II SA/Rz 217/14

Uzasadnienie

Decyzją z [...] października 2013r., nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...] orzekł w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego pod nazwą "budowa odcinka napowietrznej linii energetycznej nN oraz odcinka energetycznej linii kablowej ziemnej nN na działkach nr ewid. 843, 846, 849, 852, 855, 859, 862, 865, 868, 871, 874, 879, 949/2, 893, 898, 902, 906, 911/1, 911/2, 915, 26, 927, 931, 933, 934, 941, 945, 949/1, 953, 973, 977, 981, 984, 987, 991, 995 i 999 w S.".

Od powyższej decyzji odwołanie złożył A.T. wskazując, iż nie zgadza się na przebieg linii energetycznej przez jego działkę.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] grudnia 2013r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zwane dalej SKO lub Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 roku poz 267), zwanej dalej "k.p.a." uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia z [...] października 2013r. i skierowało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu wydanego orzeczenie Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organ administracji publicznej winien stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stosownie do przepisów art. 4 ust. 2 pkt. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717), zwanej dalej "ustawą" projektowana inwestycja wymaga określenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z dyspozycją art. 51 ust 1 pkt 2 i ust 3 ww. ustawy decyzje o ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji znaczeniu gminnym wydaje odpowiednio wójt, burmistrz, prezydent. Art. 53 ustawy wskazuje jakie działania winien podjąć organ wydający decyzję o ustalenie inwestycji celu publicznego. Właściwy organ w postępowaniu dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Przepis art. 53 ust. 4 ustawy określa organy, z którymi należy uzgodnić decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla określonego rodzaju terenów i gruntów.

Organ II instancji wskazał, że z zaskarżonej decyzji oraz z akt sprawy wynika iż organ dokonał prawem wymaganej analizy, a projekt decyzji został sporządzony przez uprawnionego architekta. Decyzja organu I instancji, zgodnie z dyspozycją art. 54 ustawy wyżej cyt. określa: rodzaj inwestycji; warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; oraz linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Niezależnie od powyższych ustaleń organ II instancji naprowadził, że postępowanie dotknięte jest wadami, które nie pozwalają na pozostawienie decyzji I instancji w obrocie prawnym. Organ cytując treść art. 28 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. wskazał, że podstawowym obowiązkiem organu jest ustalenie stron postępowania oraz zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Tymczasem strony niniejszego postępowania: M. i K.P. oraz U. i J. G. nie zostali prawidłowo zawiadomieni o wszczęciu postępowania, a także nie doręczono im skutecznie pism pochodzących od organu ani nie doręczono im zaskarżonej decyzji. W aktach sprawy zalegają koperty kierowane przez organ z dopiskiem awizowano, nie podjęto w terminie. Tymczasem jak wynika z informacji uzyskanej w wydziale ewidencji ludności w UM w [...] U. i J. G. nie zamieszkują pod adresem: ul. [...] 6/24 w T., a M. i K.P. nie zamieszkują pod adresem: ul [...] 24/56 w T. Powyższe oznacza, że postępowanie toczyło się bez udziału stron, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania i stanowi jego istotną wadę. Organ jest zatem zobowiązany ustalić strony postępowania w oparciu o przepisy prawa cywilnego. W miejsce nieżyjących uczestników wchodzą ich spadkobiercy, którym winno się zapewnić czynny udział w sprawie. Decyzja powinna ponadto zawierać wskazanie stron postępowania, przy czym jeżeli strony zostaną wskazane w rozdzielniku, powinien on stanowić integralną część decyzji.

A.T. złożył skargę na wskazaną wyżej decyzję nie precyzując kierunku jej weryfikacji. W uzasadnieniu podniósł, że nadal nie zgadza się z na przeprowadzenie linii energetycznej przez należąca do niego działkę oznaczoną numerem 949/1, położoną w S.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej P.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, a stanowisko wyrażone przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji w świetle okoliczności niniejszej sprawy nie zasługuje na aprobatę.

Stosownie do treści art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Kodeks wyodrębnia zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji (postanowienia), w której uchyla zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja (postanowienie) wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zaznaczyć należy, że wydanie przez organ II instancji decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Obowiązująca od dnia 11 kwietnia 2011r. nowelizacja art. 138 § k.p.a. zmierzała do ograniczenia zbyt częstego korzystania z decyzji kasacyjnych przez organy odwoławcze (art. 138 § 2 k.p.a.). Miała na celu zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnej, ograniczając ją do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 stanowi bowiem wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania (zażalenia) przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Organ II instancji prowadząc postępowanie korzysta przy tym z możliwości jakie daje art. art. 136 k.p.a., zgodnie z którym może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytorycznym rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, tj. decyzji (postanowienia) uchylającej decyzję (postanowienie) organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 marca 2013r., sygn. akty II SA/Kr 1631/12).

W następnej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w Art. 145.

§ 1.

w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Stosownie zaś do treści art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z powyższej przyczyny może nastąpić wyłącznie na żądanie strony. Przytoczone wyżej regulacje nie były podstawą wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia, jednakże ich wykładnia determinuje wykładnię przepisu art. 10 § 1 k.p.a. stanowiącego, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a zatem formułującego zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Ta z kolei prowadzi do konkluzji, że organ II instancji wydając zaskarżone rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a.

Obecnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prezentowany jest pogląd, że przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy wykładać w ten sposób, że zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. W związku z tym sąd administracyjny, rozpoznający skargę wniesioną przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie może uwzględnić skargi wyłącznie z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa bez uprzedniego umożliwienia osobie, której prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone, wzięcia udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym w celu zajęcia stanowiska co do ewentualnego uwzględnienia skargi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2009 r. II OSK 1628/2008 z glosą aprobującą J. Borkowskiego, OSP 2011/2 poz. 23, podobnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2011 r. II OSK 307/2010, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2010 r. II OSK 796/2009, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2010 r. II OSK 131/2009, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2009 r. II OSK 51/2008, czy w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2008 r. II OKS 1109/2007, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zaprezentowane w wymienionych wyżej wyrokach.

W wyroku NSA z dnia 21 października 2009., sygn. akt II OSK 1628/08, dostępnego na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl Sąd wyraził pogląd, że za wewnętrznie sprzeczne należałoby ocenić uregulowanie, które w ramach systemu środków służących zbliżonym celom i w przypadku tego samego naruszenia prawa, bez wyraźnej przyczyny raz uzależnia możliwość ingerencji od woli podmiotu, którego naruszenie prawa dotyczy, a innym razem wolę tą uznaje za nieistotną. Inna wykładnia prowadzi też do nieracjonalnych z aksjologicznego punktu widzenia rozwiązań. Otóż podmiot, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone, mimo tego naruszenia oceniający decyzję jako niegodzącą w jego interesy i z tego powodu rezygnujący z wznowienia postępowania, uzyska orzeczenie sądu administracyjnego o uchyleniu korzystnej dla niego decyzji, wydane jakoby w imię ochrony jego praw, które z jego punktu widzenia ma tylko tę "wartość", że przesunie w czasie załatwienie sprawy. Przedłużenie postępowania nie będzie przy tym ceną żadnych istotnych, z punktu widzenia ochrony porządku prawnego, wartości. Przyjmuje się, że w takiej sytuacji uwzględnienie skargi w tym zakresie byłoby jedynie wytknięciem organowi administracji błędu, który nie doprowadziłby do negatywnych skutków, przy stwierdzeniu, że wydany akt administracyjny w tym zakresie jest zgodny z prawem. W wyroku z dnia 24 października 2008r., sygn. akt VI SA/Wa 1138/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że jeżeli w sprawie nie uczestniczyły wszystkie strony postępowania to organ odwoławczy nie ma innej możliwości, jak zastosować się do treści art. 138 § 2 k.p.a. chyba, że brak ten można było usunąć w postępowaniu odwoławczym. Wyrok ten zapadł wprawdzie przed nowelizacją ww. przepisu, jego treść pozostaje jednak aktualna. Tym samym w postępowaniu odwoławczym organ drugiej instancji nie ma uprawnienia do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej wskutek uznania naruszenia prawa do czynnego udziału w postępowaniu przez jedną ze stron postępowania szczególnie w sytuacji, gdy taka strona pozostaje nieaktywna i nie zabiega o realizację swoich uprawnień w takim zakresie, a być może nie jest nawet zainteresowana udziałem w sprawie. Decyzja zaś kasacyjna zasadniczo nie służy bowiem badaniu kwestii braku udziału strony w postępowaniu, odbywa się to bowiem w ramach postępowania wznowieniowego, a nie postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy zatem bez wyraźniej woli osób, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem I instancji nie jest uprawniony do uznania, że wszystkie czynności wyjaśniające wymagają ponowienia z racji braku udziału w nich stron postępowania. Możliwa jest konwalidacja powstałego uchybienia przed organem I instancji bez konieczności zwracania sprawy do organu II instancji. Taka wykładnia art. 138 § 2 k.p.a., zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, znajduje swoje źródło w ukształtowanej na tle art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. linii orzeczniczej. Nie pozostaje ona w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania, jest zgodna z wykładnią systemową art. 10 k.p.a. oraz zasadą skargowości i rozporządzalności prawami procesowymi. To od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy czy korzysta z prawa do żądania czy też nie, ewentualnie czy podniesienie zarzut zaistnienia przesłanki wznowieniowej przed sądem administracyjnym. Zatem do wyłącznej oceny strony ustawodawca pozostawił podjęcie obrony w sytuacji pozbawienia jej – bez własnej winy – udziału w postępowaniu administracyjnym. Ustawodawca w przypadku naruszenia prawa określonego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wyraźnie odstąpił zatem od ochrony obiektywnego porządku prawnego. Tak więc jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym nie wniesie odwołania (dowiedziawszy się o wydaniu decyzji w inny sposób niż przez jej doręczenia przez organ I instancji ), nie można z pominięciem jej stanowiska i bez wyjaśnienia wpływu jaki to uchybienie mogło mieć na wynik sprawy, uznać że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca uchylenie decyzji z uwagi na naruszenie przepisu art. 10 k.p.a. Pominięcie strony w postępowaniu i nieuwzględnienie jej w decyzji, może być usunięte w postępowaniu odwoławczym (bo w nim ponownie rozpatruje się merytorycznie sprawę zakończoną decyzja nieostateczną) lub przez instytucję wznowienie postępowania administracyjnego albo w postępowaniu sądowoadministracyjnym, po wniesieniu skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego (teza 9 artykułu E. Klat – Górskiej, "Właściwe a wadliwe oznaczenie strony w decyzji administracyjnej" NZS 2007/2/22).

W przedmiotowej sprawie organ drugiej instancji nie wykazał konieczności przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, naruszając tym samym przepis art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. Wskazane w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej okoliczności nie przekonują o zaistnieniu przesłanek wymienionych w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy, wytykając organowi pierwszej instancji uchybienie polegające na niezapewnieniu M. i K.P. oraz U. i J.G. w postępowaniu udziału w postępowaniu oraz w zakresie nieustalenia następców prawnych zmarłej strony postępowania (bez wskazania w uzasadnieniu jakiej), sam popełnił wytknięte wcześniej błędy. Niewątpliwie ustalenie adresów zamieszkania ww. stron postępowania, jak również następców zmarłych stron postępowania umożliwiłoby tym stronom zajęcie stanowiska w sprawie, mając na uwadze fakt, że to strona jest dysponentem swoich praw w postępowaniu administracyjnym i może nimi rozporządzać. Niewykluczone, że strony postępowania nie byłyby zainteresowane ani uchyleniem ani podważeniem przedmiotowej decyzji, bowiem byłoby to sprzeczne z ich interesem.

Z powodu powyżej omówionych uchybień zaskarżonej decyzji koniecznym było jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Zatem organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę powinien uwzględnić przedstawioną przez Sąd ocenę prawną oraz przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, zgodnie z 136 k.p.a. ustalić brakujące adresy stron postępowania, a także następców prawnych postępowania i zapewnić im udział w postępowaniu. W zależności też od jego wyników organ odwoławczy wyda stosowne rozstrzygnięcie.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na skutek naruszenia przez organ art. 138 § 8 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. orzekł jak w sentencji wyroku.