IV SA/Wr 375/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...] Kierownik Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. , działający na podstawie upoważnienia Prezydenta W., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, uchylił decyzję własną z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...] w sprawie przyznania T. R. zasiłku stałego.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji - przedstawiając w formie tabelarycznej szczegółowe wyliczenie –stwierdził, że skoro strona otrzymała w dniu 22 października 2012 r. limit kredytowy i pożyczkę kredytową na łączną kwotę 4039,47 zł, która przekracza pięciokrotność kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (542,00 zł x 5 = 2710,00 zł), to kwotę tego dochodu należało rozliczyć na 12 miesięcy w równych częściach, od października 2012 r. do września 2013 r. (art. 8 ust. 11 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j. Dz. U. z 2013, poz. 182). Wobec tego w ocenie organu, od października 2012 r. dochód strony dodatkowo stanowiła kwota 336,62 zł miesięcznie, a łączny dochód wynosił 1050,33 zł (dodatek mieszkaniowy w wysokości 289,87 zł + emerytura w wysokości 423,84 zł + dochód z tytułu uzyskanego kredytu w wysokości 336,62). Wykazana okoliczność świadczy o przekroczeniu kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej (542,00 zł) i legła u podstaw uchylenia decyzji z dnia 11 maja 2004 r. , wydanej z powołaniem się art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej.

W odwołaniu od powyższej decyzji strona podniosła ,że jej dochód nie przekroczył wymaganego kryterium dochodowego , albowiem wstrzymano jej przyznanie dodatku mieszkaniowego ,zaś do zaciągnięcia kredytu na łączną kwotę 3600zł została zmuszona z powodu odmowy pomocy przez organ pomocowy.

Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach decyzji ostatecznej Kolegium przytoczyło brzmienie art. 37 ust.2 ustawy o pomocy społecznej, podkreślając, że wysokość zasiłku stałego zależy m.in. od wysokości otrzymywanego dochodu. Organ II instancji przywołał również art. 106 ust. 3a ustawy o pomocy społecznej, według którego zmiana dochodu w okresie pobierania świadczenia pieniężnego nie wpływa na wysokość świadczenia pieniężnego, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10 % kryterium dochodowego. Na podstawie materiału aktowego Kolegium ustaliło , że w dniu 22 października 2012 r. przyznano stronie limit kredytowy w wysokości 2300 zł oraz kredyt w wysokości 1739,47 zł, pomniejszony o koszty jego uzyskania do kwoty 1300 zł. Organ wskazał na art. 8 ust. 11 powołanej wyżej ustawy, zgodnie z którym w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty kryterium dochodowego, kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. Według Kolegium uzyskany przez stronę w październiku 2012 r. dochód w wysokości 3600 zł przekracza pięciokrotność kryterium dochodowego, tj. 2710 zł . Wobec tego należało go rozliczyć na 12 kolejnych miesięcy, czyli do września 2013 r. W tej sytuacji od października 2012 r. dochód strony zwiększył się o kwotę 300 zł, tj. 3600 : 12 i wynosi 723,84 zł , tj. dochód jednorazowy 300 zł + emerytura 423,84zł , co oznacza, że nastąpiło przekroczenie kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej (542 zł), skutkujące utratą prawa do zasiłku stałego. W przypadku strony nastąpiła zmiana sytuacji dochodowej, a dochód jej wzrósł o kwotę wyższą niż 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej - w odniesieniu do dochodu uwzględnionego przy wydawaniu decyzji, na podstawie której skarżąca pobierała zasiłek stały w dotychczasowej wysokości. Z tego też względu na podstawie przepisów art. 106 ust. 3a oraz art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej – zdaniem Kolegium - należało uchylić decyzję z dnia 11 maja 2004 r. w sprawie przyznania zasiłku stałego .Organ odwoławczy dokonując sprawdzającego wyliczenia łącznego dochodu strony stwierdził ,że nie uwzględnił dodatku mieszkaniowego, który zgodnie z informacją strony został wstrzymany. Z kolei kwotę kredytu w wysokości 1739,47 zł pomniejszył o koszty jego uzyskania do kwoty 1300 zł, albowiem – jego zdaniem - organ pierwszej instancji nie powinien traktować kosztów uzyskania kredytu jako dochodu. Mimo to Kolegium uznało ,że przyjęty sposób liczenia przez organ pierwszej instancji nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, albowiem odliczając przedmiotowe koszty oraz wstrzymany dodatek mieszkaniowy, nadal mamy do czynienia z przekroczeniem kryterium dochodowego.

Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi T. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu , w której domagała się zwrotu odebranego jej zasiłku stałego i kwoty 1190 zł "zabranej" przez ZUS . Skarżąca podniosła zarzut nieprawidłowego doliczenia do jej dochodu kwoty zaciągniętego kredytu w kwocie 3600,00 zł. Zdaniem skarżącej było to jednorazowe świadczenie, którego "nie wlicza się do dochodu zaciągniętego w 2012 r.". Podniosła, że wystąpienie o kredyt w jej sytuacji było konieczne, ponieważ żadna instytucja nie udzieliła jej "pomocy na godniejsze życie". Skarżąca wywodziła, że jej jedynym dochodem jest emerytura w wysokości 423,00 zł, zaś dodatek mieszkaniowy w okresie od listopada 2012 r. do kwietnia 2013 r. został wstrzymany.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie , podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko wraz z uzasadniającą je argumentacją . Natomiast odnosząc się do zarzutu skargi kwestionującego zasadność traktowania przez oba organy kredytu w kategoriach dochodu, Kolegium stwierdziło, że dochód skarżącej został prawidłowo ustalony, zaś uzasadnieniem dla takiego twierdzenia jest treść art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, który potwierdza traktowanie kwoty kredytu w kategorii dochodu. Natomiast do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 art. 8 tej ustawy nie wlicza się wyłącznie jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; zasiłku celowego; pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; wartości świadczenia w naturze; świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych (art. 8 ust. 4 ustawy).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W związku ze sformułowanym w skardze wnioskiem strony się o zwrot odebranego jej zasiłku stałego i "zabranej" przez ZUS kwoty 1190 zł, wyjaśnić na wstępie należy ,że kognicja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego , o czym stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Z przepisu tego wynika zasada, według której sąd administracyjny nie rozstrzyga spraw administracyjnych należących do kompetencji organów administracji publicznej, a jedynie kontroluje legalność ich aktów i czynności. A zatem przepisy określające zasady sądowej kontroli decyzji administracyjnych nie pozwalają na bezpośrednie kreowanie przez sąd administracyjny praw i obowiązków stron. Natomiast uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd , następuje to w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy , co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz.1270 ze zm. ) ( zwanej dalej p.p.s.a.). Zatem negatywna ocena zaskarżonych do sądu administracyjnego decyzji, pod kątem zgodności z prawem powoduje konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego i ponowne rozpatrzenie sprawy przez właściwe organy z uwzględnieniem wytycznych zawartych w uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku. Wskazać również należy ,że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest skrępowany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami , lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy , o czym stanowi art.134 § 1 p.p.s.a.

Oceniając więc wyłącznie pod takim kątem zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził ,że nie jest ona obarczoną wadą , skutkującą koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego , wydano ją bowiem w poprawnie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym i zastosowano przepisy prawa materialnego zgodne z przedmiotem sprawy.

Podstawą materialno-prawną zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej stanowi przepis art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), zgodnie z którym decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia [...]. Przytoczony przepis w stosunku do unormowania zawartego w kodeksie postępowania administracyjnego stanowi szczególną regulację , obligującą organ administracji publicznej do dokonania zmiany lub uchylenia decyzję w przypadku wystąpienia jednej z okoliczności w nim wymienionych , nawet bez zgody strony. Przedstawiony katalog przesłanek uzasadniających zmianę lub uchylenie decyzji , wynikający z cytowanego przepisu ma charakter zamknięty. W przypadku zatem wystąpienia jednej z powyższych okoliczności, organ pomocy społecznej jest zobowiązany do uruchomienia przewidzianego prawem postępowania i podjęcia stosownej decyzji. Przy czym przesłanki obligatoryjnej weryfikacji decyzji na niekorzyść strony powinny być ściśle interpretowane , zaś uchylenie lub zmiana decyzji w warunkach nie odpowiadających tym przesłankom stanowi rażące naruszenie prawa , prowadzące do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W badanej sprawie jako uzasadnienie do zastosowania wskazanej obligatoryjnej formy weryfikacji decyzji organ pomocowy uznał wymienioną w przepisie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej przesłankę zmiany sytuacji dochodowej. Przesłanka zmiany sytuacji dochodowej strony koresponduje z treścią art.109 powołanej wyżej ustawy , nakładającym na osobę korzystającą ze świadczeń pomocy społecznej obowiązek niezwłocznego informowania organu, który przyznał świadczenie, o każdej zmianie ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej , która wiąże się z podstawą do przyznania świadczenia . Każda zmiana wskazanych sytuacji nakłada na świadczeniobiorcę obowiązek złożenia informacji , jednakże niepowiadomienie organu nie powinno stanowić jedynej podstawy wstrzymania świadczenia bez zbadania , czy dany podmiot przestał spełniać warunki do korzystania z pomocy ( zob. I. Sierpowska , Ustawa o pomocy społecznej – komentarz , Warszawa 2007, s. 408 ). W związku z tym zmiana sytuacji dochodowej musi być tego rodzaju , że wiąże się z podstawą prawną i faktyczną przyznania świadczenia, a zatem ma wpływ na spełnianie bądź niespełnienie wymogów do jego otrzymania. Z kolei przez sytuację dochodową należy rozumieć sytuację wynikającą z art. 8 ust.3 ustawy o pomocy społecznej czyli dochód i co za tym idzie , kryterium dochodowe uprawniające do otrzymania danej formy pomocy i jej wysokości. ( podobnie S. Nitecki , Obligatoryjne formy weryfikacji decyzji administracyjnej w sferze pomocy społecznej " Samorząd Terytorialny" Nr 5 /2003 , s.52) . Wobec tego użycie w wymienionym przepisie sformułowania "zmiana sytuacji dochodowej" wymaga w pierwszej kolejności odwołania się do legalnej definicji dochodu zawartej w przepisie art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej , wedle której za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o:

1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych;

2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach;

3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.

Z treści przytoczonego przepisu jednoznacznie wynika , że do dochodu należy zaliczyć wszystkie dochody poza tymi, które mocą wyraźnego postanowienia ustawy zostały wyłączone. Stanowi o tym ust. 4 art. 8 ustawy o pomocy społecznej , który przewiduje ,że do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, zasiłku celowego, pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny , przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty , wartości świadczeń w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych . Zawarte w cytowanym przepisie wyliczenie również jest enumeratywne. Tym samym należy uznać, że katalog obciążeń pomniejszających dochód i katalog przychodów odliczanych od dochodu na gruncie ustawy o pomocy społecznej ma charakter zamknięty. Przy czym zarówno katalog odliczeń jak i katalog pomniejszeń nie obejmują kwot uzyskanych z tytułu pożyczki .

Zdaniem Sądu środków uzyskanych w ramach zaciągniętej pożyczki bankowej nie można również zakwalifikować do kategorii jednorazowego świadczenia socjalnego , o którym mowa w art. 8 ust. 4 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Ustawodawca nie wyjaśnia , co należy rozumieć pod pojęciem jednorazowego świadczenia socjalnego. Niewątpliwie świadczenia jednorazowe przyznane z pomocy społecznej można zaliczyć do kategorii świadczeń socjalnych . Skoro jednak ustawodawca używa określenia "świadczenie socjalne" to należy przyjąć ,że rozszerza tę kategorię poza pomoc społeczną. Dlatego też zasadne jest niepowiększanie dochodu o inne rodzaje socjalnego wsparcia , przyznawane jednorazowo w formie pieniężnej , przykładowo : zapomoga związana z urodzeniem dziecka , dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka, zapomoga z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych ( zob. I. Sierpowska , Ustawa o pomocy społecznej – komentarz , Warszawa 2007, s.67) .

W ocenie organów obu instancji zmiana sytuacji dochodowej skarżącej nastąpiła w wyniku uzyskania przez nią w dniu 22 październiku 2012r . w [...] pożyczki bankowej na łączną kwotę 4039, 47zł ( obejmującą limit kredytowy do kwoty 2300zł i kredyt gotówkowy 1739,47 zł ) , pomniejszoną o koszty uzyskania w wysokości 439, 47 zł . Materiał aktowy analizowanej sprawy wskazuje na to ,że pozostawione przez bank do dyspozycji skarżącej środki pieniężne w tym samym dniu zostały przez nią rozdysponowane , o czym świadczy wystawiony przez Carrefour CH Borek paragon fiskalny z dnia 22 października, potwierdzający sprzedaż na łączna kwotę 3598 zł. Orzekające w sprawie organy nie miały wątpliwości co do tego , że strona uzyskała jednorazowe świadczenie pieniężne i dokonały kwalifikacji tego świadczenia pod kątem hipotezy art.8 ust.4 ustawy o pomocy społecznej. Skoro pojęcie świadczenia socjalnego nie zostało zdefiniowane zarówno na gruncie ustawy o pomocy społecznej, jak również w innych aktach prawnych, to zakwalifikowanie przez organy administracji publicznej niedefiniowalnych wprost świadczeń otrzymywanych przez beneficjentów pomocy społecznej do świadczeń nie wliczanych do dochodu wymaga dokładnej analizy przyczyn i celu jego przyznawania. W tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji są argumenty pozwalające na jednoznaczne stwierdzenie, że otrzymane przez skarżącą jednorazowe świadczenie z tytułu zaciągniętego kredytu bankowego nie należy do grupy świadczeń socjalnych, o których mowa w art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Ustawodawca nie przewidział w przepisach ustawy o pomocy społecznej wyłączenia z dochodu tego rodzaju pomocy finansowej.

Stosownie do treści art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek stały przysługuje między innymi osobie pełnoletniej, samotnie gospodarującej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego wynoszącego, w myśl art. 8 ust. 1 pkt 1 tej ustawy 542, 00 zł.

Wysokość przysługującego zasiłku ustala się tu jako różnicę pomiędzy wskazanym wyżej kryterium dochodowym a dochodem osoby samotnie gospodarującej (art. 37 ust. 2 pkt 1 cytowanej regulacji), przy czym nie może ona być większa niż 444, 00 zł. Z art. 106 ust. 5 powołanej wyżej ustawy – o czym była już mowa wyżej – wynika, ze zmiana sytuacji dochodowej strony stanowi przesłankę upoważniającą organ pomocy społecznej do uchylenia lub zmiany decyzji administracyjnej o przyznaniu świadczeń z pomocy społecznej. Nie dotyczy to jedynie przypadku, o którym mowa w ust. 3a art.106 ustawy o pomocy społecznej , wedle którego zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej lub rodziny w okresie pobierania świadczenia pieniężnego nie wpływa na wysokość świadczenia pieniężnego, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10% odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. W realiach niniejszej sprawy oznacza to , że zmiana nie przekracza 10% odpowiedniego ustawowego kryterium dochodowego, czyli dla osoby samotnie gospodarującej - kwoty 542,00 zł. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w analizowanej sprawie , gdyż zmiana dochodu skarżącej na skutek uzyskania pożyczki przekroczyła 10% odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (tj. 54,20 zł). Skoro skarżąca otrzymała w dniu 22 października 2012 r. limit kredytowy i pożyczkę kredytową na łączną kwotę 4039,47 zł, która przekracza pięciokrotność kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (542,00 zł x 5 = 2710,00 zł), kwotę tego dochodu - według wskazania zawartego w art. 8 ust. 11 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej - rozliczono na 12 miesięcy w równych częściach, poczynając od października 2012 r. do września 2013 r. W tej sytuacji prawidłowo - zdaniem Sądu - organ ustalił, że od października 2012 r. dochód skarżącej dodatkowo stanowi kwota 300 zł, a łączny dochód wynosi 723,84 zł (dochód z tytułu kredytu 300 zł + emerytura w wysokości 423,84 zł) , co przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej , wynoszące kwotę 542,00 zł.

W tym miejscu wypada przypomnieć ,że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych , których nie są w stanie pokonać , wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości ( art. 2 ust.1 ustawy o pomocy społecznej). Z tego tez powodu nie ma znaczenia tytuł i źródło uzyskiwania tych zasobów i środków, albowiem pożyczka, podobnie jak kredyt, jest przychodem mogącym stanowić źródło utrzymania w okresie dysponowania kwotą pożyczki (kredytu). Dlatego też nawet kwoty pożyczek, kredytów, wydatkowanych nawet na podstawowe utrzymanie stanowią z punktu widzenia ustawy o pomocy społecznej przychód podlegający wliczeniu do dochodu. Stanowisko takie nie zresztą jest kwestionowane w orzecznictwie sądowym-administracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 700/06).

W tym stanie prawnym uznać należy, że kwoty uzyskane z tytułu pożyczek kreują dochód, nie zmniejszając go, a więc kwoty te organ administracji publicznej winien uwzględniać przy ustalaniu dochodu osoby ubiegającej się o przyznanie zasiłku z pomocy społecznej. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie wyłączają przychodu w postaci pożyczki z dochodu ustalonego jako kryterium dochodowe do przyznania zasiłku stałego .Stwierdzenie powyższego oznacza, że zarzuty skargi przedstawiają się jako bezzasadne , co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.