IV SA/Po 582/13

Uzasadnienie

Decyzją Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G.z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...] ustalono opłatę adiacencką w wysokości 24.900,00 zł z tytułu wzrostu wartości części nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...], jako własność U.w P., położonej w P. przy ul. J. H. [...], stanowiącej działkę nr [...]z arkusza mapy [...] obrębu Ł. na skutek jej podziału na działki od nr [...]do nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 98a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej też jako "ugn"), ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1.

W uchwale nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału Rada Miasta P. uchwaliła, że opłata adiacencka stanowi 30% różnicy wartości nieruchomości przed i po jej podziale.

Ostatecznym postanowieniem z dnia [...].10.2012 r., organ powołał rzeczoznawcę majątkowego A.J. jako biegłego w postępowaniu. W sporządzonym przez niego w dniu [...].10.2012 r. operacie szacunkowym rzeczoznawca dokonał analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, w aspekcie wpływu wielkości nieruchomości gruntowych na wartość jednego metra kwadratowego. Z analizy tej wynika, że wśród nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne najwyższe ceny osiągają nieruchomości o powierzchniach od 250 do 750 m2. Średnia cena nieruchomości o powierzchniach od 1.000 m2 do 1.250 m2 kształtuje się na poziomie 83 % ceny najwyższej. Przy nieruchomościach o większej powierzchni obserwuje się dalszy spadek cen. Przedstawiona analiza rynku nieruchomości jest analizą ogólną. Objęto nią transakcje z różnych części miasta, w tym również z jego centrum, nie uwzględniając położenia nieruchomości. Przedstawione w analizie wartości średnie cen obrazują więc ogólną tendencję cen w zależności od powierzchni gruntów. Szacując wartość nieruchomości przed podziałem do porównania przyjął cztery transakcje dotyczące nieruchomości najbardziej podobnych do działki nr [...], o powierzchniach 4.413 m2, 6.924 m2, 7.545 m2 i 8.292 m2, położonych na terenie obrębów J., Ł., P. i N. Trzy nieruchomości stanowiły przedmiot prawa własności, a jedna prawa użytkowania wieczystego. Cenę z transakcji dotyczącej prawa użytkowania wieczystego skorygował o przelicznik odwzorowujący relację pomiędzy tym prawem a prawem własności, wynoszący 1,0262.

Organ powołał się na treść wyroku z dnia 17.09.2008 r., sygn. akt III SA/Po 135/08, zgodnie z którym "rzeczoznawca majątkowy autonomicznie dokonuje doboru nieruchomości, których ceny transakcyjne porównuje z nieruchomością wycenianą, kierując się własnym rozeznaniem i postępując w zgodzie z przepisami prawa [...] Ponadto, w przypadku gdy nieruchomości porównywane nie odpowiadają idealnie pod względem kryteriów przedmiotowej nieruchomości, [...], rzeczoznawca zgodnie z przepisami korzysta z wskaźników korygujących, przy pomocy których koryguje się różnice stanów w ramach przyjętych atrybutów wartościujących poszczególne transakcje". Biegły przyjął do porównań zaistniałe w ostatnich dwóch latach transakcje nieruchomościami podobnymi pod względem wielkości oraz przeznaczenia w aktach planistycznych obowiązujących dla poszczególnych obszarów, najbardziej przystającymi swoją charakterystyką do nieruchomości wycenianej. Nieruchomości porównawcze stanowią działki gruntu przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową/ mieszkaniowo-usługową/ mieszkaniową z udziałem zieleni oraz pod zieleń, położone na terenie miasta P. w rejonach porównywalnych z położeniem wycenianej nieruchomości ze względu na stopień zurbanizowania okolicy. Różnice w lokalizacji nieruchomości porównawczych oraz nieruchomości wycenianej zostały uwzględnione w procesie wyceny. Uzasadniając dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych biegły zawarł w operacie szacunkowym informacje o tych nieruchomościach. Określił ich położenie - poprzez wskazanie nazw obrębów geodezyjnych oraz ulic, przy których są położone, wielkość - poprzez wskazanie ich powierzchni, kształt, sąsiedztwo i otoczenie, dojazd do nich, a także istotne cechy różniące nieruchomości i współczynniki korygujące ustalone ze względu na występujące różnice. Dane te wynikają z tabel wycen nieruchomości oraz mapy: lokalizacja nieruchomości.

W ocenie organu operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Jest logiczny i spójny, a wynikające z niego wartości wiarygodne.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł U. Decyzji tej zarzucono naruszenie art. 4 pkt 16 ugn, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu wskazanych przez rzeczoznawcę nieruchomości za podobne do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny, naruszenie art. 156 1 pkt. 2 ugn poprzez wydanie decyzji w oparciu o nieważną uchwałę Rady Miasta P. oraz naruszenie art. 7, 77 §1 i 80 kpa.

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ II instancji wskazał, że niesporną okolicznością jest złożenie przez odwołującego wniosku o dokonanie podziału nieruchomości. W konsekwencji [...] czerwca 2010 r. organ I instancji zatwierdził projekt podziału przedmiotowej nieruchomości. Nie ulega wątpliwości, że w chwili, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna obowiązywała uchwała Rady Miasta P. z [...] czerwca 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości. W dniu [...] września 2012 r. organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału.

Badając ponownie sprawę organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 154 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Biegły oszacował wartości nieruchomości podejściem porównawczym, metodą porównywania parami i korygowania ceny średniej. Mógł zastosować podejście porównawcze, gdyż znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego uznać należy, że operat zawiera materiał dowodowy pozwalający uznać, że biegły wziął pod rozwagę różnice wynikające z cech poszczególnych nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowo - usługowe, tereny zielone oraz pod obiekty elektroenergetyczne.

W ocenie Kolegium operat jest rzetelny, a dobór metody przez biegłego jak najbardziej wskazany albowiem w przypadku większych nieruchomości łatwiej dokonać wyboru podobnych transakcji. W przypadku działek mniejszych z uwagi na większą ilość transakcji metoda korygowania ceny średniej jest bardziej uzasadniona.

Ustalenia co do dwóch stanów faktycznych (przed i po podziale) zawarte w dowodzie (opinii) są poparte dokumentami. Dokumentacja zawiera opis nieruchomości oraz mapę zasadniczą.

Biegły dla celów wyceny nieruchomości przed podziałem dokonał wyceny nieruchomości z uwzględnieniem ich przeznaczenia i ich części w miejscowych aktach planistycznych. Wyceniał dużą część nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne wskazał 11 nieruchomości z terenów miasta , a następnie wybrał 4 podobne zgodnie z metodą porównania parami. Opisał cechy oraz wskazał ich procentowy udział w ogólnej skali wartości nieruchomości Następnie cztery podobne nieruchomości porównywał z wycenianą i za pomocą poprawek kwotowych ustalał wartość końcową. Suma 4 cen jednostkowych po skorygowaniu i obliczeniu średniej arytmetycznej dało w efekcie wartość za metr kwadratowy. Następnie biegły wymnożył tak otrzymaną średnią z powierzchnią nieruchomości przed podziałem i otrzymał wartość jednostkową dla wycenianej części nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową.

Wyceniając nieruchomości po podziale biegły zastosował metodę korygowania ceny średniej w wyniku występowania wielu transakcji na rynku lokalnym. Biegły najpierw obliczył cenę średnią w oparciu o cenę minimalną i maksymalną w kwocie oraz granicę współczynników korygujących. Opisał cechy, a następnie dokonał wyceny poszczególnych nieruchomości powstałych po podziale w oparciu o indywidualne cechy każdej działki. Obliczenia w tej części są poprawne.

Niezwykle ważne zdaniem Organu jest to, że operat przedstawia tabele wraz z wycenianymi nieruchomościami przed i po podziale oraz nieruchomości, które biegły wziął do porównania. Tabele w operacie są czytelne i umożliwiają szybką możliwość weryfikacji przez strony i organ dokonanych obliczeń.

Dodatkowo wskazać należy, że biegły przedstawił w operacie procentowe wagi cech. Cechy te są dobrane według sposobu przeznaczenia nieruchomości i jej funkcji. Stanowi to dowód, na okoliczność, iż operat jest spójny i przedstawione obliczenia oparte są na obiektywnych przesłankach. Tylko bowiem takie ustalenia w oparciu o wykaz nieruchomości mogą stanowić dowód na okoliczność, że zmiany w postaci podziału nieruchomości doprowadziły do rzeczywistej wartości dzielonej nieruchomości. Dokonane obliczenia w oparciu o stosowne algorytmy zastosowane w operacie przez biegłego są jednocześnie przełożeniem istniejących tendencji na rynku nieruchomości, a także wartości poszczególnych wycenianych działek, ich cech różniących się od cech branych do porównania nieruchomości przekłada się na wartość w postaci ceny (wartości jednostkowej) możliwej do uzyskania na rynku sprzedaży nieruchomości.

Skargę na decyzję organu II instancji wywiódł U. w P. wnosząc o uchylenie zarówno decyzji I jak i II instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez niezastosowanie lub błędne zastosowanie: art. 98a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 1, pkt 3 i pkt 6a tej ustawy; art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt. 16 i 17 tej ustawy; art. 154 ust. 2; § 26 i § 55 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz przepisów postępowania: art. 7, 77 § 1, 8 i 80 k.p.a.

W ocenie strony skarżącej organy operat szacunkowy został sporządzony błędnie. Organy nie dostrzegły, że wyceny po podziale dokonano w istocie rzeczy na podstawie cen transakcyjnych za nieruchomości, które w żaden sposób nie były nieruchomościami podobnym do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Do porównania przyjęto, bowiem ceny uzyskane za nieruchomości podobne do poszczególnych części nieruchomości wycenianej. W tabeli porównawczej przedmiotowego operatu przedstawiono zestawienie wartości poszczególnych działek i zsumowano je, wskazując, że w ten sposób ustalono wartość całej nieruchomości.

Ponadto wskazano, iż przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie objętym ochroną konserwatorską. Jest ona częścią Folwarku P., wpisanego do rejestru zabytków miasta P. pod nr [...]. Powyższy fakt ma istotny wpływ na jej wartość rynkową. Skarżący powołał się na treść wyroku którym WSA w Poznaniu z dnia 29 marca 2012 r. (IV SA/Po 947/11), zgodnie z którym zasada określenia stanu i wartości nieruchomości (zarówno przed podziałem, jak i po nim), z pominięciem części składowych nieruchomości oznacza wyłącznie, iż opłatę nalicza się od wzrostu wartości gruntu i nie obejmuje się nią np. wzrostu wartości budynków usytuowanych na gruncie. Tym samym, w odniesieniu do niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że zasadnym jest ustalenie wpływu decyzji o wpisie do rejestru zabytków na wartość nieruchomości objętej zakresem postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Rzeczoznawca majątkowy w przedmiotowym operacie przyjął w prawdzie, iż fakt objęcia nieruchomości ochroną konserwatorską jest czynnikiem obniżającym wartość gruntu i zastosował współczynnik ekspercki 0,95. Nie podał jednak jakichkolwiek argumentów i nie przytoczył żadnych analiz uzasadniających obniżenie wartości gruntów jedynie o 5%. Tymczasem fakt objęcia ochroną konserwatorską danej nieruchomości powoduje znaczne utrudnienia dla właściciela, ponieważ nie może on już nią dowolnie dysponować.

Ponadto zwrócono uwagę, iż przy metodzie porównywania parami, którą posłużył się rzeczoznawca, oprócz cech nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej oraz cen w transakcjach mających je za przedmiot, znane powinny być również warunki zawarcia transakcji. Z tego względu operat szacunkowy poza spełnianiem wymogów formalnych określonych w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, winien opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Opis wszystkich nieruchomości, stanowiących podstawę wyceny, winien być na tyle precyzyjny, aby umożliwiał identyfikowanie tych nieruchomości. W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy nie zamieścił w żadnej tabeli porównawczej numerów działek nieruchomości wziętych do porównań czym rażąco naruszył powołane wyżej zasady.

Strona skarżąca podkreśliła, że teren nieruchomości był na dzień podziału silnie porośnięty - na działce nr [...] znajduje się nadal 5 drzew, a ponadto połowa działki porośnięta jest krzewami, działki nr [...]i [...]nie była porośnięta drzewami, znajdowała się na niej tylko rustykalna roślinność, na działce nr [...]znajduje się 9 drzew, a na działce [...] 8 drzew oraz liczne krzewy. Na działce [...]znajdują się również liczne pozostałości betonowe - część działki była (na "dzień podziału") i jest utwardzona płytami betonowymi oraz ogrodzona od ul. H. betonowymi elementami ogrodzenia, który potencjalny nabywca musiałby usunąć przed przystąpieniem do jakichkolwiek prac budowlanych. Działka [...] również była na dzień podziału ogrodzona częściowo pozostałością płotu betonowego z elementów prefabrykowanych. Działka [...]na dzień podziału była i jest obecnie częściowo ogrodzona płotem betonowym oraz jego pozostałościami.

W ocenie Skarżącego stan nieruchomości przyjętych do porównań w większości przypadków rażąco odbiega od nieruchomości wycenianej. Dla wyceny przedmiotowej nieruchomości po podziale biegły do działek o licznych nasadzeniach oraz elementach betonowych (działki nr [...][...][...]), porównuje działki bez jakichkolwiek nasadzeń roślinnych czy innych elementów, które należałoby usunąć. Dotyczy to m.in. transakcji przy ul. D. czy D.

Rzeczoznawca majątkowy nie różnicuje nawet cen nieruchomości po podziale - i tak działki, na których nie ma nasadzeń i elementów ogrodzenia betonowego nr [...] i [...]mają taką samą cenę jednostkową (cena ta 1m2 873,13 zł), jak działki nr [...],[...][...] Biegły na ten fakt nawet nie zwrócił uwagi. Tymczasem działka bez nasadzeń jest dużo bardziej atrakcyjna i tym samym cenniejsza dla inwestora, ponieważ nie musi on ponieść dodatkowych nakładów w postaci usunięcia drzew, krzewów czy płyt betonowych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymujac swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej ppsa) kontrola sądu administracyjnego polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G., którą ustalono opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z ust. 1 powyższego artykułu, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Z całości regulacji wskazanego przepisu wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości może być wydana, gdy spełnione są następujące przesłanki:

1) nastąpił podział nieruchomości, dokonany na wniosek właściciela, przy zastrzeżeniu art. 98a ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami;

2) ustalenie opłaty nastąpi w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna;

3) nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 146 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami);

4) w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Podział przedmiotowej działki należącej do skarżącego został zatwierdzony ostateczną decyzją Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. z dnia [...].06.2010 r., nr [...]. W wyniku podziału powstały działki nr [...],[...],[...][...][...]oznaczone symbolem MN/U- tereny zabudowy mieszkaniowo- usługowej oraz działka nr [...] oznaczona symbolem 2ZP/U- tereny zieleni towarzyszącej zabytkowym obiektom budowlanym i 2E- tereny obiektów elektroenergetycznych.

Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] czerwca 2010 r., a więc do dnia 30 czerwca 2013 r. organy administracji publicznej są uprawnione rozstrzygnąć sprawę ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanego z podziałem nieruchomości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że upływ trzyletniego terminu, o którym mowa powyżej, a określonego w art. 98a ust. 1 u.g.n. dotyczy rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty adiacenckiej decyzją ostateczną (por: wyrok NSA w składzie 7 sędziów z dnia 11 stycznia 2010 r., I OPS 5/09, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gopv.pl). Zważywszy zatem, że zaskarżona decyzja została wydana w dniu 25 marca 2013 r. (a więc przed upływem wspomnianego okresu) uznać należy, że rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie zostało wydane w ustawowym terminie.

Również bezsporne jest, że w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała Rady Miasta P.z dnia [...]kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. Wielk. Nr 83, poz. 1716 z 2004 r.). Uprawnione zatem było, ustalenie opłaty adiacenckiej według stawki określonej w uchwale, pod warunkiem stwierdzenia, że wyniku podziału doszło do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości.

Kwestią wymagającą wyjaśnienia jest zatem zbadanie, czy wystąpiły przesłanki do naliczenia skarżącemu opłaty adiacenkiej, tj. czy w wyniku podziału nieruchomości wzrosła jej wartość. Przy czym tak organy obu instancji, jak i Sąd orzekający w niniejszej sprawie zobowiązane były i są do wzięcia pod uwagę, że słuszny interes właściciela dopuszcza ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału tylko wtedy, gdy nie ma żadnych wątpliwości co do faktu wzrostu wartości (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2007 r., I OSK 1425/06, Legalis). Innymi słowy podział nieruchomości może oczywiście powodować wzrost wartości nieruchomości, jednak wzrost ten nie wynika z samego faktu podziału, ale musi zostać udowodniony (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2007 r. I OSK 729/06, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja zostały w zakresie oceny operatu szacunkowego, wydane z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa), a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organy obu instancji nie dość wnikliwie zbadały sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat, a tym samym nie dowiodły, że doszło do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w wyniku jej podziału.

Z dyspozycji art. 98a ust. 1 ustawy wynika, że przy ustalaniu opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio art. 146 ust. 1a ustawy, zgodnie z którym ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Wyceny nieruchomości dla potrzeb określenia opłaty adiacenckiej dokonuje zatem rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym sporządzonym zgodnie z zasadami wyrażonymi w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem.

Operat szacunkowy stanowi w postępowaniu o ustalenie opłaty dowód tego, jaką wartość przedstawiała nieruchomość przed i po podziale, według cen na dzień ustalania opłaty, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty. Jest to podstawowy dokument umożliwiający ustalenie opłaty adiacenckiej.

Organ rozstrzygający sprawę zobligowany jest zatem ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Okoliczność, że ich wybór należy do rzeczoznawcy nie oznacza jeszcze, że może on działać w sposób dowolny. Także w tym zakresie rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić swoje stanowisko. Organ rozpoznający sprawę ma obowiązek zbadać, czy przedłożony operat jest zgodny ze stosownym przepisem, jak również czy jest logiczny i zupełny. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 172/11, LEX nr 1124070).

Na organie spoczywa więc obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty (por. wyroki NSA: z dnia 4 października 2006 r., sygn. I OSK 417/06 oraz z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. I OSK 860/08).

Zgodnie z art. 151 ust. 1 ustawy wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy (pkt 1); upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy (pkt 2). Przepis art. 152 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi natomiast, że sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (ust. 1); wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich (ust. 2). Przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości. Jeżeli istniejące uwarunkowania nie pozwalają na zastosowanie podejścia porównawczego lub dochodowego, wartość rynkową nieruchomości określa się w podejściu mieszanym (ust. 3 zd. 1 i 2).

Ponadto w operacie rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące, w przypadku metody porównywania parami, na właściwe ustalenie określonych wag przypisanych określonym cechom nieruchomości (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. II SA/Lu 85/10, LEX nr 619935). Brak wskazania okoliczności pozwalających na ocenę prawidłowości doboru materiału porównawczego w zakresie rynkowych cen nieruchomości, zastosowanych współczynników korygujących oraz uwzględnionych w ocenie cech indywidualnych porównywanych nieruchomości uniemożliwia kontrolę prawidłowości sporządzenia operatu. Wyszczególnienie w treści operatu indywidualnych cech porównywanych nieruchomości pozwalałoby natomiast dokonać kontroli kryteriów, jakimi posługiwał się rzeczoznawca ustalając określone wartości współczynników korygujących dla przedmiotowej nieruchomości (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. II SA/Łd 915/07, LEX nr 461659).

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy nie poddaje się kontroli w wyżej wskazanym zakresie. Wobec tego pozytywna ocena przedmiotowego operatu przedstawiona przez organy obydwu instancji nie mogła zostać zaakceptowana przez Sąd.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że wycena nieruchomości to postępowanie, w wyniku którego dokonuje się określenia wartości nieruchomości, jako przedmiotu prawa własności. W okolicznościach niniejszej sprawy przedmiotem prawa własności podlegającym wycenie była nieruchomość stanowiąca jedną działkę zapisaną w księdze wieczystej [...]., a następnie podzielona na 6 działek geodezyjnych. Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego, zgodnie z którym "nie może budzić wątpliwości, że nadanie działkom odrębnych numerów geodezyjnych nie wywołuje skutków cywilnoprawnych, bowiem jeżeli działki takie objęte są jedną księgą wieczystą to bez względu na sposób rozumienia pojęcia nieruchomości składają się one na jedną nieruchomość (por. uchwała SN z 17 kwietnia 2009 r. sygn. III CZP 9/09).

W rozpatrywanym przypadku rzeczoznawca posłużył się podejściem porównawczym. W myśl art. 153 ust. 1 ustawy podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Z treści powołanego przepisu jasno wynika, że przy przyjęciu podejścia porównawczego - wartość nieruchomości - określa się z uwzględnieniem cen jakie uzyskano za - nieruchomości - podobne. Analogiczne wnioski wynikają z § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, w myśl którego przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych - nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny - a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Nie może zatem budzić wątpliwości, że punktem odniesienia przy poszukiwaniu nieruchomości podobnych jest "nieruchomość będąca przedmiotem wyceny", a nie poszczególne jej działki. Przy znajdującej w niniejszej sprawie zastosowanie metodzie porównywania parami porównuje się - nieruchomość będącą przedmiotem wyceny - której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 rozporządzenia RM w sprawie wyceny nieruchomości). Podobnie, przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie -wycenianej nieruchomości - co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 zd. 1 rozporządzenia RM w sprawie wyceny nieruchomości). Z powyższego jasno wynika, że ustawodawca nie daje rzeczoznawcy możliwości łączenia w ramach jednej wyceny różnych metod szacowania wartości nieruchomości. Gdyby było to wolą ustawodawcy, zostałoby to jasno wyartykułowane w przepisach prawa.

W § 4 ust.4 rozporządzenia ustawodawca dokonał wyraźnego rozróżnienia pomiędzy nieruchomością gruntową, a działką gruntu, przedmiotem wyceny uczynił nieruchomości, nakazując w metodzie porównywania parami i korygowania ceny średniej operować danymi dotyczącymi nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Tymczasem, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy rzeczoznawca dokonując wyceny nieruchomości po podziale, de facto dokonał oszacowania wartości poszczególnych działek opierając się na danych dotyczących nieruchomości podobnych do tych działek, a nie do wycenianej nieruchomości -jak tego wymaga przepis prawa.

Należy zwrócić uwagę, iż nieruchomość po podziale ma taką samą powierzchnię jak przed podziałem, taką sama lokalizację, taki sam dostęp do infrastruktury. Dlatego niewłaściwe jest wskazywanie powierzchni gruntu w celu wykazania wzrostu wartości nieruchomości po podziale jako cechy porównawczej. W przedmiotowym operacie rzeczoznawca majątkowy nadał zaś wadze cechy powierzchni aż 15% całej wagi.

Podkreślenia wymaga również fakt, iż przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie objętym ochroną konserwatorską. Jest ona częścią Folwarku P., wpisanego do rejestru zabytków miasta P. pod nr [...]. Nie ulega zatem wątpliwości, iż fakt ten ma istotny wpływ na wartość rynkową nieruchomości. Rzeczoznawca, sporządzając operat szacunkowy, miał więc obowiązek wyjaśnić, jakie ustalenia i ograniczenia w zagospodarowaniu tej nieruchomości przewidziano w decyzji o wpisaniu nieruchomości do rejestru zabytków. Zgodnie bowiem z treścią art. 155 ust. 1 pkt 3b ustawy przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie, niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach, zawarte m.in. w rejestrach zabytków. Ponadto zgodnie z § 44 rozporządzenia, przy stosowaniu podejścia porównawczego w celu określenia wartości nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków uwzględnia się:

1) cechy materialne oraz możliwości rozwojowe nieruchomości, wynikające z ustaleń służby ochrony zabytków;

2) cechy niematerialne, w tym wartość artystyczną i historyczną, estetykę formy architektonicznej i unikalny charakter nieruchomości;

3) ceny transakcyjne nieruchomości podobnych, uzyskiwane na rynku lokalnym, krajowym lub zagranicznym;

4) inne okoliczności związane z zabytkowym charakterem nieruchomości.

Zastosowanie powyższego przepisu, nie ogranicza się do nieruchomości budynkowych wpisanych do rejestrów zabytków, ale obejmuje również zabytki przestrzenne w postaci nieruchomości wchodzących w skład obszarów o szczególnych wartościach urbanistycznych, architektonicznych czy historycznych.

Konieczność uwzględnienia faktu objęcia nieruchomości ochroną konserwatorską, przy zastosowanym w niniejszej sprawie podejściu porównawczym, wynika również z treści art. 4 pkt 16 ustawy, określającym definicję nieruchomości podobnej.

Rzeczoznawca majątkowy w przedmiotowym operacie przyjął, iż fakt objęcia nieruchomości ochroną konserwatorską jest czynnikiem obniżającym wartość gruntu i zastosował współczynnik ekspercki 0,95, ale nie uzasadnił należycie swojego stanowiska. Samo stwierdzenie, iż brak jest na rynku transakcji porównywalnych gruntów objętych ochrona konserwatorską jest w ocenie Sądu niewystarczające. Należy mieć bowiem na uwadze, iż wszelkie roboty budowlane prowadzone na zabytkowej nieruchomości, zmiana przeznaczenia bądź umieszczanie jakichkolwiek urządzeń wymaga pozwolenia konserwatora zabytków. W konsekwencji wartość takiej nieruchomości będzie znacznie niższa, aniżeli nieruchomość nie objęta ochroną konserwatorską.

Wadliwość sporządzonego operatu wynika również z przyjęcia do porównania nieruchomości o zróżnicowanym charakterze, co przy zastosowaniu metody porównywania parami jest wykluczone, bez złożenia przez biegłego stosownych wyjaśnień i korekt. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika również stan zagospodarowania nieruchomości przyjętych do porównania.

Ponadto rzeczoznawca majątkowy nie zamieścił w żadnej tabeli porównawczej numerów działek nieruchomości wziętych do porównań. Podanie jedynie ulic, przy których znajdują się te nieruchomości w zasadzie uniemożliwia stronie jakąkolwiek ich weryfikację. Brak wskazania okoliczności pozwalających na ocenę prawidłowości doboru materiału porównawczego w zakresie rynkowych cen nieruchomości, zastosowanych współczynników korygujących oraz uwzględnionych w ocenie cech indywidualnych porównywanych nieruchomości uniemożliwia kontrolę prawidłowości sporządzenia operatu.

W operacie rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące, w przypadku metody porównywania parami, na właściwe ustalenie określonych wag przypisanych określonym cechom nieruchomości (wyrok WSA w Lublinie z dnia 27.04.2010 r., sygn. Il SA/Lu 85/10). Podobieństwo przyjętych do porównań nieruchomości nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne, a także i to, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania.

W oparciu o powyższe jako zasadne ocenić należy zarzuty skargi, że brak opisu cech nieruchomości ujętych w tabeli nieruchomości przyjętych do porównań powoduje, że nie można stwierdzić podobieństwa tych nieruchomości z nieruchomością wycenianą. Dokonanie wyceny na podstawie niewłaściwie dobranych nieruchomości podobnych mogło mieć istotny wpływ na końcowy wynik wyceny, a co ta tym idzie na treść decyzji.

Na uwzględnienie zasługuje również zarzut naruszenia art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy. Jak wynika z operatu szacunkowego biegły dobrał do nieruchomości wycenianej, nieruchomości niepodobne do niej pod względem lokalizacji (nieruchomości położone przy ul. J. R. i Z.), powierzchni działki (nieruchomość położona przy ul. B.), kształtu działki (nieruchomość przy ul. J. R.), sąsiedztwa i otoczenia (nieruchomość przy ul. K. M. I, przeznaczenia w planie (wszystkie nieruchomości).

Teren przedmiotowej nieruchomości był częściowo ogrodzony płotem wykonanym z prefabrykatów betonowych oraz płotem wykonanym z siatki. Pozostała część wzdłuż ulicy H. była nieogrodzona. Na dzień decyzji podziałowej cały obszar był niezagospodarowany, porośnięty niepielęgnowaną roślinnością oraz licznymi drzewami. Najbliższe otoczenie stanowią tereny niezabudowane, tereny średniowysokiej zabudowy wielorodzinnej i tereny obudowane budynkami o funkcji usługowej w zabudowie wolnostojącej. Tymczasem dla wyceny przedmiotowej nieruchomości po podziale biegły dobrał nieruchomości znacząco różniące się pod względem ich cech indywidualnych. Nadto do działek o licznych nasadzeniach oraz elementach betonowych, porównał działki bez takich elementów. Jest to o tyle istotne, iż usunięcie drzew i krzewów generuje dodatkowe koszty. Biegły nie opisał również szczegółowo cech uzbrojenia terenu. Na uwagę zasługuje również fakt, iż do porównania wybrano częściowo nieruchomości, co do których nie obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niezrozumiałym jest również dla Sądu dlaczego przyjęto do porównania nieruchomości np. z rejonu Ł., S. czy N., (czyli obrzeży P.) kiedy przedmiotowa działka znajduje się w niewielkiej odległości od centrum miasta. Biegły powinien był wskazać, czym kierował się wybierając taką lokalizację.

W ocenie Sądu, zasadne jest twierdzenie, że aby dokonać oceny, czy dobrane przez biegłego nieruchomości zostały wybrane prawidłowo, konieczne jest opisanie ich w taki sposób, aby istniała możliwość ich zidentyfikowania. W innym bowiem wypadku kontrola ich doboru staje się niemożliwa.

Odnosząc się do treści operatu szacunkowego, sporządzonego na użytek niniejszego postępowania administracyjnego, należy natomiast stwierdzić, że brak możliwości zapoznania się z cechami indywidualizującymi nieruchomości wytypowane jako podobne, podważa wiarygodność dokonanej wyceny i całego operatu szacunkowego. Podkreślić należy, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). Według definicji legalnej terminu nieruchomość podobna zawartej w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy przez to rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Prawidłowe określenie cech charakteryzujących nieruchomości pozwala na trafne zakwalifikowanie ich jako podobnych do nieruchomości poddawanej wycenie. Z tego też względu cechy konstytutywne nieruchomości podobnych winny być szczegółowo opisane w operacie w odniesieniu do każdej nieruchomości oddzielnie.

W operacie nie wskazano cech poszczególnych transakcji mających za przedmiot nieruchomości podobne. Uchybienia w zakresie scharakteryzowania nieruchomości wytypowanych jako podobne rzutują w konsekwencji na ocenę prawidłowości zastosowanej metody porównywania parami. Zamieszczone w operacie mapy, na których przedstawiono położenie nieruchomości przyjętych do porównania, umożliwiają jedynie określenie położenia nieruchomości na danej ulicy. Z uwagi na mały stopień ich szczegółowości nie umożliwiają one natomiast identyfikacji nieruchomości ani ustalenia ich szczegółowego położenia.

Reasumujac skarżący słusznie mógł mieć wątpliwości co do poprawności sporządzonego operatu, bowiem w niniejszej sprawie operat jest mało czytelny i niespójny.

Organ administracji prowadząc postępowanie w przedmiocie nałożenia zobowiązania finansowego na stronę winien mieć na uwadze, iż zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej winny stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

W niniejszej sprawie strona podnosiła zastrzeżenia odnośnie prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dotyczące kwestii doboru przez rzeczoznawcę majątkowego transakcji stanowiących podstawę do ustalenia wartości nieruchomości w podejściu porównawczym oraz wysokości ustalonej wartości rynkowej nieruchomości. Organ winien zatem dokonać wnikliwego sprawdzenia opinii i prześledzić szczegółowo prawidłowość zastosowanej metody.

Brak dostatecznego wyjaśnienia sposobu dokonania wyceny uniemożliwia dokonanie oceny przydatności dowodowej operatu szacunkowego. Jak już wskazywano, operat szacunkowy jest obligatoryjnym i zasadniczym środkiem dowodowym w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z podziałem. Postępowanie wyjaśniające w tej sprawie w znacznej części opiera się na tym środku dowodowym.

Wykazane wyżej istotne wady operatu, stanowiącego podstawę decyzji wydanej przez organ I instancji, obligowały Sąd do uchylenia decyzji obu organów.

Ponownie rozpatrując sprawę organy winny uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniu (art. 153 p.p.s.a.). W szczególności winny zwrócić się do rzeczoznawcy majątkowego o ponowne wykonanie operatu szacunkowego. Przy czym przy wykonaniu nowego operatu rzeczoznawca wyceniając nieruchomość przed podziałem winien wziąć pod uwagę przede wszystkim transakcje nieruchomościami położonymi w rejonie o zbliżonym położeniu, które mają duży wpływ na wartość nieruchomości. Biegły winien również brać w miarę możliwości do porównania działki o zbliżonym uzbrojeniu, kształcie i powierzchni. Wszystkie te cechy nieruchomości mają wpływ na jej wartość i z tych względów winny być jak najbardziej zbliżone do nieruchomości wycenianej.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ppsa orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, a o wykonalności orzeczenia na podstawie art. 152 ppsa.