IV SA/Po 606/13

Uzasadnienie

Dnia 22 listopada 2012 r. do Urzędu Miasta [...] wpłynął wniosek W. P. (która z dniem [...] czerwca 2013 r. zmieniła nazwisko na: K.; k. 21 akt sądowych; dalej: "Wnioskodawczyni" lub "Skarżąca") z 21 listopada 2012 r. o wymeldowanie byłego męża, A. P. (dalej: "Wymeldowywany" lub "Odwołujący się"), z pobytu stałego przy [...]., gdyż, jak podano we wniosku, Wymeldowywany nie przebywa w tym miejscu od ponad 5 miesięcy.

Decyzją z [...] stycznia 2013 r., nr [...] Prezydent [...] (dalej: "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") – wskazując jako podstawę prawną art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 z późn. zm.; dalej "ustawa o ewidencji ludności", w skrócie "u.e.l.") – orzekł o wymeldowaniu A. P. z pobytu stałego przy ul. [...].

W uzasadnieniu Prezydent Miasta stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowody bezsprzecznie wskazuje, iż Wymeldowywany nie mieszka w domu pod wskazanym wyżej adresem. Pomimo awizowania nie odebrał zawiadomienia o wszczęciu postępowania przesłanego na ten adres. Organ I instancji zaznaczył, że dwukrotnie awizowaną przesyłkę uznano za doręczoną z dniem 14 grudnia 2012 r., zgodnie z art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; obecnie Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej w skrócie: "k.p.a."). W toku postępowania organ ustalił, że Wymeldowywany jest pracownikiem "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "Spółka"), i pismami z 20 grudnia 2012 r. przesłanymi na adres zakładu pracy oraz adres pobytu stałego powiadomił go o wszczęciu postępowania administracyjnego, wezwał do złożenia zeznań w dniu 10 stycznia 2013 r. oraz poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Prezydent Miasta ocenił, że korespondencję skierowaną na adres zakładu pracy odebrała w dniu 28 grudnia 2012 r. osoba upoważniona. Korespondencja skierowana na adres pobytu stałego, pomimo awizowania, nie została odebrana, i organ również tę korespondencję uznał za doręczoną, z dniem 08 stycznia 2013 r. Prezydent Miasta podkreślił, że z informacji z Krajowego Rejestru Karnego wynikało, iż Wymeldowywany nie przebywa w areszcie śledczym lub w zakładzie karnym oraz nie figuruje w kartotece osób poszukiwanych listem gończym. Zaznaczył, że do dnia wydania decyzji Wymeldowywany nie stawił się w siedzibie organu, jak również nie kontaktował się z pracownikami urzędu.

Oceniając całokształt zgromadzonego materiału dowodowego Prezydent Miasta stwierdził, że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 15 ust. 2 u.e.l. – opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu stałego oraz niedopełnienie obowiązku wymeldowania się – uzasadniające podjęcie decyzji o wymeldowaniu. Jak wynika z protokołu przesłuchania Wnioskodawczyni, były mąż opuścił dom dobrowolnie, po rozwodzie. Pomimo rozwodu mógł dalej mieszkać w domu, pod warunkiem regularnego opłacania należności za użytkowane media i partycypowania w kosztach utrzymania domu, z czego – zgodnie z zeznaniem Wnioskodawczyni – nie wywiązywał się. Pomimo to żadna z osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości nie zwróciła się do Wymeldowywanego o opuszczenie domu – ten z własnej woli podjął decyzję o wyprowadzeniu się, co potwierdzają zeznania zarówno Wnioskodawczyni, jak i jej brata. Organ I instancji podkreślił, że zgodnie z zeznaniami Wnioskodawczyni, były mąż nadal posiada klucze do tej części domu, którą zajmował, jednak pomimo tego nie mieszka tam.

Opisana decyzja Prezydenta Miasta została wysłana do Wymeldowywanego na adres zakładu pracy i odebrana przez pracownika Spółki w dniu [...] stycznia 2013 r.

Dwoma pismami z [...] marca 2013 r. A. P. wniósł odwołanie od decyzji oraz wystąpił z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia.

Uzasadniając wniosek napisał, że w okresie od [...] sierpnia 2012 r. do [...] lutego 2013 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim oraz podkreślił, że cały czas mieszkał w domu. Stwierdził, że była żona celowo zabierała pocztę, utrzymując go w niewiedzy. Decyzję o wymeldowaniu otrzymał w zakładzie pracy w dniu [...] marca 2013 r., gdy odbierał dokumenty po zwolnieniu się z pracy.

Natomiast w odwołaniu Wymeldowywany zarzucił, że Wnioskodawczyni skłamała we wniosku, iż Odwołujący się nie przebywa od pięciu miesięcy w miejscu pobytu stałego. Opisał konflikt dotyczący majątku wspólnego oraz wskazał miejscowość pobytu jednego ze współwłaścicieli nieruchomości – ojca Wnioskodawczyni, B. K., który również nie brał udziału w postępowaniu.

Decyzją z [...] kwietnia 2013 r., nr [...], Wojewoda Wielkopolski (dalej: "Wojewoda" lub "organ II instancji"), z powołaniem się na art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, podkreślając w sentencji, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w znacznej części.

W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że koniecznym jest uchylenie decyzji organu I instancji celem przeprowadzenia ponownego postępowania z zachowaniem wymogów formalnych. Wskazał na art. 10 § 1 k.p.a. nakładający obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania i ocenił, że Odwołujący się nie brał w ogóle udziału w postępowaniu i nie był w nim reprezentowany. W ocenie Wojewody korespondencja urzędowa została doręczona Odwołującemu się dopiero w dniu [...] marca 2013 r.

Na opisaną decyzję Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła W. P. (K.), zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego – art. 15 ust. 2 u.e.l. – poprzez uznanie, że Wymeldowywany dobrowolnie nie opuścił dotychczasowego miejsca zamieszkania, mimo iż nie posiada w nim swego centrum życiowego;

2) obrazę przepisów procedury, a w szczególności: art. 129 § 2 k.p.a., poprzez rozpoznanie odwołania złożonego po terminie, i to bez wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia i rozpoznania takiego wniosku; art. 134 k.p.a. poprzez brak wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania z uwagi na uchybienie terminowi do jego wniesienia; przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów określonych w art. 7 k.p.a.; brak ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów i wniosków Wnioskodawczyni;

3) błędy w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania zaskarżonej decyzji, które przejawiały się w: uznaniu, że Odwołujący się nie opuścił na stałe miejsca stałego zamieszkania oraz że nie brał czynnego udziału w postępowaniu; naruszeniu art. 80 k.p.a. poprzez sporządzenie odmiennych ocen i kwalifikacji niż miało to miejsce w ustaleniach innych organów, np. opieki społecznej; przyjęciu za ustalone faktów bez dostatecznej ku temu podstawy oraz w nietrafności przyjętych kryteriów oceny.

Z powołaniem się na te zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Z daleko idącej ostrożności procesowej, jako wniosek ewentualny, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi administracji do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podkreślając, że organ I instancji za podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie wziął pod uwagę wyłącznie informacje pochodzące od jednej strony postępowania, zaś Odwołujący się nie brał w ogóle udziału w postępowaniu prowadzonym przez ten organ. W ocenie Wojewody skarga nie wnosi żadnych dowodów, które miałyby wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdy zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa.

Przede wszystkim, w ocenie Sądu, Wojewoda prawidłowo przyjął, że odwołanie Wymeldowywanego zostało wniesione w terminie, a w konsekwencji – że nie zachodziła konieczność rozpatrzenia, złożonego równocześnie z odwołaniem, wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia.

Zgodnie z art. 42 § 1 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. W świetle tego przepisu, wbrew stanowisku Skarżącej, dla skutecznego doręczenia adresatowi przesyłki w miejscu pracy, nie wystarczy jej doręczenie (wysłanie) "na adres zakładu pracy". Doręczenie pisma w miejscu pracy musi nastąpić do rąk adresata, ewentualnie do rąk osoby przez adresata (a nie przez zakład pracy) upoważnionej (por. wyrok NSA z 29.11.2011 r., II GSK 2218/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Pokwitowanie odbioru przez zakład pracy nie powoduje skutecznego doręczenia (tak trafnie G. Łaszczyca, A. Matan, Doręczenie w postępowaniu administracyjnym ogólnym i podatkowym, Kraków 1998, s. 138; por. też wyrok NSA z 02.06.1999 r., I SA/Kr 129/98, LEX nr 39698). Doręczenie niezgodnie z obowiązującymi przepisami jest bezskuteczne, co oznacza, że termin do dokonania czynności nie rozpoczyna biegu. Strona nie musi więc składać wniosku o przywrócenia terminu, a jeżeli to uczyni, wniosek jest bezprzedmiotowy (zob. wyrok WSA z 06.05.2009 r., III SA/Łd 12/09, CBOSA).

Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Wojewoda zasadnie uznał, iż decyzja organu I instancji została skutecznie doręczona Wymeldowywanemu dopiero w dniu [...] marca 2013 r., tj. w dniu odbioru przezeń korespondencji od przedstawiciela Spółki, co zostało potwierdzone przez Wiceprezesa Prezesa Spółki (k. 2 akt adm. II inst.). W świetle art. 42 k.p.a. nie sposób bowiem uznać za takie doręczenie wcześniejszego (w dniu [...] stycznia 2013 r.) odbioru przesyłki przez osobę upoważnioną przez Spółkę do odbioru pism (k. 39v. akt adm. I inst.). Odwołanie Wymeldowywanego wpłynęło do organu I instancji w dniu [...] marca 2013 r. (k. 4 akt adm. II inst.), a więc niewątpliwie został zachowany czternastodniowy termin do jego wniesienia (art. 129 § 2 k.p.a.).

Analiza akt administracyjnych sprawy potwierdza także trafność ustaleń Wojewody, że Wymeldowywany w ogóle nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji – ani osobiście, ani przez pełnomocnika. Przede wszystkim nie został skutecznie zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie jego wymeldowania z pobytu stałego przy ul. [...]. Pisma z [...] listopada 2012 r. skierowanego przez organ na ten adres nie można bowiem uznać za skutecznie doręczone. Tym bardziej, że treść wniosku inicjującego postępowanie dawała podstawy do przypuszczeń, iż pod tym adresem Wymeldowywanego się nie zastanie, skoro, według oświadczenia Wnioskodawczyni, nie przybywał tam od 5 miesięcy.

Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie, umożliwienie stronie udziału w postępowaniu i obrona jej praw wymaga ustalenia jej rzeczywistego, a nie fikcyjnego adresu, doręczenia jej pisma wszczynającego postępowanie i poinformowania o obowiązku wynikającym z art. 41 k.p.a. Ponieważ przepisy k.p.a. nie zawierają szczególnych norm regulujących zasady ustalania adresów stron, adresy te ustala się na podstawie wszelkich informacji możliwych do uzyskania przez organ (por. wyrok NSA z 03.06.2008 r., II OSK 593/07, CBOSA). Wbrew sugestiom Skarżącej, nie istnieje generalny (abstrakcyjny) obowiązek powiadamiania organów administracji o każdej zmianie swego adresu. Obowiązek ten powstaje tylko w toku konkretnego postępowania administracyjnego, w odniesieniu do jego strony (art. 41 § 1 k.p.a.), i tylko pod warunkiem, że strona zostanie o tym obowiązku i skutkach jego zaniedbania właściwe pouczona, jak tego wymaga art. 9 k.p.a. (por. wyrok NSA z 07.01.2000 r., V SA 1084/99, LEX nr 49299; wyrok WSA z 06.03.2013 r., II SA/Bd 1204/12, CBOSA). Tym samym rygor z art. 41 § 2 k.p.a. – polegający na tym, że w razie zaniedbania przez stronę obowiązku poinformowania o zmianie adresu, doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny – nie może znaleźć zastosowania w odniesieniu do pierwszego doręczenia dokonywanego w danej sprawie (por. wyrok NSA z 04.02.1994 r., SA/Wr 2063/93, ONSA 1995/1/37).

Wobec powyższego, na skutek błędnego uznania przez organ I instancji pism kierowanych do A. P. na adres zameldowania na pobyt stały oraz na adres Spółki za skutecznie doręczone, Wymeldowywany został bez swej winy pozbawiony możliwości czynnego udziału w postępowaniu przed tym organem i obrony swych praw. Wada ta, ujawniona już po zakończeniu postępowania, uzasadniałaby jego wznowienie (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a stwierdzona w toku postępowania skutkuje koniecznością uchylenia wadliwej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia – co też Wojewoda zaskarżoną decyzja zasadnie uczynił. Tym zasadniej, że niezawiniona absencja Wymeldowywanego w postępowaniu uchybiała nie tylko zasadzie zapewnienia czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania (art. 10 k.p.a.), ale także nakazowi wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia sprawy przez organ (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) oraz regule, że, co do zasady, okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną tylko wówczas, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 k.p.a.). W postępowaniu pierwszoinstancyjnym Wymeldowywany takiej możliwości został pozbawiony.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.