II GSK 1638/13

Uzasadnienie

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w L., zaskarżonym skargą kasacyjną, wyrokiem oddalił skargę H. spółki z o.o. z siedzibą w Ś. na ocenę wniosku zawartą w informacji Lubelskiej Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w L. z dnia [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie dofinansowania realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej.

Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco:

Skarżąca spółka złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pod tytułem "Wdrożenie nowej technologii wytwarzania produktów z materiału PET z recyklingu" w ramach I Osi Priorytetowej, Działania 1.3 Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego.

Pismem z dnia 21 marca 2013 r. Lubelska Agencja Wspierania Przedsiębiorczości poinformowała spółkę o odrzuceniu jej projektu z uwagi na niespełnienie kryteriów merytorycznych oceny techniczno – ekonomicznej.

Protest złożony od tej oceny został uznany przez organ za niezasadny. Uzasadniając rozstrzygnięcie w przedmiocie protestu wskazano, że bezpośrednią przyczyną negatywnej oceny projektu było przedłożenie przez skarżącą na etapie oceny merytorycznej projektu budowlanego znacząco różniącego się do tego, który przedłożony został uprzednio w ramach uzupełnienia oceny formalnej. Skarżąca spółka w związku z przedłożeniem do konkursu dokumentacji zawierającej nieprawidłowo sporządzony załącznik nr 11 wezwana została na etapie oceny formalnej do poprawy wniosku. W wykonaniu tego wezwania złożyła kopię wyciągu z dokumentacji technicznej, z której wynikało, że założono budowę hali magazynowej o powierzchni 504 m2 oraz o wymiarach 12, 12 m x 42, 08 m, wyposażonej między innymi w bramę dwuskrzydłową oraz 46 opraw oświetleniowych. Na etapie oceny merytorycznej skarżąca wezwana do złożenia pełnej dokumentacji technicznej projektu budowlanego złożyła dokumentację, z której wynikało, że parametry hali magazynowej uległy zmianie zarówno co do wymiarów jak i co do wyposażenia. Skarżąca złożyła również kopie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczącą zmodyfikowanego zamierzenia infrastrukturalnego. Organ wskazując na treść instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie oraz definicji projektu zawartej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 2006.31.7) podkreślił, że jednoznacznie z nich wynika, że całość przedkładanej do konkursu o dofinansowanie dokumentacji musi być spójna i dotyczyć tego samego zamierzenia, pierwotnie scharakteryzowanego we wniosku. Ponadto zamknięty charakter postępowania wyklucza możliwość wprowadzenia do projektu jakichkolwiek modyfikacji w toku oceny z wyjątkiem tych wynikających wprost z wezwania organu. Dokumentacja przedłożona przez skarżącą na etapie oceny merytorycznej uprawniała do stwierdzenia, że projekt nie jest już możliwy do realizacji w kształcie, w jakim poddany był uprzednio ocenie formalnej, co dodatkowo potwierdziła skarżąca w proteście wskazując, że projekt został faktycznie zrealizowany na podstawie odmiennej dokumentacji technicznej niż ta, która była pierwotnie podstawą opracowania aplikacji.

Sąd I instancji oddalając skargę stwierdził, że złożona na etapie oceny merytorycznej dokumentacja techniczna różniła się od dokumentacji złożonej na etapie oceny formalnej w zakresie autorów dokumentacji, danych co do wymiarów i technologii budowy oraz wyposażenia budynku. Skarżąca nie skorygowała również kosztów robót budowlanych i kosztów kwalifikowanych. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z instrukcją wypełniania załączników dotyczącą kopii prawomocnego pozwolenia na budowę lub kopii zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru wykonywania robót budowlanych, załączone dokumenty muszą dotyczyć inwestycji opisanej we wniosku o dofinansowanie. W uwagach ogólnych do tej instrukcji określono zaś, że załączniki są integralną częścią wniosku o dofinansowanie. Sąd podkreślił, że charakter postępowania konkursowego jednoznacznie wykluczał możliwość wprowadzania do projektu jakichkolwiek modyfikacji w toku oceny. Procedura konkursowa nie przewidywała zatem możliwości wtórnego kształtowania ram wniosku w dowolnym czasie, już po upływie terminu naboru wniosków. Każdy wnioskodawca może złożyć tylko jeden wniosek w terminie wskazanym w ogłoszeniu o naborze wniosków w ramach danego konkursu. Za nieusprawiedliwiony z tych przyczyn Sąd uznał zarzut, że organ ocenił projekt z naruszeniem przepisów art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm., dalej: ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). Sąd podkreślił, że poprawie mogą podlegać wyłącznie elementy wskazane w wezwaniu, chyba, że wprowadzone zgodnie z uwagami zmiany w sposób naturalny implikują kolejne zmiany lub wnioskodawca sam dostrzeże błąd niewskazany w wezwaniu. Wówczas wnioskodawca wprowadza dodatkowe zmiany do wniosku o dofinansowanie lub odpowiednich załączników i przekazuje informację o wprowadzeniu tych zmian w piśmie skierowanym do organu. Sąd stwierdził, że nie ma podstaw prawnych do żądania od instytucji zarządzających i pośredniczących, aby interpretować wątpliwości na korzyść wnioskodawcy. To bowiem wnioskodawca musi zadbać o to, aby przekonać instytucję, że jego projekt gwarantuje realizację celów danego działania. Wnioskodawca powinien znać warunki i wiedzieć o tym, że jeśli we wniosku lub załączniku zostają wprowadzone dodatkowe i nieuzasadnione poprawki to wniosek będzie odrzucony. Reasumując, Sąd I instancji stwierdził, że skoro na etapie oceny merytorycznej organ wezwał wnioskodawcę do złożenia pełnej dokumentacji technicznej, to mając na uwadze wynik oceny formalnej miał na myśli konkretne dokumenty wymienione w dokumentacji aplikacyjnej złożonej na etapie naboru wniosków od dofinansowanie.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

II

Skargą kasacyjną spółka H. P. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie:

a) przepisów postępowania, art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) poprzez nierozpoznanie zarzutów skargi i niepełne rozważenie stanu faktycznego sprawy, co miało wyraz w uzasadnieniu wyroku poprzez wyprowadzanie błędnych ocen i wniosków stanowiących podstawę rozstrzygnięcia oraz niewskazanie przez Sąd I instancji, które z trzech powołanych przez organ kryteriów oceny merytorycznej części techniczno – ekonomicznej nie zostało przez skarżącą spełnione, co uzasadniało odrzucenie wniosku, a przez to uniemożliwienie skarżącej odniesienia się w skardze kasacyjnej do stanowiska Sądu I instancji, co podważa prawidłową kontrolę instancyjną wyroku, a także w rezultacie doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie istoty i doniosłości różnic w wyciągu z dokumentacji budowlanej złożonej przez skarżącą na wezwanie organu w dniu 14 września 2011 r. i w projekcie budowlanym złożonym w dniu 27 sierpnia 2012 r.;

b) prawa materialnego, art. 26 ust. 2 w zw. z art. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z celami ogólnymi "Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2007 – 2013" oraz celami szczegółowymi "Działania 1.3 Dotacje inwestycyjne dla małych i średnich przedsiębiorstw" wskazanymi w Wytycznych dla Wnioskodawców w ramach I i II Osi Priorytetowej PRO WL 2007 – 2013, a także w związku z kompetencjami specjalisty Komisji Oceny Projektów na etapie oceny techniczno – ekonomicznej wskazanymi w Wytycznych dla Wnioskodawców w ramach I i II Osi Priorytetowej PRO WL 2007 – 2013 (s. 116-119), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i pominięcie powołanych regulacji przy ocenie zgodności podjętych przez organ działań z – wynikającymi z regulacji ustawowych i programowych – celami polityki rozwoju w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego WL na lata 2007 – 2013;

c) prawa materialnego, art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z pkt 20 treści Instrukcji wypełniania załączników do wniosku o dofinansowanie w ramach I i II Osi Priorytetowej Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2007 – 2013 dotyczącym kopii prawomocnego pozwolenia na budowę poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że powołane postanowienia instrukcji na zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na załączenie przez skarżącą pozwolenia na budowę wiaty magazynowej z dnia 9 grudnia 2011 r. dotyczące innej inwestycji niż opisana we wniosku.

Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie wyroku w całości, stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Lubelską Agencję Wspierania Przedsiębiorczości w L.. Skarżąca wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

III

Na rozprawie pełnomocnik, organu, którego działanie zaskarżono wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przed odniesieniem się do poszczególnych jej zarzutów zauważyć należy, że kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej poddany został wyrok Sądu I instancji wydany w oparciu o przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Wzorzec kontroli zgodności oceny projektu z prawem wyznaczały nie tylko przepisy tej ustawy, ale także zasady i procedury składające się na system realizacji, o którym stanowił wówczas art. 5 pkt 11 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Trybunał Konstytucyjny w punkcie 1 wyroku z dnia 12 grudnia 2011 r. sygn. akt P 1/11 orzekł, że art. 5 pkt 11 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przez to, że dopuszcza uregulowanie praw i obowiązków wnioskodawców w trakcie naboru projektów finansowanych z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa, jest niezgodny z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie zgodnie z punktem II tego wyroku m.in. przepis art.5 pkt 11 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju traci moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Dziennik Ustaw nr 279 z 2011 r., w którym pod poz. 1644 ogłoszono powyższy wyrok, został wydany dnia 27 grudnia 2011 r., a zatem w dacie orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny przepis ten już nie obowiązywał. Rozważania zatem wymaga, czy wzorzec kontroli ustalony przez Sąd I instancji może być stosowany przez sąd kasacyjny.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwość orzekania w oparciu o stan istniejący w dacie przeprowadzenia konkursu wynika wprost z uzasadnienia powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w którym dopuszczono, aczkolwiek w drodze wyjątku, korzystanie z dotychczasowych zasad w odniesieniu do wszystkich wdrażanych obecnie regionalnych programów operacyjnych na lata 2007 – 2013. Nadto wskazano, że nowe regulacje, uwzględniające wyrok Trybunału Konstytucyjnego powinny uregulować sytuację uczestników w programach operacyjnych na kolejne okresy programowania.

Skarżąca ubiegała się o dofinansowanie projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2007- 2013. Przyjąć zatem należy, że obowiązywały ją zasady i procedury określone w systemie realizacji. Poza sporem pozostaje także, że przedłożony na etapie oceny formalnej wyciąg z dokumentacji technicznej budowy hali magazynowej nie został następnie przedłożony, mimo takiego wymogu, w pełnej wersji na etapie oceny merytorycznej. Złożono w zamian inny projekt sporządzony przez innego autora różniący się danymi, co do wymiarów, technologii budowy a także wyposażenia i do tego właśnie innego projektu odnosiła się prawomocna decyzja o pozwoleniu na budowę.

W takiej sytuacji oczywistym jest, że złożony na etapie oceny formalnej projekt (wyciąg z dokumentacji) nie poddawał się szczegółowej ocenie na etapie oceny merytorycznej, a to oznaczało, że nie zostało spełnione kryterium merytoryczne oceny techniczno - ekonomicznej "projekt został scharakteryzowany we wniosku o dofinansowanie oraz w załącznikach w sposób umożliwiający jego szczegółową oceną". Projekt złożony na etapie oceny formalnej nie został także zatwierdzony decyzją zezwalającą na budowę, – co przesądzało o niespełnieniu kolejnego kryterium – "projekt jest wykonalny pod względem organizacyjnym i technicznym tzn. ubiegający się o dofinansowanie posiada (...) niezbędne decyzje administracyjne". W związku ze zmianą zamierzenia inwestycyjnego a ściślej rzecz ujmując przedłożenie innego projektu na etapie oceny merytorycznej, niespełnione zostało też kryterium "projekt określa rodzaje nakładów do poniesienia w tym wydatki kwalifikowane i niekwalifikowane oraz źródła ich finansowania".

W uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji wykazując i wyjaśniając przesłanki uznania oceny za zgodną z prawem nie odniósł się do wyżej wskazanych kryteriów, których niespełnienie spowodowało odrzucenie wniosku. Jednakże zaniechanie to nie miało jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Z jasnego wywodu prawnego przeprowadzonego w uzasadnieniu wyroku wynika jednoznacznie przyczyna, dla której przyjęto za niedopuszczalną możliwość dokonania oceny merytorycznej w oderwaniu od ustaleń oceny formalnej jak i to, że procedura konkursowa nie przewiduje możliwości wtórnego kształtowania ram wniosku, w dowolnym czasie, już po upływie terminu naboru wniosków. Z tego też względu za nieusprawiedliwiony Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 134 § 1 w związku z art.141 § 4 p.p.s.a..

W ramach tego zarzutu jak i następnego zarzutu skargi kasacyjnej jej autor nadto zarzucił Sądowi I instancji, że nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, jednakże nie wskazał żadnych okoliczności, które pozwalałyby na przyjęcie, że uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Ponadto, Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom skarżącej ocenił proponowane przez nią w skardze "warianty działania organu", które mogły doprowadzić do uniknięcia odrzucenia wniosku. Wskazał bowiem wyraźnie, o czym już była mowa, że procedura konkursowa nie przewiduje możliwości wtórnego kształtowania ram wniosku już po terminie naborów wniosku.

Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwiony uznał także zarzut naruszenia art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Przepis ten stanowi, że instytucja zarządzająca wykonując zadania, o których mowa w ust. 1, powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnić przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektu. Z uzasadnienia ocenianego zarzutu wynika, że jej autor naruszenie art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju upatruje w pominięciu, przy ocenie projektu "celów nadrzędnych" określonych w Regionalnym Programie Operacyjnym Województwa Lubelskiego na lata 2007 – 2013. Uważa, że skoro przedłożony przez skarżącą projekt przyczyniał się do "utrzymania lub wzrostu zatrudnienia", to zgodnie z Wytycznymi powinien zostać potraktowany priorytetowo. "Priorytetowe traktowanie" nie oznacza dokonanie oceny z pominięciem kryteriów obowiązujących w danym konkursie w ramach określonego działania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zakwalifikowanie projektu do dofinansowania, który nie spełnia kryteriów obowiązujących w określonym naborze czy konkursie stanowiłoby właśnie naruszenie zasad określonych w art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także poglądu autora skargi kasacyjnej, że doszło do niewłaściwego zastosowania art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z punktem 20 Instrukcji Wypełniania Załączników. Punkt ten dotyczy "kopii prawomocnego pozwolenia na budowę lub kopii zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru wykonania robót budowlanych, (jeśli nie zostały dołączone do Wniosku o dofinansowanie)" i zawarto w nim informacje, że "załączone dokumenty muszą dotyczyć inwestycji opisanej we wniosku o dofinansowanie". W sprawie pozostaje niesporne, że skarżąca spółka do wnioski nie dołączyła prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę hali magazynowej. Przedłożona na etapie oceny merytorycznej decyzja dotyczyła innego zamierzenia inwestycyjnego, niż wskazane we wniosku. Już tylko z tej przyczyny nie doszło do niewłaściwego zastosowania wskazanych w omawianym zarzucie regulacji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw do przyjęcia, że skoro w punkcie 20 Instrukcji Wypełniania Załączników mowa jest o "inwestycji" to zachodzi tożsamość w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. Prawo budowlane (tekst. jedn. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) pomiędzy inwestycją opisaną na etapie formalnym jak i przedłożoną na etapie merytorycznym oceny wniosku – "budowy obiektu kubaturowego pełniącego funkcję hali magazynowej". Tezie prezentowanej w skardze kasacyjnej przeczą regulacje zawarte w art. 33 ust. 2 pkt 1 oraz art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego, odnoszące się do projektu budowlanego.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust.2 pkt 2 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz.U. 2013 r., poz. 490) orzekł jak w sentencji.