o sygn. akt II SA/Sz 429/09, LEX nr 573858, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10.09.2008r. o sygn. akt II SA/Gd 283/08, LEX nr 517990). Stosownie do art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się bowiem na żądanie strony lub z urzędu, a na organie administracji ciąży obowiązek zawiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie o jego wszczęciu z urzędu (art. 61 § 4 K.p.a.). Z chwilą wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu na organie administracji ciąży również obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdej fazie tego postępowania w taki sposób, aby strona mogła uczestniczyć zarówno w zbieraniu materiału dowodowego jak i mieć możliwość zapoznania się z zebranymi dowodami. Szczególne znaczenie ma tutaj art. 10 § 1 K.p.a., który nakłada na organy administracji obowiązek umożliwienia każdej stronie, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odstępstwo od tej zasady możliwe jest tylko w szczególnych przypadkach, które w niniejszej sprawie nie występowały (por. art. 10 § 2 K.p.a.). Wszczęcie postępowania zobowiązuje również organ do wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem sprawy. Organy czuwają nad tym by strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (por. art. 9 K.p.a.). Wskazać przy tym należy, że od czasu doręczenia zawiadomień o wszczęciu postępowania do czasu wydania postanowienia z dnia 7.08.2012r. organ I instancji nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego. Zasadnym jest zatem stwierdzenie, że w niniejszej sprawie postępowanie dowodowe – w sposób niedopuszczalny – w całości było prowadzone przed wszczęciem postępowania z urzędu.

Dodatkowo, odnosząc się do braku zawiadomienia o terminie oględzin A. H., wskazać trzeba, że stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego jest uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 22.11.2006r. o sygn. akt II OSK 1407/05, LEX nr 321507, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19.03.2010r. o sygn. akt VII SA/Wa 2338/09, LEX nr 607055). Tym samym, skoro A. H. jest współwłaścicielką działki nr ewid. [...] – a w konsekwencji również spornego budynku (zasada superficies solo cedit) – należy ją uznać za stronę postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie, której nie można pominąć na jakimkolwiek jego etapie. Pomimo tego organ I instancji nie poinformował tej osoby o terminie przeprowadzenia oględzin, a co więcej, przesyłając jej następnie zawiadomienie o wszczęciu postępowania, nie wskazał w ogóle, że czynności takie zostały przeprowadzone.

Mając na względzie powyższe wskazać trzeba – odnośnie pozostałych adresatów postanowienia z dnia 7.08.2012r. – że nie można uzyskać przymiotu strony wyłącznie na podstawie samego tylko uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym przed organem I instancji. O statusie strony decyduje bowiem w takiej sprawie istnienie interesu prawnego – który należy wywodzić z art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego – nie zaś z określonego traktowania przez organy nadzoru budowlanego. Podmioty te nie są uczestnikami procesu budowlanego, lecz właścicielami nieruchomości sąsiednich (K. K., W. O., J. H., Ł.) – a więc osobami trzecimi w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Nie mogą zatem uzyskać przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym nałożenia obowiązku przedstawienia żądanej oceny technicznej. Należy przy tym zwrócić uwagę, że postanowienie wydane w tym przedmiocie ma wyłącznie dowodowy charakter, jako że nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie kończy postępowania w sprawie, ale służy wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego.

Niezależnie od powyższych nieprawidłowości w toku postępowania I – instancyjnego doszło także do innych uchybień. Mianowicie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dość, że pouczył zamieszkałą zagranicą A. H. o art. 40 § 4 i § 5 K.p.a. (obowiązek ustanowienia w niniejszej sprawie pełnomocnika do doręczeń) dopiero w piśmie z dnia 6.07.2012r. (K-I-19), to wbrew nakazowi płynącemu z art. 54 § 1 pkt 5 K.p.a. nie określił terminu, do którego czynność ta powinno nastąpić. Brak zatem podstaw do pozostawiania w aktach sprawy kierowanych do tej strony pism ze skutkiem doręczenia (art. 40 § 5 K.p.a.) – przed datą 30.11.2013r., kiedy to wreszcie wystosowano do A. H. prawidłowe pouczenie w powyższym zakresie (K-I-29). Podobnie, jeśli chodzi o wnoszone przez A. H. via fax podania, organ I instancji również nie zadośćuczynił wymogom procedury administracyjnej. Nie wezwano bowiem strony do opatrzenia takiego podania własnoręcznym podpisem, pomimo że posłużenie się w tym zakresie faksem spowodowało, że do organu wpłynęła jedynie kopia pisma. Takie podanie – wobec braku własnoręcznego podpisu autora – dotknięte jest brakiem formalnym, podlegającym usunięciu w drodze odpowiedniego wezwania (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 15.03.2012r. o sygn. akt III SA/Lu 708/11, LEX nr 1164474). Wskazać ponadto trzeba – jak słusznie wskazuje organ II instancji – że w toku postępowania I – instancyjnego nie poczyniono ustaleń, czy na terenie, gdzie zrealizowano sporną inwestycję, obowiązuje obecnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a jeśli tak, to jakie są zapisy i czy w związku z tym istnieje możliwość legalizacji przedmiotowej rozbudowy. Stało się tak pomimo, że z akt sprawy wynika, że rozbudowana część budynku znajdowała się w 1991r. na terenie nieprzeznaczonym pod ten rodzaj zabudowy i także w 1994r. plan szczegółowy nie przewidywał tego rodzaju budowy w swoich ustaleniach na danym terenie.

Mając na uwadze ilość i wagę opisanych powyżej uchybień oczywistym jest, że nie mogły zostać usunięte przez organ II instancji w trybie art. 136 K.p.a. W związku z koniecznością prawidłowego wszczęcia postępowania (z udziałem odpowiednich stron), a następnie przeprowadzenia ponownych oględzin naruszałoby to bowiem określoną w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z tych też względów prawidłowo doszło do uchylenia postanowienia z dnia 8.10.2012r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Z uwagi na powyższe skarga L. S. nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Co się zaś tyczy podniesionego w pkt 4 zarzutu dotyczącego przeprowadzenia bez udziału stron postępowania dowodowego przed wszczęciem postępowania należy wyjaśnić skarżącemu, że w takiej sytuacji organ II instancji zobligowany był do zastosowania trybu określonego w art. 138 § 2 K.p.a.

Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.