IV SA/Wa 758/14

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej jako kpa), Główny Geodeta Kraju (dalej jako organ/GGK) utrzymał w mocy decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] (dalej jako WINGiK) z dnia [...] października 2013 r., znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r., znak: [...], wydanej "w sprawie zatwierdzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów" - w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...] (W., Dzielnica [...]).

Ww decyzją nr [...] Burmistrza Gminy W. z dnia [...] kwietnia 1999r., której stwierdzenia nieważności domagali się M. i T.S. (dalej jako skarżący) zostały zatwierdzone wyniki gleboznawczej klasyfikacji gruntów (...) "uwidocznionej na załączonych arkuszach mapy klasyfikacyjnej", między innymi w odniesieniu do działki ewidencyjnej położonej w W. oznaczonej obecnie nr [...], obręb [...]. Skarżący twierdzili, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa gdyż klasyfikacją objęto nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków w zakresie użytku gruntowego jako B, gdy tymczasem zgodnie z przepisami klasyfikacji podlegają grunty rolne i leśne.

Rozpoznając odwołanie od decyzji I instancji organ stwierdził, że ww decyzja nr [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r. nie jest obarczona żądną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, a w konsekwencji, uznał, że nie ma podstaw do stwierdzenia jej nieważności i utrzymał w mocy decyzję WINGiKa. Organ wskazał, że ustalenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów nastąpiło w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 30, poz.163 z późn. zm.; tekst jednolity: Dz. U. 2010 r. Nr 193 poz. 1287 – dalej jako Prgik) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. nr 19, poz. 97 z późn. zm.), które swą moc obowiązującą zachowało na podstawie art. 59 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Organ ustalił, że na działce ewidencyjnej nr [...] (obecnie nr [...]) w dniu zakładania ewidencji gruntów i budynków występowały użytki gruntowe oznaczone symbolami: "LsVI" i "B/LsVI". Natomiast oznaczenie rodzaju użytku gruntowego jako terenu mieszkaniowego (B) zostało wprowadzone do rejestru gruntów w 1980 r., z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, bez załączenia żadnych dokumentów będących podstawą wprowadzenia tych zmian. Błędny zapis w ewidencji został usunięty z rejestru gruntów w 2000 r., na skutek ujawnienia w nim wyników aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów zatwierdzonej kwestionowaną decyzją Burmistrza Gminy W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r.

Dodatkowo organ podał, że poza wspomnianym zapisem w ewidencji gruntów i budynków, w aktach sprawy nie ma jakichkolwiek innych dowodów wskazujących, w myśl twierdzenia skarżących, że na działce ewidencyjnej nr [...] w czasie przeprowadzania gleboznawczej klasyfikacji gruntów zakończonych kwestionowaną decyzją Burmistrza Gminy W., nie występował grunt leśny. Prawidłowość poczynionych w tym zakresie ustaleń dokonanych w 1999r. na potrzeby postępowania klasyfikacyjnego, uprawdopodabniają inne znajdujące się w aktach dowody, m. in. decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] listopada 1976r. zatwierdzająca wcześniejszą gleboznawczą klasyfikację gruntów na tym terenie i załączona do niej mapa klasyfikacyjna, kopia "szkicu do obliczeń z operatu odnowienia ewidencji gruntów i budynków [...]", jak również aktualne zdjęcia satelitarne oraz pismo Urzędu m. W. z dnia [...] września 2013 r.

Dalej GGK wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej uregulowane w art. 156 - 159 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. GGK podkreślił, że ocena organu administracji, orzekającego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, dotyczy wyłącznie tego, czy kwestionowana w tym trybie decyzja jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 kpa, a zatem organ nadzorczy nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie mając na uwadze treść zarzutów, kontroluje, czy wydanie decyzji mogło się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie.

Skargę na powyższą decyzję GGK złożyli skarżący zarzucając jej naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z § 1. 1 rozporządzenia rady ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (w brzmieniu na dzień 6 kwietnia 1999r.) poprzez przyjęcie, iż nie stanowi naruszenia prawa wydanie decyzji w sprawie zatwierdzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów w stosunku do gruntu nie będącego gruntem pod lasem, a będącego działką budowlaną wobec faktu, iż powołane rozporządzenie obowiązywało wówczas wyłącznie w zakresie, w którym nie było sprzeczne z ustawą Prawo geodezyjne i kartograficzne;

- art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (w brzmieniu na dzień 6 kwietnia 1999 r.) poprzez przyjęcie, iż działka wskazana w ewidencji gruntów jako działka budowlana jest lasem;

- art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z zarządzeniem Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. (w brzmieniu na dzień 6 kwietnia 1999 r.) w sprawie ewidencji gruntów poprzez przyjęcie, iż wprowadzenie do ewidencji gruntów zmian rodzaju użytku gruntu następuje w trybie przepisów w/w zarządzenia dział IV Rozdział IV Odnowienie ewidencji gruntów;

- art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z § 3 ust. 2, § 6 oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (w brzmieniu na dzień 6 kwietnia 1999 r.) poprzez przyjęcie, iż nieprawidłowe zawiadomienie strony postępowania o zamierzonym przeprowadzeniu klasyfikacji gruntów, nieprawidłowe zawiadomienie o terminie wyłożenia protokołu, mapy i rejestru klasyfikacyjnego gruntów oraz nieprawidłowe zawiadomienie o wydaniu decyzji klasyfikacyjnej jako zagadnienia proceduralne nie stanowią rażącego naruszenia prawa;

- art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez przyjęcie, iż w postępowaniu nieważnościowym organ ogranicza się wyłącznie do badania naruszenia prawa materialnego, zaś naruszenie procedury postępowania nie stanowi w żadnym przypadku naruszenia prawa badanego w postępowaniu nieważnościowym.

- art. 7 i 77 kpa poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego pomimo stwierdzonego przez organ istnienia rozbieżnych dowodów oraz niekompletności dokumentacji.

- art. 16 kpa w związku z przepisami rozdz. 2 kpa poprzez przyjęcie, iż zasada trwałości decyzji administracyjnych ma nadrzędną pozycję w stosunku do innych zasad postępowania administracyjnego.

Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie od organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Powyższe oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako ppsa), przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Organy administracji w sposób wyczerpujący zebrały materiał dowodowy, a następnie dokonały prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania przepisów prawa przy jednoczesnym wyczerpującym i spełniającym kryteria z art. 107 § 3 kpa uzasadnieniu decyzji. Postępowanie dowodowe i ocena zgromadzonego w aktach sprawy materiału nie dają podstaw do twierdzenia, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 7 czy art. 77 kpa, a zarzuty wyartykułowane w skardze nie znajdują uzasadnienia. Nie sposób w szczególności mówić o niekompletności materiału dowodowego gdy nie wskazuje się jednocześnie, jakie dowody wnioskowane przez strony organ pominął bądź jakich nie przeprowadził. Gdy zaś mowa o niejednoznaczności dowodów to również należy wyartykułować w uzasadnieniu skargi błędy organu poczynione we wnioskowaniu czy ostatecznej argumentacji podjętej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd nie dopatrzył się błędów organu rozpoznającego sprawę a akta sprawy, ustalony stan faktyczny i przypisany mu stan prawny – nie naruszają przepisów prawa.

Należy podkreślić, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zawartej w art. 16 § 1 kpa ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych. Jak słusznie wskazał organ, może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy jest dotknięta przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Gdy mowa o przesłance rażącego naruszenia prawa, to w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej musi zostać udowodnione, że istnieje o c z y w i s t a sprzeczność pomiędzy treścią przepisu prawa a rozstrzygnięciem objętym decyzją, w przeciwnym razie organ winien wydać decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji.

Jak wskazano wyżej, decyzja Burmistrza Gminy W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r., znak: [...] zatwierdzała gleboznawczą klasyfikację gruntów, przeprowadzoną w oparciu o obowiązujące w dacie jej wydania przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. nr 30, poz.163 z późn. zm.) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. nr 19, poz. 97 z późn. zm.). Rodzaje gruntów, jakie podlegały wówczas gleboznawczej klasyfikacji gruntów określał art. 20 ust. 3 Prgik. Podobnie jak obecnie, gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzaną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów, obejmowano "grunty rolne i leśne". Z kolei § 1 ust. 1 ww rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów, stanowił, że gleboznawczą klasyfikacją obejmuje się grunty rolne oraz grunty pod lasami, a także grunty pod wodozbiorami (wodami zamkniętymi) o powierzchni do 10 ha. Pomiędzy art. 20 ust. 3 Prgik a § 1 ust. 1 ww rozporządzenia nie ma sprzeczności, a więc zarzuty skargi wskazujące na niewyjaśnienie przez organ jakie grunty podlegały klasyfikacji i w jakim zakresie w oparciu o art. 59 Prgik obowiązywało ww rozporządzenie- nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Skarżący zarzucali, że w sprawie doszło do naruszenia ww przepisów gdyż nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] oznaczoną wówczas w ewidencji gruntów i budynków jako działka budowlana (B) "nie była gruntem pod lasami".

W odniesieniu do zarzutów skargi należy wskazać, że zawarty w art. 20 ust. 3 Prgik termin "grunty leśne" winien być postrzegany w kontekście definicji lasu określonej w art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. nr 101, poz. 444 z późn. zm.; tekst jednolity: Dz. U. 2011 r. Nr 12 poz. 59). Według tej definicji, lasem jest grunt 1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków. Lasem jest też grunt związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

Zgodnie z § 27 ust. 3 rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 158, poz.813 z późn. zm.) "użytki leśne" dzieliły się na lasy i grunty leśne oznaczone symbolem - Ls, oraz grunty zadrzewione i zakrzewione oznaczone symbolem - Lz. Szczegółowe zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określał załącznik nr 11 do ww rozporządzenia ( § 27 ust. 7 rozporządzenia). Stanowił on, że do gruntów leśnych zaliczano grunt:

1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,1000 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony:

a) przeznaczony do produkcji leśnej lub

b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo

c) wpisany do rejestru zabytków,

2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane na potrzeby gospodarki leśnej: linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

Definicja lasu (a więc i gruntu pod lasem) określona w ustawie o lasach i definicja użytków leśnych w cyt. wyżej rozporządzeniu były tożsame. Należy przyjąć, że dla zakwalifikowania danego obszaru jako gruntu leśnego (gruntu pod lasem) kluczowe znaczenie ma istniejący na gruncie stan faktyczny. Tymczasem w toku kontrolowanego przez Sąd postępowania skarżący wykazywali jedynie, że w dacie przeprowadzania klasyfikacji gruntów w 1999r. działka nr [...] według danych z ewidencji gruntów i budynków nie była gruntem leśnym. Okoliczność ta, (bezsporna) nie zmienia jednak faktu, że klasyfikacji nie podlegały (jak sugerują skarżący) jedynie grunty oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako użytki leśne lecz grunty leśne. Prawidłowo zatem organ uznał, że sam fakt wykazywania w operacie ewidencyjnym na obszarze działki ewidencyjnej nr [...] rodzaju użytku gruntowego oznaczonego symbolem B, przed rozpoczęciem gleboznawczej klasyfikacji gruntów, nie może być uznany za rażące naruszenie art. 20 ust. 3 Prgik, gdyż sam zapis w ewidencji gruntów i budynków nie przesądza o charakterze danego gruntu. Tak samo, np. ujawniona w ewidencji gruntów i budynków powierzchnia określonego w tej ewidencji użytku B nie przesądza jeszcze o powierzchni gruntu wyłączonej faktycznie z produkcji rolnej czy leśnej liczonej na potrzeby wymierzenia opłaty na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity: Dz.U. 2013 poz. 1205; por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2012 r. II OSK 1843/2010, LexPolonica nr 3891534).

Powyższe oznacza, że w sprawie nie mamy do czynienia z naruszeniem prawa a tym bardziej z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazano bowiem wyżej, gleboznawczej klasyfikacji gruntów nie podlegają użytki leśne czyli grunty oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako Ls lecz grunty leśne tj. grunty faktycznie stanowiące lasy w rozumieniu ustawy o lasach. W toku postępowania skarżący nie wykazali natomiast, że sporna nieruchomość nie była gruntem leśnym w rozumieniu ww ustawy, nie wykazali zatem że przy zatwierdzaniu gleboznawczej klasyfikacji gruntów doszło do naruszenia prawa.

Gdy chodzi o zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z zarządzeniem Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów poprzez przyjęcie, iż wprowadzenie do ewidencji gruntów zmian rodzaju użytków gruntu następuje w trybie przepisów w/w zarządzenia dział IV Rozdział IV Odnowienie ewidencji gruntów – słusznie GGK podniósł, że ww kwestie nie są przedmiotem kontrolowanego przez Sąd postępowania. Wnioskiem skarżących o stwierdzenie nieważności objęto decyzję zatwierdzającą klasyfikację gruntów a nie tryb zmiany użytku gruntowego w ewidencji gruntów i budynków.

Podobnie negatywnie należy ocenić zarzuty naruszenia w toku postępowania zakończonego decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r.: § 3 ust. 2, § 6 czy też § 8 rozporządzenia z 1956r. w sprawie klasyfikacji gruntów. Okoliczność nieprawidłowego zawiadomienia stron o poszczególnych czynnościach postępowania klasyfikacyjnego, jak się przyjmuje w orzecznictwie, nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Tego typu zarzuty mogą być natomiast podnoszone w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 145 § 1 pkt. 4 kpa, na co słusznie zwrócił uwagę organ odnosząc się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów odwołania. Podstawą zastosowania sankcji nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest rażące naruszenie prawa rozumiane jako zastosowanie przepisu prawa wbrew założonemu w tym przepisie hipotetycznemu stanowi faktycznemu przy wyłączeniu dopuszczalności wykładni rozszerzającej. Innymi słowy stwierdzenie nieważności decyzji jest oparte na wadliwości materialnoprawnej (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014 r., I OSK 954/2012, LexPolonica nr 8263840

http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W konsekwencji prawidłowe jest stanowisko organu wskazujące na to, że w przypadku wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa strona powinna wykazać, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i że charakter tego naruszenia jest tego rodzaju, że sporna decyzja nie może pozostawać w obrocie jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W toku kontrolowanego postępowania, według organu, skarżący nie wykazali tego rodzaju naruszenia, i ww stanowisko organu Sąd uznał za prawidłowe.

Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 ppsa skarga została oddalona.