I GSK 796/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem, objętym skargą kasacyjną, odrzucił skargę G. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w C. oraz zwrócił skarżącej uiszczony wpis w sprawie ze skargi Spółki na czynność Naczelnika Urzędu Celnego w G. w przedmiocie objęcia towarów depozytem celnym.

Wyjaśniając powody odrzucenia skargi Sąd I instancji wskazał, że w dniu [...] października 2012 r. agencja celna M. Sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentująca skarżącą Spółkę, zgłosiła do procedury tranzytu towar – zabawki z tworzyw sztucznych (zestawy klocków) w ilości 800 szt. w Oddziale Celnym Terminal Kontenerowy w G..

Protokołem o zawieszeniu zwolnienia lub zatrzymania towaru z dnia [...] listopada 2012 r. Naczelnik Urzędu Celnego w G., na podstawie art. 9 rozporządzenia Rady (WE) nr 1383/2003 z dnia 22 lipca 2003 r. dotyczącego działań organów celnych skierowanych przeciwko towarom podejrzanym o naruszenie niektórych praw własności intelektualnej oraz środków podejmowanych w odniesieniu do towarów, co do których stwierdzono, że naruszyły takie prawa (Dz. U. UE. L. 03.196.7) w związku z art. 58 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 2913/92 z dnia 12 października 1992 r. ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Celny (Dz. U. UE. L. 92.302.1 ze zm., dalej: WKC), zatrzymał objęty towar na okres 10 dni roboczych oraz wezwał skarżącą Spółkę do wydania tego towaru. Podstawą takiego działania było podejrzenie naruszenia praw własności intelektualnej firmy L. A.S. W protokole zaznaczono, że jeżeli w określonym w protokole terminie urząd celny nie zostanie powiadomiony o wszczęciu postępowania mającego ustalić, czy nastąpiło naruszenie prawa własności intelektualnej na mocy prawa krajowego, towary zostaną dopuszczone lub ich zatrzymanie zostanie zakończone. Okres ten może być przedłużony o maksymalnie 10 dni roboczych w stosownych przypadkach.

Na podstawie art. 13 rozporządzenia Rady (WE) nr 1383/2003 z dnia 22 lipca 2003 r., w dniu 19 listopada 2012 r. Naczelnik Urzędu Celnego na wniosek L. A.S przedłużył o kolejne 10 dni roboczych, tj. do dnia [...] grudnia 2012 r., termin zatrzymania towaru. Pismo otrzymał również właściciel towaru, spółka G..

W dniu [...] grudnia 2012 r. do Naczelnika Urzędu Celnego w G. wpłynęło wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, sporządzone przez G. Sp. z o.o. z siedzibą w C., na podstawie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), w którym Spółka domaga się uchylenia depozytu celnego oraz zwolnienia towarów z dozoru celnego. W ocenie wnoszącego pismo, naruszenie prawa polegało na bezprawnym i bezpodstawnym objęciu depozytem Urzędu Celnego towarów stanowiących własność firmy G. Sp. z o.o. objętych procedurą tranzytu a następnie protokołem o zawieszeniu zwolnienia lub zatrzymania towarów z dnia [...] listopada 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucił skargę jako niedopuszczalną. Sąd powołał przepis art. 3 p.p.s.a. i podał, że pozytywne określenie właściwości w przepisach oznacza, że dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego tylko na prawne formy działania organów administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-8 p.p.s.a. oraz w sytuacjach przewidzianych przez ustawy szczególne, z zastrzeżeniem wynikającym z art. 5 p.p.s.a. Zatem skarga na inne formy działania organów administracji niż wymienione w powyższych przepisach lub w ustawach szczególnych jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Skarżący winien tak określić przedmiot zaskarżenia, który umożliwi sądowi stwierdzić, czy faktycznie on istnieje jako konkretne, określone zdarzenie prawne oraz czy należy ten przedmiot do takich form działania administracji publicznej, które w swojej tożsamości podlegają kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Skonkretyzowanie przedmiotu zaskarżenia przez stronę skarżącą w przypadku czynności z zakresu administracji publicznej jest istotne także i dlatego, że umożliwia dokonanie oceny, czy spełniony został określony art. 52 § 3 p.p.s.a. wymóg poprzedzającego wniesienie skargi wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Takie wezwanie dotyczyć musi bowiem konkretnego naruszenia prawa – spowodowanego konkretną czynnością i umożliwia wniesienie skargi na tę właśnie, a nie jakąkolwiek inną czynność.

Pierwotna treść skargi określała jako przedmiot zaskarżenia czynność objęcia towarów depozytem celnym. Tego dotyczyło także wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowane przez skarżącą spółkę do organu z powołaniem się na przepis art.52 § 3 p.p.s.a. Objęcie towaru depozytem celnym jest w świetle przepisów ustawy Prawo celne czynnością sformalizowaną i znajdującą zastosowanie w ściśle określonych sytuacjach, o których mowa w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. Prawo celne (Dz. U. Nr 68, poz. 622 ze zm.). Natomiast art. 30 ust. 1 Prawa celnego upoważnia organ celny do dokonania zajęcia towaru, jeżeli zgodnie z przepisami Wspólnotowego Kodeksu Celnego jest on obowiązany podjąć działania zmierzające do uregulowania sytuacji towaru, przy czym zgodnie z art. 30 ust. 3 i 4 zajęcie towaru następuje w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 lipca 2004 r. w sprawie depozytu urzędu celnego (Dz. U. Nr 169, poz. 1771) przyjęcie towarów do depozytu organ celny potwierdza, wydając pokwitowanie.

W sprawie nie ma żadnych podstaw, by przyjąć, że organy celne zastosowały wobec towarów importowanych przez stronę skarżącą depozyt celny. Nie zostało wydane postanowienie, bez którego nie ma możliwości przyjęcia, że doszło do zajęcia towarów w rozumieniu art. 30 Prawa celnego. Nie zachodzą natomiast inne określone w art. 35 ust. 1 Prawa celnego sytuacje, w których możliwe byłoby przyjęcie, że towary te pozostają w depozycie celnym. Nie istnieje także pokwitowanie wydawane w przypadku objęcia towarów depozytem. Skoro zatem czynność objęcia towarów depozytem celnym nie została w ogóle dokonana, to tym samym za niedopuszczalną należało uznać także i skargę na tak określoną czynność.

Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] grudnia 2012 r. dotyczyło czynności uchylenia depozytu celnego i zwolnienia z dozoru celnego importowanych przez Spółkę towarów. Oznacza to, że jedynie w odniesieniu do tak określonego przedmiotu zaskarżenia wymóg wezwania do usunięcia naruszenia prawa mógł zostać uznany za spełniony. Skarżąca w toku postępowania modyfikowała pierwotne określenie przedmiotu zaskarżenia wskazując, że jest on w istocie należącą do kategorii określonej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. czynnością organu celnego polegającą na przetrzymywaniu towarów strony skarżącej. Jednakże, w toku postępowania sądowoadministracyjnego nie jest możliwa dowolna zmiana przedmiotu zaskarżenia, ponieważ tożsamość sprawy kształtuje przede wszystkim jej przedmiot określony w skardze. Gdyby jednak uznać nawet, że dokonana przez stronę skarżącą zmiana przedmiotu zaskarżenia jest w istocie jego doprecyzowaniem, to skarga musiałaby zostać odrzucona z uwagi na to, że przetrzymywanie towarów przez organ celny nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z mocy prawa, o której to czynności mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stan trwającego władztwa organu celnego nad importowanym towarem, uznawany przez importera za bezprawny, nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z mocy prawa, mogącej podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

G. Sp. z o.o. wniosła skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Skargą kasacyjną Spółka zarzuciła naruszenie:

1) prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) oraz niewłaściwe zrozumienie treści obowiązującego przepisu prawa, tj. artykułu 13 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1383/2003 z dnia 22 lipca 2003 r. dotyczącego działań organów celnych skierowanych przeciwko towarom podejrzanym o naruszenie niektórych praw własności intelektualnej oraz środków podejmowanych w odniesieniu do towarów, co do których stwierdzono, że naruszyły takie prawa (Dz. U. UE. L 03.196.7) oraz przyjęcie, że dopuszczalne było bezprawne przetrzymywanie towarów skarżącej:

- pomimo braku orzeczenia w tym przedmiocie, a konkretnie postanowienia wydanego przez organ, które musi stanowić podstawę dokonania tego rodzaju czynności i które to orzeczenie powinno mieć odpowiednią, wymaganą prawem treść i być zaskarżalne,

- pomimo upływu 10-dniowego terminu, o którym mowa w powołanym wyżej przepisie, w którym to terminie właściciel praw zobowiązany został do dostarczenia organowi powiadomienia o wszczęciu postępowania mającego ustalić, czy nastąpiło naruszenie prawa własności intelektualnej,

- na podstawie domniemanego wniosku o przedłużenie 10-dniowego terminu, którego brak w aktach sprawy i który według wiedzy skarżącego w ogóle nie został złożony przez uprawnionego,

- pomimo niedostarczenia organowi przez właściciela praw wymaganego powiadomienia o wszczęciu postępowania mającego ustalić, czy nastąpiło naruszenie prawa własności intelektualnej, które to powiadomienie stanowić może wyłącznie czynność procesową sądu lub innego organu, będącą wszczęciem takiego postanowienia.

Z ostrożności procesowej Spółka zarzuciła również naruszenie:

2) prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. art. 145 § 1 pkt a/ p.p.s.a. oraz niewłaściwe zrozumienie treści wskazanego w pkt 1 przepisu prawa;

3) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 - poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn pominięcia okoliczności rozszerzenia zarzutów skargi dokonanego przez skarżącą w czasie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym,

4) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia w postępowaniu administracyjnym przepisów postępowania (wskazanych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, tj. art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. Prawo celne (Dz. U. Nr 68, poz. 622 ze zm.)) poprzez umieszczenie towarów należących do strony w depozycie urzędu celnego pomimo braku przesłanek ku temu: § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 lipca 2004 r. w sprawie depozytu urzędu celnego (Dz. U. z 2004 r. Nr 169, poz. 1771) poprzez niewydanie stronie pokwitowania przyjęcia towarów do przechowania w depozycie urzędu celnego spełniającego wymogi określone w tym przepisie; art. 121 § 1 i 123 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.)

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła szczegółowe uzasadnienie wniesionych zarzutów, dodając przy tym, iż Urząd zatrzymał towar i objął go dozorem celnym, a jednocześnie twierdził, że nie objął go depozytem celnym (co zwalniałoby urząd od obowiązku dopełnienia określonych w przepisach procedur), ale jednocześnie umożliwiało przetrzymywanie towaru przez nieograniczony czas, ponieważ przepisy nie limitują czasu "wstrzymania" zwolnienia towaru i blokowanie dopuszczenia do wnioskowanej procedury celnej. "Oznacza to, że gdyby wolą urzędu celnego było przetrzymywanie towarów skarżącej przez najbliższe 50 lat – byłoby to w świetle stanowiska urzędu zaakceptowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni możliwe".

Naczelnik Urzędu Celnego w G. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia [...] września 2013 r. skarżąca Spółka ustosunkowała się do odpowiedzi na skargę, a ponadto zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone orzeczenie Sądu I instancji w ostatecznym wyniku odpowiada prawu.

Skarżąca Spółka zaskarżyła czynność organu polegającą na zatrzymaniu towarów ponad termin określony w "Protokole o zawieszeniu zwolnienia lub zatrzymania towaru" z dnia [...] listopada 2012 r. wydanym przez Naczelnika Urzędu Celnego w G., zarzucając, iż dalsze zatrzymywanie towaru narusza art. 13 rozporządzenia Rady (WE) nr 1383/2003, a także art. 30 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. – Prawo celne (Dz. U. Nr 68, poz. 622 ze zm.). Tak więc skarżąca Spółka zaskarżyła do Sądu I instancji czynność faktyczną organu polegającą na "zatrzymaniu towarów należących do Spółki G.".

Istota sporu sprowadza się więc do kwestii, czy takie "zatrzymanie towarów" jest czynnością o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a w konsekwencji czy podlega kontroli sądu administracyjnego.

Uprzedniego rozważenia wymaga jednak kwestia ochrony praw własności intelektualnej na granicy. Ochrona ta jest pochodną rozwiązań przyjętych w prawie europejskim. Podstawowym instrumentem takiej ochrony prawnej własności intelektualnej na granicy jest rozporządzenie Rady (WE) nr 1383/2003 z dnia 22 lipca 2003 r. dotyczące działań organów celnych (...), zwane dalej "rozporządzeniem nr 1383/03" lub "rozporządzeniem podstawowym".

Kolejnym aktem prawa europejskiego dotyczącym sfery ochrony własności intelektualnej na granicy, mającym zastosowanie w przedmiotowej sprawie, jest rozporządzenie Komisji (WE) nr 1891/2004 z 21.10.2004 r. ustalające przepisy wykonawcze do rozporządzenia Rady (WE) nr 1383/2003 dotyczącego działań organów celnych skierowanych przeciwko towarom podejrzanym o naruszenie niektórych praw własności intelektualnej (...), zwane dalej "rozporządzeniem wykonawczym" (Dz.U.UE.L.04.328.16 z dn. 30.10.2004 r.).

Wskazane wyżej akty prawa europejskiego stanowią podstawowy, wspólny dla wszystkich państw UE trzon uregulowań prawnych w sferze ochrony własności intelektualnej na granicy, co, mimo szczegółowości tych uregulowań, nie oznacza wyeliminowania przepisów prawa krajowego jako podstawy prawnej działań organów celnych skierowanych przeciwko towarom podejrzanym o naruszenie niektórych praw własności intelektualnej oraz środków podejmowanych w odniesieniu do towarów, co do których stwierdzono, że naruszyły takie prawa.

Tak więc, polskie organy celne, podejmując działania w zakresie ochrony praw własności intelektualnej powinny, poza wskazanymi przepisami prawa wspólnotowego, stosować także przepisy prawa polskiego, tj. w szczególności Ordynacji podatkowej oraz ustawy z dnia 19 marca 2004 r. Prawo celne, jak również ustaw pozwalających na zdefiniowanie przedmiotu ochrony na gruncie prawa polskiego, takich jak np. ustawa o prawie autorskim i prawach pokrewnych, czy też Prawo własności przemysłowej.

Podstawową kwestią, jaką w oparciu o wskazane wyżej regulacje należało rozstrzygnąć w ramach niniejszego postępowania było zagadnienie charakteru dokonanego przez organ celny "zatrzymania" towaru uregulowanego w przepisach rozporządzenia Rady (WE) nr 1383/2003 z 22 lipca 2003 r., a także dalszego związanego z tym postępowania organu, jak również kwestia "decyzji", której wydanie jest uzależnione od uprzedniego powiadomienia o wszczęciu postępowania mającego ustalić, czy nastąpiło naruszenie prawa własności intelektualnej (art. 13 rozporządzenia podstawowego).

Analizując to zagadnienie, w pierwszym rzędzie należy zwrócić uwagę na przepis art. 4 ust.1 rozporządzenia podstawowego, który m.in. zezwala organom celnym zatrzymać towary, gdy organy te mają wystarczające powody by podejrzewać, iż towary te naruszają prawo własności intelektualnej. Jednocześnie prawo to zostało w istotny sposób ograniczone. Dokonane bowiem w trybie tego przepisu zatrzymanie następuje "przez okres trzech dni roboczych od chwili otrzymania zawiadomienia przez posiadacza prawa i przez zgłaszającego lub posiadacza towaru, jeżeli są oni znani, aby umożliwić posiadaczowi prawa złożenie wniosku o podjęcie działań zgodnie z art. 5". Trzeba też przy tym zwrócić uwagę, że – jak to wprost zostało wskazane in fine cytowanego przepisu – celem tego zatrzymania jest umożliwienie posiadaczowi prawa dokonania ściśle określonej czynności, tj. złożenia wniosku o podjęcie działań – a ściślej mówiąc, dalszych działań – organów celnych przewidzianych dalszymi przepisami tego rozporządzenia.

W tej sytuacji, tj. na tym etapie trwającym 3 dni robocze, można by jeszcze przyjmować, iż dokonane na podstawie tego przepisu zatrzymanie towaru ma charakter techniczny (czynności materialnotechnicznej), gdyż chodzi jedynie o ustalenie czy ma być (czy będzie) wszczęte na stosowny wniosek właściwe dalsze postępowanie. Jednakże w samym momencie zatrzymania towaru w tym trybie żadne takie postępowanie nie jest jeszcze wszczęte, gdyż może być ono wszczęto dopiero (i wyłącznie) na skutek złożenia wniosku o podjęcie działań.

W przypadku złożenia takiego wniosku wnioskodawca (posiadacz prawa) powinien także dopełnić szeregu dalszych formalności, które powodują, że towar będzie zajęty na okres dłuższy niż 3 dni robocze. Przede wszystkim powinien powiadomić o równoczesnym wszczęciu odrębnego postępowania mającego ustalić, czy nastąpiło naruszenie prawa własności intelektualnej – art. 13 ust.1 rozporządzenia podstawowego. Zgodnie z tym przepisem wnioskodawca ma na to 10 dni, a okres ten może być na jego wniosek przedłużony o dalsze 10 dni. Jeśli tych wymogów nie dopełni, zajęcie towaru zostaje zakończone.

Z kolei organy celne, zgodnie z art. 5 ust.7 rozporządzenia podstawowego, mają 30 dni roboczych na rozpoznanie wniosku o podjęcie działań, łącznie z powiadomieniem wnioskodawcy. Doliczając do tego okres 3 dni roboczych, w czasie których wniosek powinien być złożony, należy przyjąć, że okres zatrzymania towaru w tym trybie powinien trwać do 33 dni roboczych i ewentualnie może być przedłużony o czas konieczny do dokonania przez organ celny stosownego "powiadomienia" posiadacza prawa.

Przyjęte rozwiązanie dopuszcza zatem, aby przez ten czas towar nie otrzymywał przeznaczenia celnego, co – jak stanowi art. 58 ust.1 Wspólnotowego Kodeksu Celnego – powinno następować "w każdym czasie" (lub "w każdej chwili", w zależności od tłumaczenia). Ponadto, przez cały ten czas dysponent towaru doznaje ograniczenia swego nad nim władztwa poprzez możliwość zatrzymania lub zajęcia towaru przez organ celny. Zważyć przy tym także należy, że – jak wspomniano wyżej – wszystkie te działania mają miejsce jeszcze przed wszczęciem przez organ celny właściwego postępowania.

W tym stanie rzeczy konieczne staje się rozstrzygnięcie zagadnienia, czy wszystkie te działania można uznać jedynie za czynności materialno-techniczne, czy też jest to już sui generis szczególne postępowanie, w którym wydaje się stosowne orzeczenia.

W przypadku jeżeli organ nie uwzględnia wniosku podmiotu dysponującego prawem własności intelektualnej sprawa jest prosta. Organ wydaje stosowne rozstrzygnięcie (w formie decyzji), które podlega zaskarżeniu – art. 5 ust. 8 rozporządzenia podstawowego. Adresatem tej decyzji jest tylko wnioskodawca, gdyż tylko jego interes prawny może być tą decyzją naruszony. Jeżeli natomiast wniosek zostaje uwzględniony, to zarówno dysponent towaru, jak i wnioskodawca (dysponent chronionego prawa) są w równym stopniu stronami, gdyż postępowanie dotyczy interesu prawnego każdego z nich. Uwzględnienie wniosku, czyli podjęcie działań, powoduje również przedłużenie i ustabilizowanie status quo towaru, spowodowanego dotychczasowymi czynnościami organu.

W punkcie (5) części wstępnej rozporządzenia podstawowego jako takie działania zostały wskazane: zawieszenie dopuszczenia do obrotu i zatrzymanie towarów, a więc działania analogiczne do tych, jakie organy celne mogą podejmować w opisanym wyżej trybie "zabezpieczającym", jeszcze przed złożeniem wniosku. W przeciwieństwie jednak od podejmowanych ex oficio działań w trybie art. 4 rozporządzenia podstawowego, działania te nie mają z góry oznaczonego przez przepisy okresu trwania. Czas ich trwania musi dopiero określić sam organ celny, nie dłuższy niż 1 rok – art. 8 ust.1 rozporządzenia – który może być przedłużany.

Tak więc, jeżeli na skutek przyznanej organowi celnemu władzy, organ ten ogranicza czyjeś prawo i jednocześnie jest zobowiązany do określenia przez siebie okresu trwania tego ograniczenia, to w sposób oczywisty mamy do czynienia z aktem władczym organu. W związku z tym, jak w przypadku każdego tego rodzaju aktu, powinien on przybrać stosowną formę, a mianowicie formę orzeczenia. Orzeczenia, od którego – choćby ze względu na nadrzędną zasadę prawa do skutecznego środka zaskarżenia – powinien przysługiwać stosowny środek odwoławczy.

Zasada ta powinna mieć także zastosowanie do sytuacji, gdy urząd celny nie został powiadomiony o wszczęciu postępowania mającego ustalić, czy nastąpiło naruszenie prawa własności intelektualnej na mocy prawa krajowego zgodnie z art. 10 "rozporządzenia podstawowego".

Stanowisko to znajduje swoje pełne uzasadnienie w przepisach Wspólnotowego Kodeksu Celnego, który w art. 4 punkt 5 stanowi, że użyte w tym akcie pojęcie "decyzja" oznacza każdą czynność administracyjną dotyczącą prawa celnego, podjętą przez organ celny w indywidualnym przypadku, mającą skutki prawne w odniesieniu do jednej lub kilku osób określonych lub mogących zostać określonymi. Jak więc z tego przepisu wynika, "decyzjami" w rozumieniu WKC są wszelkie czynności organu, wywołujące skutki prawne, w odróżnieniu od czynności stricte technicznych, które właśnie ze względu na swój "techniczny" charakter nie wywołują skutków prawnych.

W świetle powyższych rozważań należy zatem dojść do wniosku, że zarówno "zawieszenie dopuszczenia", o którym mowa w rozporządzeniu podstawowym, jak i "zawieszenie zwolnienia", o którym mowa w rozporządzeniu wykonawczym, a także "zatrzymanie", o którym mowa w obu tych rozporządzeniach, są czynnościami powodującymi skutki prawne, znosząc działanie zasady określonej w art. 58 ust.1 WKC. Zawieszenie powoduje bowiem zniesienie obowiązku niezwłocznego ("w każdym czasie" lub "w każdej chwili") otrzymania przeznaczenia celnego towaru, natomiast zatrzymanie (zajęcie) skutkuje nie tylko odłożeniem w czasie otrzymania przeznaczenia celnego, ale również ogranicza władztwo nad towarem jego posiadacza, co z kolej stanowi ograniczenie np. prawa ochrony własności (art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności). Oznacza więc to, że zarówno zawieszenie, jak i zatrzymanie, o których mowa w tych rozporządzeniach, są "decyzjami" w rozumieniu Wspólnotowego Kodeksu Celnego.

Rozstrzygając powyższe zagadnienie na tle wspólnotowych przepisów celnych, należy uwzględnić, że oprócz tych przepisów organy celne stosują również właściwe dla nich prawo krajowe, w szczególności w kwestiach, które przepisy międzynarodowe wprost pozostawiły ustawodawstwom wewnętrznym poszczególnych państw lub których nie regulują.

W tym kontekście, przechodząc na grunt ustawodawstwa polskiego, nie sposób nie zauważyć, że na gruncie prawa polskiego czynnościami organów wywołującymi skutki prawne, o których jest mowa w art. 4 pkt 5 Wspólnotowego Kodeksu Celnego będą orzeczenia wydawane przez polskie organy celne, do których należy przede wszystkim zaliczyć postanowienia i decyzje.

"Zawieszenie" lub "zatrzymanie" dokonane zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1383/2003 z dnia 22 lipca 2003 r. oraz rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1891/2004 z 21 października 2004 r. nie są czynnościami kończącymi postępowanie, jak również rozstrzygnięciem sprawy co do istoty. Jednakże nie oznacza to, że zarówno zawieszenie, jak i zatrzymanie nie wywołują skutków prawnych i nie rozstrzygają o pewnych prawach oraz obowiązkach uczestników postępowania celnego. Z tego względu, tego rodzaju czynności powinny mieć formę orzeczeń, a konkretnie postanowień, skoro nie będą to decyzje w rozumieniu polskiego prawa administracyjnego.

Pogląd powyższy znajduje swoje pełne uzasadnienie na gruncie art. 30 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. Prawo celne. Zgodnie bowiem z ust. 1 tego przepisu, jeżeli zgodnie z przepisami Wspólnotowego Kodeksu Celnego organ celny jest obowiązany podjąć działania zmierzające do uregulowania sytuacji towaru, może dokonać jego zajęcia. Polski organ celny został więc wyposażony przez ustawodawstwo krajowe w stosowny instrument do podjęcia działań na podstawie rozporządzenia Rady (WE) Nr 1383/2003 (rozporządzenie podstawowe). To zajęcie (zatrzymanie) niewątpliwie ma wpływ na prawa podmiotowe i to nie tylko samych stron, ale także innych osób, gdyż jak stanowi ust. 2 tego przepisu: Zajęcie towaru może być dokonane bez względu na prawa osób trzecich i z pierwszeństwem przed wszystkimi obciążeniami i przywilejami.

Z kolei ust. 3 stanowi, że: Zajęcie towaru następuje w drodze postanowienia, które może być w każdym czasie uchylone lub zmienione, a ust. 4 przyznaje prawo do zaskarżenia tego postanowienia, co już nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości, że konieczne jest wydanie postanowienia, nie różnicując przy tym, czy chodzi o czynności organu celnego podejmowane na podstawie art. 4, czy też na podstawie art. 8 rozporządzenia podstawowego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżone orzeczenie mimo wadliwego uzasadnienia w ostatecznym wyniku odpowiada prawu. Dokonane w dniu [...] listopada 2012 r. zatrzymanie towaru na podstawie "Protokołu o zawieszeniu zwolnienia lub zatrzymania towaru" nastąpiło z pominięciem art. 30 ust. 3 Prawa celnego, tj. bez wydania koniecznego w tym względzie postanowienia, jak i dalszemu zatrzymaniu towaru nie towarzyszyło wydanie stosowanych postanowień. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, iż Urząd Celny w G. nie powinien pominąć milczeniem wniosku strony skarżącej z dnia [...] listopada 2012 r. "o zwolnieniu zatrzymanych towarów" lecz wydać w tej sprawie stosowne postanowienie.

Skoro zaś takie postanowienie nie zostało wydane, to stronie skarżącej przysługiwała skarga na bezczynność organu o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., z której to drogi postępowania dotychczas nie skorzystała.

Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu na mocy art. 184 p.p.s.a.