II GSK 493/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1394/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. R. (dalej: skarżąca) w przedmiocie wymierzenia grzywny Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa w W. za niewykonanie wyroku WSA w W. z dnia 18 października 2006 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1354/06 wymierzył Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa w W. grzywnę w wysokości 5000 złotych za przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 października 2006 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1354/06 oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej koszty postępowania sądowego, z następującym uzasadnieniem.

Wyrokiem z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1354/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił postanowienie Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] czerwca 2006 r. oraz poprzedzające je postanowienie Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej z dnia [...] maja 2005 r. Wyrok ten został zaskarżony skargą kasacyjną, którą jednak Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK 189/08, oddalił.

Następnie Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa postanowieniem z dnia 29 stycznia 2009 r. zawiesiła postępowanie w przedmiocie nadania M. R. tytułu rzeczoznawcy, podając jako przesłankę zawieszenia skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego skargi konstytucyjnej na art. 15 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.).

Skarżąca w dniu 22 lipca 2009 r. złożyła wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie nadania jej tytułu rzeczoznawcy – wskazując, iż w przypadku odmowy, złoży do Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność organu z żądaniem wymierzenia organowi grzywny.

W odpowiedzi na wniosek strony, organ wskazał, że sprawa nadal nie została rozpatrzona przez Trybunał Konstytucyjny, natomiast nie wydał on postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Następnie skarżąca w dniu 31 sierpnia 2009 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, co do podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie nadania jej tytułu rzeczoznawcy.

Pismem z dnia 2 października 2009 r. organ odmówił prowadzenia przedmiotowego postępowania .

Skarżąca w dniu 8 listopada 2010 r. złożyła kolejny wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie nadania jej tytułu rzeczoznawcy, ale i tym razem pismem z dnia 18 listopada 2010 r. organ odmówił prowadzenia przedmiotowego postępowania.

Wobec niezałatwienia przez Krajową Komisją Kwalifikacyjną Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa sprawy, pomimo wielokrotnych wezwań i wniosków skarżąca złożyła skargę do Sądu na niezałatwienie przez organ sprawy.

Odpowiadając na skargę Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa wniosła o jej oddalenie.

Uznając skargę za zasadną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wskazał, że w sprawie spełnione zostały obydwie przesłanki zawarte w art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012, poz. 270; dalej p.p.s.a.) – organ musiał pozostawać w bezczynności lub przewlekłości po wyroku uchylającym akt organu, a strona przed wniesieniem skargi do Sądu wystąpiła do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku.

Skarżąca, przed złożeniem skargi do Sądu na niewykonanie wyroku, wieloma pismami domagała się wykonania wyroku z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1354/06, co w niniejszej sprawie oznaczało prowadzenie postępowania z wniosku z dnia 20 lutego 2006r. o nadanie jej tytułu rzeczoznawcy budowlanego.

Sąd wskazał, że w przypadku wyroku uchylającego wydany w sprawie akt, organ administracji ma obowiązek załatwienia sprawy w terminach przewidzianych w art. 35 k.p.a., w szczególności zgodnie z § 1 - bez zbędnej zwłoki. Z art. 35 § 3 k.p.a. wynika zaś, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przy czym termin do załatwienia sprawy należało w takiej sytuacji liczyć od dnia zwrotu przez Sąd akt organowi.

Akta sprawy wraz z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2006 r. zostały doręczone Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa w dniu 13 października 2008 r.

W ocenie Sądu organ nie mógł zawiesić postępowania z uwagi na wątpliwości interpretacyjne wskazane w jego własnym wystąpieniu do Trybunału Konstytucyjnego. Wiążący go bowiem wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego przesądził, iż w tej sprawie to właśnie Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskie Izby Inżynierów Budownictwa posiada kompetencje do merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącej o nadanie jej tytułu rzeczoznawcy budowlanego.

Z analizy akt sprawy wynika jednak, że po otrzymaniu prawomocnego orzeczenia Sądu wraz z aktami sprawy organ nie podjął stosownych czynności zmierzających do zakończenia postępowania. Od dnia zwrotu akt, to jest od 13 października 2008 r. do dnia 29 stycznia 2009 r., to jest do zawieszenia postępowania, organ nie prowadził żadnych czynności w sprawie, uchybiając w ten sposób ogólnym zasadom postępowania nakazującym organom administracji działanie wnikliwe i szybkie (art. 12 k.p.a.).

W ocenie Sądu niewykonaniem wyroku było działanie organu, które nastąpiło po zwrocie akt administracyjnych przez sąd administracyjny, lecz pozostawało w sprzeczności z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku.

Sąd ocenił również wydany przez organ akt w postaci postanowienia o zawieszeniu postępowania z dnia 29 stycznia 2009 r. (mimo, że jest ostateczny wobec braku jego zaskarżenia przez stronę), jako pozostający w ewidentnej sprzeczności z treścią i sensem rozstrzygnięcia Sądu, które dawało skarżącej prawo do merytorycznego załatwienia jej sprawy przez organ.

Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa zaskarżyła w powyższy wyrok w całości oraz wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.

1. naruszenie art. 154 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 103 i art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) polegające na niewłaściwym jego zastosowaniu, tj. uznaniu przez Sąd, że w sprawie zachodzi bezczynność lub przewlekłość postępowania, mimo pozostawania w obrocie prawnym ostatecznego i prawomocnego postanowienia Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa o zawieszeniu postępowania w sprawie nadania stronie tytułu rzeczoznawcy budowlanego,

2. naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu tj.

a. nierozpatrzeniu skargi na podstawie wszystkich przepisów wchodzących w zakres sprawy zainicjowanej skargą strony tj. całkowitym pominięciu art. 103 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przy ustalaniu istnienia i ocenie przesłanek określonych w art. 154 § 1 p.p.s.a. i wpływu tego przepisu k.p.a. na bieg terminów załatwienia sprawy w ogólnym postępowaniu administracyjnym,

b. wykroczeniu poza granice sprawy zainicjowanej skargą złożoną w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a poprzez dokonanie w postępowaniu prowadzonym na podstawie tego przepisu oceny zgodności z prawem niezaskarżonego postanowienia Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa o zawieszeniu postępowania w sprawie nadania stronie tytułu rzeczoznawcy budowlanego,

3. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a w szczególności: braku uzasadnienia prawnego stanowiska Sądu co do dopuszczalności oceniania w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a postanowienia Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia 29 stycznia 2009 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie nadania skarżącej tytułu rzeczoznawcy,

4. naruszenie art. 152 p.p.s.a. polegające na nieokreśleniu, czy i w jakim zakresie zaskarżony orzeczenie nie może być wykonane

- co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 2 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nie zastosowanie art. 151 p.p.s.a. i nieoddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z tej przyczyny nie zasługuje ona na uwzględnienie. Skarga kasacyjna Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa opiera się na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Istota zarzutów (w pkt 1 i 2) sprowadza się do twierdzenia, że Sąd I instancji niewłaściwie zastosował art. 154 § 1 p.p.s.a. w związku z powołanymi tam przepisami uznając, że w sprawie zachodzi bezczynność lub przewlekłość postępowania w sytuacji funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznego postanowienia o zawieszeniu postępowania. Tego rodzaju zarzuty są chybione.

Z treści art. 154 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd nakłada grzywnę za niewykonanie wyroku, między innymi w przypadku bezczynności lub przewlekłości postępowania po wyroku uchylającym akt. Zatem należało zdefiniować, czy w tej sprawie nastąpiło przewlekłe prowadzenie postępowania po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1354/06. W doktrynie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organ administracji w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego bądź gdy bieg terminu jest zatrzymany. Podkreśla się, że formalnie rzecz biorąc, organ nie pozostawałby wtedy w bezczynności (por. Z. Kmieciak, PiP 2011/6 str. 33 i n. w artykule "Przewlekłość postępowania administracyjnego").

W rozpoznawanej sprawie organ zawiesił postępowanie nie uwzględniając wskazań zawartych w wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 1354/06, co do merytorycznego rozpoznania sprawy. Zatem w tej sytuacji procesowej Sąd I instancji w sprawie o nałożenie grzywny za niewykonanie wyroku wbrew zarzutom kasatora był uprawniony do oceny zawieszenia postępowania w kontekście wskazań zawartych we wskazanym wyroku WSA. Tak też uczynił Sąd I instancji powołując się na art. 153 p.p.s.a. Kasator kwestionując zaskarżony wyrok nie sformułował zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a w związku z art. 154 § 1 p.p.s.a., co ma zasadnicze znaczenie dla oceny trafności zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 154 § 1 p.p.s.a. Wydając postanowienie o zawieszeniu postępowania organ zmierzał do uchylenia się od skutków wyroku NSA z 2008 r. – takie było w istocie stanowisko Sądu I instancji przedstawione w zaskarżonym wyroku i to stanowisko poprzez te zarzuty nie zostało skutecznie podważone. Powoływanie się na orzecznictwo sądowe dotyczące wyłącznie bezczynności nie jest trafne w sytuacji, gdy sprawa dotyczy niewykonania wyroku po uchyleniu postanowienia wskutek stanu przewlekłego prowadzenia postępowania i to nie tylko w zakresie wydanego postanowienia o zawieszeniu postępowania – lecz te ustalenia (inne) Sądu I instancji nie zostały w ogóle w skardze kasacyjnej podważone. Na uzasadnienie trafności stanowiska Sądu I instancji można powołać wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 564/08 (ONSAiWSA 2010/5/88) w którym wyrażono pogląd, że zawieszenie postępowania administracyjnego z naruszeniem art. 97 k.p.a. przez organ administracji, który prawomocnym wyrokiem uwzględniającym skargę na bezczynność został zobowiązany do załatwienia sprawy, jest przesłanką nałożenia grzywny z art. 154 § 3 p.p.s.a.

Nie jest trafny podniesiony w pkt 3 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ wojewódzki sąd administracyjny wszechstronnie wyjaśnił podstawę rozstrzygnięcia powołując się na art. 154 § 1 p.p.s.a. W związku z treścią zaskarżonego wyroku wymierzającego organowi grzywnę, w sprawie nie miał i nie mógł mieć zastosowania art. 152 p.p.s.a., którego naruszenie zarzucono w pkt 4 skargi kasacyjnej. Przedmiotem skargi nie był bowiem akt lub czynność, lecz przewlekłe prowadzenie postępowania po wyroku uchylającym akt (postanowienie). Skarga o wymierzenie organowi grzywny jest skargą w odrębnej, samodzielnej ze względu na jej podstawy prawne sprawie.

Nie zasługuje na uwzględnienie również ostatni zarzut podniesiony w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi. W sprawie nie miał zastosowania powołany przez kasatora art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. nie rozpoznawał skargi na decyzję lub postanowienie. Sprawując kontrolę działalności administracji publicznej zastosował inny środek określony w ustawie – grzywnę z art. 154 § 1 p.p.s.a. Zastosowanie tego przepisu przez Sąd I instancji jest wynikiem sprawy, w której stwierdzono istnienie przesłanki uzasadniającej uwzględnienie skargi. Nie naruszono art. 151 p.p.s.a., który w sprawie nie miał zastosowania z tego powodu, że skarga na przewlekłość była uzasadniona.

Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjnych orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.