II SA/Rz 422/14

Uzasadnienie

II SA/Rz 422/14

UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi K. O. i W. O. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr: [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], wydaną w przedmiocie nakazu przyłączenia do kanalizacji sanitarnej.

W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.; dalej: "K.p.a.") oraz art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1399, ze zm. – zwanej również w skrócie "ustawą")

Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że Burmistrz [...] prowadził postępowanie w sprawie wyposażenia budynku przy ul. J. [...] w [...] w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych i ich usuwania oraz przyłączenia budynku do sieci kanalizacji sanitarnej, zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, wszczęte na skutek pisma W. O. z 11.07.2012 r., który zwrócił się o kontrolę przedmiotowego budynku mieszkalnego zamieszkiwanego przez J. R., podając iż nie radzi sobie ona z utrzymaniem należytego porządku. Obiekt nie jest podłączony do sieci kanalizacji sanitarnej, zaś istniejący obok budynku ustęp suchy zawalił się i nie nosi śladów użytkowania.

W toku postępowania ustalono, że W. O. i K. O. są właścicielami działki nr ewid. 2036/7, zaś zlokalizowany na niej budynek mieszkalny zamieszkuje J. R. Umową zawartą w formie aktu notarialnego w dniu [...] czerwca 2007 r. (rep. Nr [...]) J. R. sprzedała W. O. i K. O. ww. nieruchomość, przy jednoczesnym ustanowieniu nieodpłatnej dożywotniej służebności osobistej, polegającej na prawie korzystania z całego budynku mieszkalnego.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Burmistrz [...] nakazał W. O. i K. O. przyłączenie budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr ewid. 2036/7 w [...] do sieci kanalizacji sanitarnej, zaś w pozostałym zakresie umorzył postępowanie.

Organ wskazał, że zgodnie z obowiązującymi przepisami art. 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku m.in. poprzez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych i odpowiednie ich utrzymywanie, oraz przyłączanie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy realizacja sieci jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy lub przy domową oczyszczalnię ścieków. Podkreślono, że przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków, spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Ustalono, że J. R. zawarła umowę na wyposażenie działki nr 2036/7 w zbiornik na odpady oraz wywóz tych odpadów, zatem w powyższym zakresie postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Wobec zaś kwestii gromadzenia i odprowadzania nieczystości ciekłych organ podał, że właściciele nieruchomości realizują obowiązek zapewnienia czystości i porządku poprzez wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy lub przydomową oczyszczalnię ścieków wyłącznie w przypadku, gdy sieć kanalizacji sanitarnej nie istnieje. W rozpatrywanej sprawie zapewniono możliwość przyłączenia do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej, a zatem z mocy prawa są oni zobowiązani do dokonania takiego przyłączenia. Ponieważ właściciele nieruchomości bezspornie nie przyłączyli budynku mieszkalnego do sieci i zadeklarowali brak zamiaru wykonania takiego przyłączenia, Burmistrz zgodnie z art. 5 ust. 7 ustawy nakazał wykonanie takiego przyłączenia w drodze przymusu administracyjnego.

W odwołaniu od tej decyzji W. O. podniósł, iż wydana decyzja ingeruje w jego prawo własności, nie uwzględniając stanu wynikającego z treści aktu notarialnego. Zarzucił również szereg naruszeń przepisów postępowania, sprowadzających się do braku uwzględnienia wniosków dowodowych odwołującego, wadliwego ustalenia stron postępowania, sposobu przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, a także braku powiadamiania stron o poszczególnych czynnościach postępowania, w tym o możliwości zaznajomienia się z zebranym materiałem dowodowym. Wskazał też, że organ nakazał przyłączenie nieruchomości do kanalizacji bez przeprowadzenia stosownych analiz kosztów wykonania tego obowiązku.

Po rozpatrzeniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] uchyliło ww. decyzje Burmistrza i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powodem rozstrzygnięcia kasacyjnego było niezawiadomienie dotychczas przyjętych stron o zgromadzonym materiale dowodowym, a tym samym nieumożliwienie wypowiedzenia się co do powyższego przed wydaniem decyzji oraz uchybienia proceduralne związane z nie dość dokładnym oznaczeniem adresatów obowiązku określonego decyzją oraz niewyjaśnieniem w uzasadnieniu rozstrzygnięcia jego podstawy prawnej.

Na skutek skargi J. R. decyzja ta została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 523/13. Zdaniem Sądu, rozpatrujące sprawę Kolegium zastosowało art. 138 § 2 K.p.a. w sposób nieuprawniony, a wskazane uchybienia mogły zostać sanowane w drodze postępowania wyjaśniającego w myśl art. 136 K.p.a. Skierowanie pisma do podmiotu nie będącego stroną postępowania (w tym wypadku do MOPS w [...]), a następnie zaniechanie doręczenia mu decyzji nie stanowi o naruszeniu art. 10 K.p.a., bowiem o statusie strony nie decyduje doręczenie pisma, a podmiot ten nie był stroną przedmiotowego postępowania.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2013 r.

W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie przeprowadzono w sposób prawidłowy, zapewniając stronom postępowania czynny udział w każdym jego stadium, zaś zaskarżona decyzja odpowiada w swej treści normie prawnej wyrażonej w art. 107 § 3 K.p.a.

Za zasadną uznano interpretację przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dokonaną przez organ I instancji. Zdaniem Kolegium analiza przepisów ww. aktu prowadzi do wniosku, że w przypadku gdy istnieje sieć kanalizacji sanitarnej zasadą jest przyłączenie obiektu do tej sieci, zaś w przypadku gdy sieć taka nie istnieje lub jej budowa jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wówczas właścicielowi nieruchomości przysługuje wybór pomiędzy wyposażeniem nieruchomości w zbiornik bezodpływowy lub w przydomową oczyszczalnię ścieków. Obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej powstaje zatem w sytuacji, gdy faktycznie istnieje wybudowana sieć kanalizacyjna i jest możliwość przyłączenia do niej nieruchomości, która nie posiada przydomowej oczyszczalni ścieków oraz nie został zrealizowany obowiązek przyłączenia.

Wskazano, że nieruchomość stanowiąca własność skarżących nie jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków i nie została przyłączona do sieci kanalizacji sanitarnej. Z akt sprawy wynika również, że istnieje techniczna możliwość podłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, co z kolei stanowiło podstawę do wydania decyzji, o której mowa w art. 5 ust. 7 ww. ustawy. Zdaniem organu obowiązek ten został słusznie nałożony na właścicieli nieruchomości, bowiem przyłączenie obiektu do sieci stanowi nową inwestycję, która wykracza poza zwykłe korzystanie z nieruchomości i nie może być traktowane jako dokonanie remontu. Obowiązku tego nie można nałożyć na użytkownika nieruchomości – J. R., gdyż jest ona zobowiązana jedynie do ponoszenia kosztów związanych z remontem i utrzymaniem budynku, wynikających z umowy przeniesienia własności i związanych ze zwykłym korzystaniem z rzeczy. Tym bardziej, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o utrzymaniu porządku, adresatami obowiązków wyrażonych w powyższej regulacji są wyłącznie właściciele nieruchomości.

Zdaniem Kolegium żądania W. O. o przeprowadzenie dowodów z przesłuchania pracowników UM w [...] oraz MOPS w [...], słusznie zostały uznane za zbędne przez organ I instancji. Kwestia ewentualnego odprowadzania przez J. R. nieczystości do piwnicy budynku nie jest okolicznością mającą znaczenie dla prowadzonego postępowania, bowiem pozostaje bez wpływu na oceny czy nieruchomość jest podłączona do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej, ewentualnie czy jest wyposażona w zbiornik bezodpływowy lub przydomową oczyszczalnię ścieków.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie K. O. i W. O. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Zdaniem skarżących nakaz przyłączenia wydany został z naruszeniem prawa, bowiem przepisy prawa dopuszczają możliwość realizacji szamba bezodpływowego zamiast przyłącza do sieci kanalizacji sanitarnej. Rozpatrujący sprawę organ nie dokonał analizy dopuszczalnych rozwiązań pod względem ekonomicznym, a orzekając nakazał wykonanie wariantu niekorzystnego z punktu widzenia gospodarczego i finansowego. Obowiązek wykazania, że realizacja odcinka sieci łączącego budynek z istniejącą siecią kanalizacyjną była ekonomicznie uzasadniona ciąży na organie administracji i jest jedną z przesłanek warunkującą wydanie decyzji o nakazie przyłączenia obiektu w myśl art. 5 ust. 7 ustawy. Ponadto za podmiot zobowiązany do wykonania powyższego obowiązku błędnie uznano skarżących, w sytuacji gdy zgodnie z umową cywilnoprawną zawartą aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 2007 r., zobowiązanym do ponoszenia kosztów eksploatacji, remontów i utrzymania budynku jest jego użytkownik – J. R.

W skardze wskazano również na naruszenie przepisów procedury administracyjnej poprzez nieuwzględnienie żądań skarżących dotyczących wniosków dowodowych oraz niezawiadomieniu stron postępowania o zgromadzonym materiale dowodowym przed wydaniem decyzji, co stanowi naruszenie zasady zapewnienia czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. do jej uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza natomiast nieważność decyzji, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajduje ponadto art. 153 P.p.s.a., stanowiący, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W sprawie niniejszej toczyło się już bowiem postępowanie sądowoadministracyjne zakończone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 września 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 523/13, którym Sąd uchylił uprzednio wydaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2013 r. o charakterze kasacyjnym.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, obejmującej również wykonanie wskazań zawartych w tamtym wyroku, Sąd nie stwierdził wad i uchybień, które skutkować by mogły jej uchyleniem.

Materialnoprawną podstawę tej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1399, ze zm. – dalej również w skrócie "ustawa"), która w rozdziale 3 określa obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku. Jednym z takich obowiązków, wskazanym w art. 5 ust. 1 pkt 2 jest przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków.

Skarżący kwestionują nałożenie obowiązku podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej na jej aktualnych właścicieli, podczas gdy taki obowiązek winien zostać nałożony na J. R., na rzecz której ustanowiona została dożywotnia służebność osobista polegająca na prawie korzystania z budynku mieszkalnego na działce nr 2036/7 w [...], a ona sama w związku z tą służebnością zobowiązała się do ponoszenia wszelkich kosztów związanych z eksploatacją budynku oraz do ponoszenia kosztów jego remontu i utrzymania.

Kwestia podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 ustawy została prawidłowo ustalona przez organy.

Zdaniem Sądu nie budzi ona wątpliwości i wynika wprost z treści art. 5 ust. 1 ustawy w zw. z jej art. 2 ust. 1 pkt 4, w którym zdefiniowano na użytek tej ustawy pojęcie właściciela nieruchomości. Przede wszystkim zaś kwestia ta była przedmiotem rozważań Sądu, wydającego wyrok o sygn. II SA/Rz 523/13, który w uzasadnieniu wskazał, że tylko do właściciela nieruchomości może zostać skierowany nakaz przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Odrębną natomiast rzeczą jest ustalenie kręgu stron w postępowaniu prowadzonym w sprawie konkretyzacji art. 5 ust. 1 ustawy, który nie może być zawężony tylko do podmiotów dysponujących prawem własności.

Jak już wcześniej zaznaczono wyrokiem tym, zarówno organy, jak i Sąd orzekający w niniejszej sprawie, są związani. Słusznie ponadto wywodzi organ I instancji, że J. R., wykonując służebność osobistą może jedynie korzystać z budynku mieszkalnego na działce nr 2036/7, nie włada natomiast całą nieruchomością.

Zasadniczym zarzutem skargi jest brak wyjaśnienia czy w przypadku nieruchomości skarżących podłączenie do kanalizacji sanitarnej jest najbardziej korzystnym rozwiązaniem, a nie np. budowa "szamba" czy zbiornika bezodpływowego. Formułując taki zarzut skarżący kwestionują prawidłowość wykładni przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy dokonanej przez organy, uznając, że przepis ten daje możliwość wyboru pomiędzy przyłączeniem do kanalizacji a budową zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków. Wskazują, że w ich przypadku przyłączenie do sieci kanalizacyjnej wiąże się z dużymi kosztami, bowiem działka 2036/7 znajduje się poniżej poziomu sieci i ewentualny przyłącz musiałby być wyposażony w przepompownię.

Argumentacja skarżących nie mogła zostać uwzględniona, a dokonana przez organy interpretacja treści art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy jest prawidłowa. Słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że ustawodawca przewidział w tym przepisie dwie sytuacje:

- gdy istnieje sieć kanalizacyjna – wówczas zasadą jest przyłączenie do tej sieci, a jedyny wyjątek stanowi wyposażenie nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków;

- gdy nie ma sieci kanalizacyjnej (jej budowa jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona) – wówczas istnieje alternatywa: wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych.

Brak możliwości technicznych lub ekonomicznych dotyczy wyłącznie budowy sieci kanalizacyjnej a nie przyłącza do tej sieci, jak wydają się rozumować skarżący.

W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że w sąsiedztwie działki nr 2036/7 (posesja przy ul. J. [...]) istnieje sieć kanalizacyjna i istnieje techniczna możliwość przyłączenia do niej ww. nieruchomości. Faktu tego nie kwestionują nawet skarżący, wskazując jedynie na znaczne koszty i konieczność zainstalowania "przepompowni". Okoliczności podnoszone przez skarżących nie mają jednak znaczenia prawnego, w świetle regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy. Należy bowiem podkreślić, że ustawodawca nie uzależnił przyłączenia nieruchomości od innych niż wskazane w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy przesłanki, a zatem okoliczności takie jak sytuacja majątkowa osoby zobowiązanej, brak środków finansowych na zrealizowanie przedsięwzięcia, nie mogą zwolnić z obowiązku przyłączenia do sieci kanalizacyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2009 r., IV SA/Wa 1071/09, http: www.nsa.gov.pl, wyrok WSA w Opolu z dnia 4 lipca 2013 r., II SA/Op 190/13, LEX Nr 1343156).

Sąd nie uznał również za skuteczne zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów regulujących postępowanie dowodowe, w sytuacji, kiedy dowody miałyby zostać przeprowadzone na potwierdzenie okoliczności nie mającej znaczenia prawnego w rozpoznawanej sprawie (czy przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej jest ekonomicznie uzasadnione).

Wbrew wywodom skargi Sąd nie stwierdził także naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w prowadzonym postępowaniu. Sformułowana w nim zasada czynnego udziału stron oznacza prawo strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania i obejmuje m. in. dostęp do akt sprawy, prawo do zgłaszania dowodów, obowiązek zawiadamiania strony o terminie i miejscu przeprowadzania dowodów, prawo strony do wypowiadania się przed wydaniem decyzji.

W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. jest skuteczny, o ile skarżący wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło mu dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok NSA z 18.05.2006 r., II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006/6/157, uchwała składu 7 sędziów NSA z 25.04.2005 r., ONSAiWSA 2005/4/66). Skarżący, podnosząc, iż nie zostali powiadomieni o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, takich konkretnych czynności nie wskazali. Nadmienić również należy, że skarżący wielokrotnie w toku postępowania zaznajamiali się z aktami, dokonywali odpisów dokumentów i składali liczne pisma procesowe, prezentujące ich argumentację, a zatem ich udział był nader aktywny.

Z wszystkich tych przyczyn Sąd uznał, że zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego rezultatu, a zaskarżona decyzja prawa nie narusza i w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.