VII SA/Wa 610/13

Uzasadnienie

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ( [...]WINB ) decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 z późn. zm., dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623) po rozpatrzeniu odwołania A. W. i R. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (PINB) Nr [...] z dnia [...] listopada 2012r., (znak: [...]), którą nakazano A. W. i R. W. doprowadzenie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] do stanu zgodnego z prawem, poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na zamurowaniu trzech otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku, usytuowanej w ostrej granicy z nieruchomością przy ul. [...] w W., w terminie dwóch miesięcy, od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł na podstawie art. 51 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazanie A. W. i R. W. doprowadzenie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] do stanu zgodnego z prawem, poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na zamurowaniu trzech otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku, usytuowanej w ostrej granicy z nieruchomością przy ul. [...] w W. ścianą pełną lub cegłą szklaną (luksferami) o klasie odporności ogniowej zgodnym z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakie powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. nr.75 poz. 690 ze zm., dalej zwane rozporządzeniem ) w terminie dwóch miesięcy, od doręczenia decyzji.

Wydając powyższą decyzję organ ustalił następujący stan faktyczny i prawny.

Pismem z dnia 23 sierpnia 2012 r. E.K. i P. K. wnieśli o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wykonania w ostrej granicy trzech otworów okiennych w dwóch łazienkach w segmencie przy ul. [...] w W. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w dniu [...]września 2012 r. dokonał czynności kontrolnych, w trakcie których ustalił w segmencie oznaczonym nr [...]wykonanie trzech otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku, usytuowanej w ostrej granicy z nieruchomością przy ul. [...] w W. Na wykonanie w/w otworów okiennych właściciele budynku, A. W. i R.W., nie przedstawili stosownych dokumentów. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji podkreślił, iż zgodnie z treścią pisma Prezydenta [...] z dnia [...] września 2012 r. w Wydziale Architektury i Budownictwa dla [...] nie toczyło się i nie toczy się postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na wykonanie w/w robót budowlanych.

Organ I instancji wskazał, że ze zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego dokumentów, m. in. z zapisu w dzienniku budowy nr [...] (część II) wydanym w grudniu 1984 r., wynika iż omawiane otwory okienne powstały w trakcie budowy zespołu budynków jednorodzinnych szeregowych przy ul. [...] róg [...]. Świadczą o tym zapisy w dzienniku budowy dokonane w dniach 26.07.1989 r., 05.09.1989 r. oraz 12.09.1989 r. o treści: "Z uwagi na lokalizację okna w ścianie szczytowej i ścięgu stalowego, należy zmienić rozwiązanie doświetlenia łazienki pomiędzy poziomami +1,575 a + 4,375 wg poniższego szkicu. W miejsce okna o symbolu 011/2 należy zamontować dwa okna o symbolu 01/2 rozdzielone pasmem przyściągowym h=15 cm. Uwaga: otwór w licówce jeden na całości, dwa okna z pasem przyściągowym". Organ uznał, że wpisy te oraz oparte na nich zarzuty A. W. i R. W.nie mogą stanowić podstawy do uznania zgodności tych robót z prawem. Nie można bowiem przyjąć, iż wykonanie otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku, usytuowanej w ostrej granicy z działką sąsiednią, może być zalegalizowane tylko z tego względu, że otwory te zostały wykonane na etapie budowy osiedla oraz z uwagi na fakt, że obiekt został przyjęty do użytkowania. Zgłoszenie użytkowania obiektu budowlanego i zamiar przystąpienia do użytkowania jest skuteczne, zdaniem organu, jedynie w takim zakresie, w jakim obiekt został wybudowany zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi.

Od powyższej decyzji A. W. i R. W. złożyli odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o ponowne rozpatrzenie i przeanalizowanie dostarczonych dokumentów, a także o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego. Wnieśli o zachowanie okien w obecnej formie. Podnieśli również, że budowa prowadzona była przez okres pięciu lat na przestrzeni, których zmieniały się spółdzielnie mieszkaniowe. Skutkiem tego jest zdekompletowana dokumentacja budowlana.

Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2012 r. w całości i orzekł na podstawie art. 51 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazanie A. W. i R. W.doprowadzenie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...]do stanu zgodnego z prawem, poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na zamurowaniu trzech otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku, usytuowanej w ostrej granicy z nieruchomością przy ul. [...] w W., ścianą pełną lub cegłą szklaną (luksferami) o klasie odporności ogniowej zgodnej z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w terminie dwóch miesięcy od doręczenia decyzji. Różnica w rozstrzygnięciach organów dotyczyła podstawy prawnej ( organ I instancji wskazywał art.51 ust.1 pkt.2 w zw. z art.57 ust.7, a organ II instancji art. 51 ust.1 pkt.1 Prawa budowlanego ) oraz możliwości zabudowania ściany luksferami.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że z zebranego materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, iż otwory okienne w ścianie szczytowej budynku, usytuowanej w ostrej granicy z nieruchomością przy ul. [...] w W., wykonane są niezgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jednak zgodnie z brzmieniem § 232 ust. 6 wymienionego rozporządzenia w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego dopuszcza się wypełnienie otworów materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie, jeżeli powierzchnia wypełnionych otworów nie przekracza 10% powierzchni ściany, przy czym klasa odporności ogniowej wypełnień powinna spełniać normy podane w rozporządzeniu. Oznacza to, iż wypełnienie otworu w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego ww. materiałem przepuszczającym światło spełnia wymogi jak dla ściany pełnej. Organ I instancji pomimo obowiązywania przywołanej treści przepisu nie rozważył możliwości doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem poprzez nakazanie zamurowania otworów okiennych cegłami szklanymi (luksferami), co spełniłoby wymóg ściany pełnej.

Ponadto [...]i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że organ I instancji błędnie zastosował w tej sprawie przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wskazał, że w przypadku zastosowania pkt.2 przywołanego przepisu i niewykonania nałożonego obowiązku przez zobowiązanego, organ będzie zobligowany do wydania orzeczenia w oparciu o przepis art. 51 ust. 3 ustawy, tj. nakazania zaniechania dalszych robót budowlanych bądź orzeczenia rozbiórki obiektu lub jego części, bądź nakazania doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.

Zatem w sytuacji kiedy zobowiązani nie wykonaliby obowiązku wynikającego z decyzji PINB [...] z dnia [...] listopada 2012r. organ zobligowany byłby do wydania decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego tj. do wydania nakazu zamurowania przedmiotowych okien. Powyższe prowadziłoby do działania w granicach tzw. res iudicata tj. w granicach powagi rzeczy osądzonej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...]WINB wnieśli A. W.i R. W. Skarżący podnieśli, że przedmiotowe okna zostały wybudowane w okresie powstawania budynku i całego osiedla, tj. w roku 1989, ( osiedle powstawało w latach 1985 – 1991). Zostały wybudowane zgodnie ze sztuką, według zaleceń zawartych w zezwoleniach. Wykonane zostały pod nadzorem uprawnionego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co odzwierciedlają wpisy w Dzienniku Budowy. Na ich wykonanie, zgodnie z uzyskanym pouczeniem w Wydziale Architektury Urzędu Dzielnicowego [...], uzyskali projekt wykonawczy okien, zgodę Inspektora Nadzoru Budowlanego nadzorującego budowę i zgodę sąsiada. Okna wykonane zostały zgodnie z wymogami bezpieczeństwa. Segment mieszkaniowy został im przekazany przez Spółdzielnię po wcześniejszym przyjęciu przez Wydział Architektury Urzędu Dzielnicy [...] zgłoszenia użytkowania obiektu budowlanego, zgodnie z treścią pisma Urzędu z września 1990r. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, wnikliwe rozpatrzenie przedstawionych dokumentów oraz wydanie decyzji o zachowaniu okien w obecnym stanie. W piśmie procesowym z dnia 30 sierpnia 2013 r. wnieśli o zwrot kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuję:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Uprawnienie wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.), sprowadza się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], mocą, której organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2012 r. w całości i orzekł na podstawie art. 51 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane o nakazaniu A. W. i R. W. doprowadzenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] do stanu zgodnego z prawem, poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na zamurowaniu trzech otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku, usytuowanej w ostrej granicy z nieruchomością przy ul. [...] w W., ścianą pełną lub cegłą szklaną (luksferami) o klasie odporności ogniowej zgodnej z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w terminie dwóch miesięcy od doręczenia decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela ustalenia organu administracyjnego dotyczące wybudowania przedmiotowych okien w warunkach faktycznych zmian dokonanych w toku realizacji budowy domu i całego osiedla domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej w Warszawie przy ulicy [...]. Wynika to z wpisów w Dzienniku Budowy nr[...]. tom II część II dotyczącego "zabudowy jednorodzinnej Oś[...]. w W. segment nr2", odnoszącego się do budowy szeregu budynków jednorodzinnych, w tym budynku skarżących, oznaczonego wówczas numerem 38 ( wbrew sugestywnemu oznaczeniu Dziennika jako dokumentu dotyczącego "segmentu nr. 2" ). Zgodnie z brzmieniem wpisu w dniu 26 lipca 1989r wykonawcy przekazano jeden egzemplarz opracowania dotyczącego wykonania dodatkowych otworów okiennych w tym segmencie .Jest tu mowa o " opracowaniu", a nie o decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę i zatwierdzony projekt budowlany. Skarżący nie posiadają takiej dokumentacji. W sprawie nie ma pełnej dokumentacji budowlanej. Jest decyzja z pozwoleniem na budowę z dnia [...] grudnia 1984r. zawierająca bardzo ogólne treści i odwołująca się do szczegółowych ustaleń zawartych w decyzji nr. [...] z dnia [...]czerwca 1984r. zatwierdzającej plan realizacyjny wraz z projektem budowlanym. Nie ma tej ostatniej decyzji. Kolejny wpis w Dzienniku Budowy z dnia 12 września 1989r. wskazuje na dalszą zmianę w sytuowaniu okien w ścianie szczytowej domu wobec kolizji z elementami konstrukcyjnymi. Wpis z dnia 19 sierpnia 1989r. potwierdza, że w toku realizacji budowy dokonywano dalszych zmian w stosunku do projektu. Działania te nie potwierdzone zmianami projektu nie w każdym przypadku mogą stanowić zgodność budowy z wymaganiami prawnymi. Sam skarżący w piśmie kierowanym do organu I instancji z dnia 24 września 2012r. wskazywał na niezgodności w budowie, nie dotrzymywanie norm wytrzymałościowych i potrzebę sporządzenia stosownych ekspertyz, a w ich wyniku poprawę ścian nośnych budynku. Zapisy w Dzienniku Budowy świadczą, że poszczególne budynki-segmenty w zabudowie szeregowej były budowane dla wskazanych podmiotów. Potwierdzają to dwa pisma znajdujące się w aktach administracyjnych. Jedno Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej Budownictwa Jednorodzinnego " [...]" z dnia [...] grudnia 1991r. którym przekazano skarżącemu segment 38 do zakończenia procesu inwestycyjnego , drugie z tej samej daty zawarte w tym samym zakresie , podpisane jako umowa stron, Spółdzielni i skarżącego. Z ich treści wynika , że z dniem przekazania na skarżącego przechodzą obowiązki związane z procesem inwestycyjnym w obrębie własnej działki. Wskazany też jest numer przy ulicy [...]. W aktach administracyjnych jest też pismo sąsiada, właściciela segmentu 37 L. N. z dnia 29 marca 1989r. z jego zgodą na wykonanie okien w pomieszczeniach przeznaczonych na łazienki w budynku skarżących.

Powyższe wskazuje, że prawidłowe są ustalenia organu co do okoliczności, iż wybudowanie okien w ścianie szczytowej budynku było działaniem faktycznym w procesie budowy budynku mieszkalnego. Ściana szczytowa znajdowała się i nadal się znajduje w ostrej granicy działki. Okoliczność ta powoduje niezgodność budowy w tym zakresie z przepisami techniczno-budowlanymi. Tej niezgodności nie zmienia, nie legalizuje fakt przyjęcia budynku do użytkowania. Zgoda na użytkowanie ma na celu potwierdzenie zakończenia procesu budowy według ustaleń zawartych w stosownych pozwoleniach. Akceptacje kierownika budowy czy też projektanta jeżeli nie są zgodne z bezwzględnymi wymaganiami przepisów technicznych nie mogą zalegalizować wprowadzonych zmian w budynku. Budynek powstał pod rządami ustawy prawo budowlane z dnia 24 pażdziernika 1974r ( Dz. U. nr.38 poz. 229 ). Rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ( Dz. U. nr.17 poz.62. ) obowiązujące na datę wydanych pozwoleń budowlanych oraz na datę budowy nie przewidywało umieszczenia okien w ścianie szczytowej budynku realizowanego w ostrej granicy. Przepis art. 10 prawa budowlanego z 1974r. przewidywał odstępstwo od przepisów techniczno- budowlanych w razie konieczności wprowadzenia rozwiązań dających lepsze efekty społeczno-gospodarcze. Zgodę wydawał organ lub jednostka określona przez ministra właściwego do wydania przepisów lub ustanowienia normy. Zgodę należało wydać w formie decyzji administracyjnej co podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyroku z dnia 31. 07. 1991r. sygn. akt SA/Gd 498/91, ONSA 1991/ 2-4/ 74 oraz Sąd Najwyższy np. w wyroku z 11 .01.1996r. sygn. akt IIIARN 55/95, OSNP 1996/14/195. W przedmiotowej sprawie sami skarżący przedstawiając opis zdarzeń nie powołują się na wydanie takiej decyzji w toku prowadzonych robót budowlanych. Natomiast z opisanych wyżej dokumentów wynika, że umieszczenie okien w ścianie szczytowej nie było przewidziane na etapie ustalania miejsca i warunków realizacji inwestycji, zatwierdzania planu realizacyjnego, udzielania pozwolenia na budowę stosownymi decyzjami. Brak większości tych dokumentów nie wpływa na powyższe ustalenia. Gdyby zostało to ustalone na tym etapie nie byłoby wpisów w Dzienniku Budowy o wprowadzonych zmianach i potrzebie wtórnego uwzględnienia zmian wobec przeszkody wynikającej z trudności związanych z konstrukcją ściany.

Umieszczone okna w ścianie szczytowej budynku zrealizowanego i nadal istniejącego w ostrej granicy pozostają w sprzeczności z przepisami technicznymi obecnie obowiązującymi, tj. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12. 04. 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. nr. 75 poz. 690 ). Zastosowanie tych przepisów oraz Prawa budowlanego – ustawy z dni 7. 07. 1994r. ( Dz. U. z 2010r nr. 243 poz.1623 ze zm. ) w niniejszej sprawie wynika z treści przepisu przejściowego ww. ustawy, tj. art. 102 ust. 2 przewidującego stosowanie ustawy z 1974r w przedmiocie objętym tylko treścią art. 48 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego. Prawidłowo organ odwoławczy uznał, że doprowadzenie budynku skarżących do stanu zgodnego z prawem wymaga nałożenia na skarżących obowiązku wykonania czynności opisanych w decyzji. Czynności nałożonych na podstawie art.51 ust. 1 pkt.1 Prawa budowlanego z 1994r z uwzględnieniem treści §232 ust.6 ww. rozporządzenia wykonawczego z dnia 12. 04 2002r.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał , że decyzja odpowiada prawu. Pomimo lakonicznego uzasadnienia decyzji nie można przyjąć, iż nie poddawała się ona kontroli sądowej.

Z tych względów Sąd oddalił skargę jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 p.p.s.a.