II SA/Gl 1335/13

Uzasadnienie

W dniu 10 stycznia 2011 r. Burmistrz Miasta S. złożył do Starosty [...] wniosek o uwidocznienie w ewidencji gruntów i budynków prawa własności Gminy S. dla działek nr: 1, 2, 3, na podstawie załączonego odpisu z księgi wieczystej [...] oraz planu sytuacyjnego ww. działek.

Pismem z dnia 14 lutego 2011 r. Starosta [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wpisu do ewidencji gruntów i budynków Gminy S. jako właściciela w jednostce rejestrowej [...]. Ponadto poinformował o możliwości zapoznania się z zebranymi w sprawie materiałami oraz wypowiedzenia się co do zebranej dokumentacji.

W dniu 24 lutego 2011 r. do organu I instancji zgłosili się przedstawiciele Spółki "A". Po zapoznaniu się z aktami sprawy w złożonym piśmie jako udziałowcy we wspólnocie oświadczyli, że "Burmistrz Miasta S. popełnił przestępstwo, mianowicie potajemnie złożył wniosek do Sądu Ksiąg Wieczystych o wpisanie działek nr: 1, 2 i 3 do księgi wieczystej Nr [...] jako własność Gminy S.". W oświadczeniu zwrócili się do Starosty o spowodowanie aby Burmistrz Miasta S. wyłączył z wniosku o wpis do ewidencji gruntów działki należące do A.

Z kolei w dniu 25 lutego 2011 r. do organu I instancji zgłosił się S. K. - przewodniczący Spółki [B]. Po zapoznaniu się z aktami sprawy wniósł o wydanie kopii wniosku Burmistrza z dnia 5 stycznia 2011 r. informując równocześnie, że w terminie 7 dni przedstawi swoje stanowisko w przedmiotowej sprawie na piśmie. W złożonym piśmie z dnia 28 lutego 2011 r. przedstawiciele Spółki [B] wnieśli o zawieszenie postępowania wszczętego z wniosku Burmistrza Miasta S. w sprawie wpisu do ewidencji gruntów i budynków prawa własności Gminy S. dla działek nr: 1, 2, 3. Ponadto podnieśli, iż brak podstaw do dokonywania w ewidencji gruntów i budynków wpisu Gminy S. w miejsce władającego określonego jako A, bowiem Gmina S. nie legitymuje się żadnym z tytułów wskazanych w § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), a odpis z [...] nie może stanowić podstawy do wpisu Gminy S. w ewidencji gruntów i budynków, bowiem dla nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową zgodnie z art. 11 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie prowadzi się ksiąg wieczystych.

Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] odmówił zawieszenia postępowania w sprawie wpisu do ewidencji gruntów i budynków w jednostce rejestrowej [...] Gminy S. jako właściciela.

Na postanowienie to Spółka [B] w S. ul. [...] złożyła zażalenie zarzucając m. in. naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 97 § 1 pkt 4, a także art. 98 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i wniosła o jego uchylenie.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, uznając że działanie organu I instancji było prawidłowe, a zatem brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania.

W konsekwencji prowadzone postępowanie w sprawie wpisu do ewidencji gruntów i budynków Starosta [...] zakończył wydaniem decyzji z dnia [...] r. nr [...] orzekającej o dokonaniu wpisu do ewidencji gruntów i budynków w jednostce rejestrowej [...] Gminy S. jako właściciela. W obszernym uzasadnieniu organ I instancji wskazał m.in., iż art. 11 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych stanowi, iż dla nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową nie prowadzi się ksiąg wieczystych, a dotychczasowe księgi wieczyste tracą moc i podlegają zamknięciu. Powołując się na ten przepis Spółka [B] wskazuje, że odpis z księgi wieczystej [...] nie może stanowić podstawy do ujawnienia prawa własności Gminy S. w ewidencji gruntów i budynków. Jednakowoż księgi wieczyste są prowadzone w Wydziale Ksiąg Wieczystych właściwego Sądu Rejonowego. Organy administracji publicznej nie posiadają kompetencji do orzekania o zamknięciu ksiąg wieczystych. Starostwo Powiatowe w B. Wydział Gospodarki Mieniem w dniu 17 stycznia 2011 r., w związku z prowadzonym postępowaniem o uznanie działek 1, 2 i 3 za wspólnotę gruntową złożył w Sądzie Rejonowym w B. wniosek o wpis w Dziele III księgi wieczystej [...] ostrzeżenia o prowadzonym postępowaniu. Sąd Rejonowy w B. Wydział VII Ksiąg Wieczystych postanowieniem sygn. akt Dz.Kw. [...] z dnia [...] r. wniosek ten jednak oddalił. Natomiast decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r. o umorzeniu postępowania w sprawie uznania ww. działek za wspólnotę gruntową nie jest ostateczna wobec wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. przez Burmistrza Miasta S.. Organ I instancji wskazał w tym miejscu, że Spółka [B], jako posiadająca osobowość prawną, w przypadku stwierdzenia niezgodności pomiędzy treścią księgi wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym może wystąpić ze stosownym wnioskiem do sądu. Spółka [B] nie poinformowała jednak organu o złożeniu takowego wniosku w Sądzie Rejonowym. Dlatego wniosek o niewpisywanie prawa własności Gminy S. w ewidencji gruntów na podstawie załączonego odpisu z księgi wieczystej [...] nie może zostać uwzględniony. Nadto organ nie posiada decyzji wydanej na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych określającej, że działki 1, 2, 3 o powierzchni łącznej 9,1822 ha położone w obrębie S. stanowią wspólnotę gruntową oraz decyzji zawierającej wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów we wspólnocie. Nie posiada również dowodu potwierdzającego, że powyższe decyzje zostały kiedykolwiek przekazane do organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków.

Organ I instancji wskazał, że dążąc do wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych prowadzonego postępowania zbadał wpisy w ewidencji gruntów i budynków i ustalił, że:

Działki nr 1, 4 o łącznej powierzchni 9,1822 ha. zostały wpisane do ewidencji gruntów do pozycji rejestrowej archiwalnej nr [...] władający - P. A. i wspólnicy, po pomiarze stanu władania w latach 1961 - 1965. Operat założenia ewidencji gruntów nr [...] znajduje się w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B. Założenie ewidencji gruntów odbyło się na podstawie przepisów dekretu z dnia [...] r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32). W "Wykazie ustalenia stanu posiadania" Lp. 2025 - działki 1, 4 istnieje wpis dotyczący osoby władającej: P. A. i wspólnicy ([...]) potwierdzony podpisem członka Komisji Rady Narodowej Osiedla S. A. P. W roku [...] wprowadzono zmianę polegającą na podziale działki 4 na działki 2 i 3. Fakt ten uwidoczniono w rejestrze gruntów z adnotacją o numerze zmiany [...]. Zmianą nr [...] na podstawie pisma Spółki "C" dokonano zmiany wpisu władającego na Wspólnotę "D". Wniosek został podpisany przez Przewodniczącego H. M. i Sekretarza J. B. Do wniosku dołączono "Skrócony wypis z protokołu z zebrania sprawozdawczo-wyborczego Wspólnoty "E" odbytego w dniu [...]r.". Wprowadzając zmianę przyjęto argument wnioskodawcy, iż dotychczas wpisany P. A. - jako przewodniczący wspólnoty, nie żyje. Z kolei zmianą nr [...] z dnia [...] r. na podstawie pisma przewodniczącego Spółki [B] S. K. oraz załączonych dokumentów (zaświadczenia o numerze identyfikacyjnym REGON z dnia [...]r., decyzji Drugiego Urzędu Skarbowego w B. w sprawie nadania numeru identyfikacji podatkowej, decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Powiatowego - Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w B. z dnia [...]r.) wpisano jako władającego (samoistnego posiadacza) Spółkę [B], S., [...]. Wpis ten miał charakter czynności materialno-technicznej. Pismem nr [...] z dnia 26 [...]r. Burmistrz Miasta S. zawiadomił organ o prowadzonych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowaniach o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] r., postępowaniu przed Starostą [...] o ustalenie wykazu udziałowców oraz przed Naczelnym Sądem Administracyjnym o unieważnienie uchwał Spółki, także w sprawie wyboru Zarządu. Burmistrz wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Działając w trybie samokontroli wykonania czynności materialno-technicznej, zmianą nr [...] przywrócono zapis władającego "A". W dokumentach zgromadzonych przy zmianie nr [...], znajduje się notatka służbowa z dnia [...] r. z której wynika, że S. K. został poinformowany o konieczności doniesienia dokumentów prawnych potwierdzających założenie Spółki o nazwie "Spółka B". Natomiast przy zmianie nr [...] znajduje się pismo z dnia [...] r. adresowane do S. K., wzywające do dostarczenia dokumentów prawnych, z których jednoznacznie będzie wynikało, że ww. Spółka jest utworzona przez figurującą w ewidencji gruntów wspólnotę "D". Z przeprowadzonego badania dokumentów stanowiących podstawę wpisu władającego A nie można wywieść, że wpis ten odbył się w trybie i na podstawie dokumentów, o których mowa w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Organ I instancji wskazał następnie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] r. oraz poprzedzającą decyzją nr [...] z dnia [...] r. stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Powiatowego z dnia [...] r. w części dotyczącej pkt. 1 tj. orzeczenia o zatwierdzeniu Spółki "F" na terenie wsi S., osiedle S., powiat B.; oraz w części dotyczącej pkt 3 tj. orzeczenia o zatwierdzeniu wyboru i ukonstytuowania się Zarządów Spółki.

W dalszym toku wywodów organ I instancji wskazał, że zapis art. 51 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi, że w ewidencji gruntów i budynków, założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32), oprócz właściciela, do czasu uregulowania tytułu własności, wykazuje się także osobę władającego. Wpis władającego winien być jednakże dokonany tylko wówczas, gdy władanie jest stanem bezspornym. W prowadzonym postępowaniu ustalono, że obecny zapis w ewidencji gruntów i budynków A dotyczy użytkownika na zasadach samoistnego posiadania i wywodzi się z wpisu dokonanego w procesie zakładania ewidencji gruntów na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków. Burmistrz Miasta S. żądając wpisania Gminy S. jako właściciela działek 1, 2, 3 przedłożył odpis z księgi wieczystej nr [...]. Dokument ten stanowi tytuł prawny określający właściciela. Po zapewnieniu czynnego udziału stronom, które zgłaszają roszczenia do przedmiotowych nieruchomości na podstawie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych należy uznać, że zarówno Spółka "A" jaki i Spółka [B] nie przedstawiły dokumentów stanowiących dowód własności dla działek 1, 2, 3 położonych w S. Wobec powyższego należy uznać, że prawo własności Gminy S., powinno być uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków w jednostce rejestrowej [...] S. na podstawie odpisu z księgi wieczystej [...].

Od decyzji starosty Spółka [B] w S. złożyła odwołanie z dnia 13 czerwca 2011 r., w którym zarzuciła obrazę przepisów:

ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych; w szczególności art. 8, art. 11, art. 18;

ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w szczególności art. 2 pkt 8, art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 51;

przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków;

art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.);

oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy tj. odmówienie Gminie S. wprowadzenia zmiany podanej we wniosku, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Odwołanie również wniósł zarząd A, podnosząc te same zarzuty co w złożonym oświadczeniu z dnia 24 lutego 2011 r.

W konsekwencji rozpatrzenia wniesionych odwołań [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymał zaskarżone doń rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy. W uzasadnieniu zrelacjonował ustalony stan faktyczny i przebieg postępowania administracyjnego stwierdzając następnie, iż w operacie ewidencji gruntów i budynków "A" jest wpisana jedynie jako władający działkami 1, 2, 3 w jednostce rejestrowej [...] obręb S.. Powyższy wpis został dokonany pod numerem zmian [...], a do wniosku dołączono skrócony wypis z protokołu z zebrania sprawozdawczo - wyborczego "E" odbytego w dniu 10 marca 1988 r., gdzie wykazany jest skład Zarządu Spółki. Wpisy te do 2007 r. nie były kwestionowane ani też Zarząd Spółki nie zgłaszał zmian odnośnie obszaru, wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie. Zarząd Spółki "A" z siedzibą w S. reprezentowany przez A. H. i H. M. pismem z dnia 11 września 2007 r. wniósł o wykazanie tej spółki w ewidencji gruntów i budynków. We wniosku podano, że dotyczy on działek nr 1, 2, 3, bez określenia tytułu własności lub władania. Tytuł prawny tej spółki do wyżej wymienionych działek nie wynikał jednak z przedłożonych dokumentów. W przypadku wspólnoty gruntowej - stosownie do treści art. 8 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych - w szczególności takim dokumentem byłaby ostateczna decyzja właściwego starosty ustalająca wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów we wspólnocie, podjęta po przedstawieniu przez właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta) dla obszaru gminy projektu takich wykazów. Z zebranego materiału dowodowego nie wynika jednak, aby istniały dokumenty jednoznacznie wskazujące na możliwość dokonania wpisów, o których mowa powyżej. Zapisy zawarte w ewidencji gruntów, dotyczące uprawnień do gruntu mają charakter informacji pochodnych w stosunku do informacji wynikających ze źródeł wskazanych w § 12 ust. 1 rozporządzenia, a w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmian w ewidencji gruntów źródeł tych nie można w sposób dowolny interpretować. Z kolei rozporządzenie jako podstawę wpisu do ewidencji wymienia wpisy w księgach wieczystych. Organ - jako że rejestr ma jedynie charakter techniczno -deklaratoryjny - nie jest władny badać czy wpis w księdze wieczystej w dziale II jest prawidłowy. Zgodnie bowiem z art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 z późn. zm.) wpisy w księdze wieczystej dotyczące własności i użytkowania wieczystego są chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych i podlegają obligatoryjnie rejestracji (ujawnieniu) w ewidencji gruntów i budynków bez prawa dokonywania ich oceny przez organy administracji publicznej. W postępowaniu administracyjnym wykluczona jest jakakolwiek kontrola treści wpisów własności w księdze wieczystej, a rejestracyjny charakter ewidencji gruntów wyklucza prowadzenie postępowania, w którym rozstrzygane są spory o własność. W przedmiotowej sprawie dokonany wpis właściciela przedmiotowych działek -Gminy S. w ewidencji gruntów i budynków jest zgodny ze stanem prawnym wynikającym z wpisów w księdze wieczystej. Brak dokumentów jednoznacznie potwierdzających zasadność żądań co do wpisów na podstawie art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o wspólnotach gruntowych uniemożliwia dokonanie wpisów żądanych przez reprezentanta wspólnoty gruntowej.

Pismem z dnia 23 września 2011 r. Spółka [B] w S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji i poprzedzające je rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne wnosząc o ich uchylenie. Zaskarżonej decyzji drugoinstancyjne zarzuciła naruszenie:

- ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, w szczególności art. 8, art. 11, art. 18;

- ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, w szczególności art. 2 pkt. 8, art. 20 ust. 2 pkt. 1 art. 51 oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków w szczególności przez pominięcie § 10 ust. 2 oraz § 17 pkt. 10;

- ustawy przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie gminnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.);

- art. art.: 6; 7; 8; 77; 97 § 1 pkt. 4 k.p.a.

W uzasadnieniu skarżąca Spółka podniosła, iż nie neguje charakteru prawnego ewidencji gruntów i budynków ani nie podejmuje próby rozstrzygania sporów własnościowych w przedmiotowym postępowaniu, co sugeruje organ II instancji lecz żąda ochrony praw nabytych wynikających z ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych oraz wcześniejszych regulacji przyznających uprawnionym do udziału we wspólnocie prawa korzystania z jej gruntów. Skoro bowiem dla organu ewidencyjnego wiadomym było, że z wyżej przywołanego art. 11 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych wynika, że ksiąg wieczystych dla gruntów wspólnoty się nie prowadzi, przy jednoczesnym wpisie w jednostce rejestrowej: [...] A należało rozważyć wyjaśnienie tej kwestii i wezwać wnioskodawcę tj. Burmistrza Miasta działającego w imieniu Miasta S. o postanowienie Sądu w sprawie ustalenia treści księgi wieczystej nr [...] lub do przeniesienia działek wspólnoty gruntowej do innej księgi wieczystej i do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zawiesić postępowanie. Za rozwiązaniem takim przemawia ww. art. 11, który nie daje podstaw skarżącej do regulowania (po ponad 40-u latach) sprawy zamknięcia ksiąg wieczystych. Księgi wieczyste obejmujące grunty wspólnoty traciły moc i podlegały zamknięciu z dniem wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Z kolei przepisy ww. ustawy z 10 maja 1990 r. zakazały komunalizacji gruntów wspólnot gruntowych co nie może pozostawać bez znaczenia w przedmiotowej sprawie. Starosta [...] tj. organ I instancji posiada również wiedzę o wyeliminowaniu z obrotu prawnego Spółki A, m.in. z przywołanego w przedmiotowym postępowaniu - postępowania nr [...]. Mimo tego narusza art. 28 k.p.a. i uznaje jako stronę nie istniejący podmiot. Skarżąca podnosi, że SKO [...] r. stwierdziło nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta S. nr [...] z [...] r. i tym samym wyeliminowana została z obrotu prawnego Spółka "G" pod nazwą "A". Spółka ta została powołana na bezprawnie zwołanym przez Zarządcę Komisarycznego zebraniu w dniu [...] r. Bezprawność powołania zarządcy komisarycznego w osobie J. B wyeliminowała z obrotu prawnego ostateczna decyzja SKO z [...] r. nr [...].

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z dnia 23 lutego 2012 r. Burmistrz Gminy S. wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że skarżąca Spółka nie legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Z kolei pismem z dnia 24 lutego 2012 r. skarżąca Spółka zwróciła się o zawieszenie postępowania sądowego z uwagi na złożenie wniosku o udzielenie zabezpieczenia poprzez nakazanie wpisania w księdze wieczystej ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu o uzgodnienie stanu prawnego dotyczącego wskazanych działek z rzeczywistym stanem prawnym.

Postanowieniem z dnia [...] r. tut. Sąd zawiesił postępowanie sądowe z innej jednak przyczyny niż wnioskowana, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 507/11. Postępowanie zostało podjęte postanowieniem z dnia 19 lipca 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, musiała zostać uwzględniona. Zdaniem tut. Sądu zaskarżona decyzja wydana została bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako niezbędnego warunku wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 1768/99. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszoinstancyjny. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie.

Zdaniem Sądu wymogi powyższe nie zostały przez orzekający w sprawie organ odwoławczy spełnione. Wskazać bowiem w tym miejscu należy, że choć trafnie WINB w K. wywodzi, iż zapisy zawarte w ewidencji gruntów, dotyczące uprawnień do gruntu mają charakter informacji pochodnych w stosunku do informacji wynikających ze źródeł wskazanych w § 12 ust. 1 rozporządzenia oraz, iż rozporządzenie jako podstawę wpisu do ewidencji wymienia wpisy w księgach wieczystych, a organ - jako że rejestr ma jedynie charakter techniczno -deklaratoryjny - nie jest władny badać czy wpis w księdze wieczystej w dziale II jest prawidłowy to jednak nie oznacza to, że organ zwolniony jest z wszelkich obowiązków w zakresie oceny przedłożonego mu wniosku i wspierających go dokumentów. W ramach prowadzenia postępowania winien bowiem pieczołowicie i uważnie, zwłaszcza w sprawach spornych, zbadać czy przedłożone mu dokumenty są na tyle jednoznaczne, że uzasadniają dokonanie wpisu i tym samym czy okoliczności sprawy zostały w sposób niezbity wykazane.

Ustaleń takich WINB w K. zdaniem Sądu nie poczynił w sposób nie pozostawiający wątpliwości, a w konsekwencji sprawa nie została wyjaśniona i rozważona w sposób wystarczający do jej końcowego załatwienia. Zważyć bowiem należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji podkreśla, że dokonany przez niego wpis właściciela przedmiotowych działek –Gminy S.- jest zgodny ze stanem prawnym wynikającym z wpisów w księdze wieczystej. W odczuciu składu orzekającego twierdzenie to jest przedwczesne, nie wynikające z zawartej w aktach dokumentacji. Podkreślenia wymaga bowiem, że jak wynika z akt administracyjnych Starosta [...] przekazując odwołania od decyzji piewszoinstancyjnej wraz z aktami nie dołączył do nich kopii wyciągu z księgi wieczystej [...] oraz planu sytuacyjnego działek, które to dokumenty stanowiły załączniki do wniosku Burmistrza Miasta S. Uzupełnił jednak akta pismem z dnia 5 lipca 2011 r. dołączając kopie ww. dokumentów, podkreślając w piśmie przewodnim, iż kopie załączone były do wniosku z dnia 10 stycznia 2011 r. Sąd stwierdza zatem, że akta organu odwoławczego choć istotnie zawierają nadesłany przez Starostę odpis zupełny księgi wieczystej według stanu na dzień 29 marca 2010 r. to jednak jedynie w bardzo ograniczonych fragmentach, w aktach widnieje bowiem jedynie s. 1, 2, 15, 16, 63, 64, 65, 66, , 67, 68 z 87 stron, z których winna się składać całość dokumentu. Stronice widniejące w aktach operują innymi numerami działek niż 1, 2, 3, a mianowicie pgr. 5, 6, 7, 8, 9. Nadesłane przez Starostę organowi odwoławczemu w uzupełnieniu akt dokumenty zawierają dokument Geodety, przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wskazujący, że działka 1 odpowiada pgr. 10 (taki numer pgr nie widnieje we fragmentach wypisu z księgi wieczystej) działka 2 odpowiada pgr. 11 (ten numer też we fragmentach wypisu nie figuruje) zaś działka 3 odpowiada pgr 12 (także numeracja nie figurująca na załączonych do akt kartach księgi). Nadto choć istotnie we wpisie właściciela widnieje Gmina S. jednak nie wiadomo kiedy i na jakiej podstawie wpis ten nastąpił albowiem stosowne stronice nie zostały dołączone. Na s. 68 widnieje nadto bliżej nie opisane ostrzeżenie wpisane z urzędu o niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, dot. prawa własności na rzecz Skarbu Państwa.

Sąd stwierdza, że przedłożone mu akta drugoinstancyjne zawierają nadto także inny, niż stanowiący załącznik do wniosku Burmistrza, przesłany przez Starostę fragment księgi wieczystej, będący wydrukiem internetowym. Wydruk ten, o znacząco innej treści, posługuje się już wprawdzie numerami działek 1, 2, 3, też jednak jest niekompletny, brak bowiem np. kart dotyczących podstawy wpisu Gminy jako właściciela oraz ostrzeżenia, o którym mowa powyżej.

Z uzasadnienia decyzji drugoinstancyjnej nie wynika by organ rozważał wątpliwości wskazane powyżej bądź wezwał do przedłożenia mu brakujących stron lub innych dokumentów potwierdzających żądanie dokonania wpisu. W konsekwencji decyzję swą wydał opierając się na dokumentacji niekompletnej, nie pozwalającej na uznanie, iż sprawa została w sposób jednoznaczny wyjaśniona.

Brak jednoznacznie potwierdzającej stan faktyczny dokumentacji uniemożliwia Sądowi kontrolę prawidłowości dokonanej przez organ oceny i w konsekwencji prawidłowości wydanej przez organ ten decyzji. W efekcie zaskarżoną decyzję, uznać należy za co najmniej przedwczesną, wydaną bez należytego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a tym samym za naruszającą przepisy postępowania administracyjnego (art. 7, art. 68 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślenia w tej mierze wymaga również, iż pismem z dnia 11 września 2007 r. Zarząd Spółki "A" w S. zwrócił się do Starostwa Powiatowego Wydziału Geodezyjno-Kartograficznego w B. z wnioskiem o dokonanie zmian w ewidencji gruntów odnoszących się do tych samych działek. Z kolei pismem z dnia 21 września 2007 r. Spółka [B] w S. zwróciła się z wnioskiem o dokonanie wpisu do ewidencji gruntów osób uprawnionych do korzystania z Wspólnoty zgodnie ze sporządzonym przez Spółkę wykazem oraz składu Zarządu Spółki. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] działający jako organ I instancji Starosta [...], w wyniku łącznego rozpoznania obydwu wniosków, umorzył jako bezprzedmiotowe wszczęte wnioskami Spółek postępowanie w sprawie wpisu do ewidencji gruntów i budynków w jednostce rejestrowej [...] S. Od wydanej przez organ I instancji decyzji odwołanie wniosła Spółka [B]. Po rozpoznaniu wniesionego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną, a skarga Spółki [B] została przez WSA w Gliwicach oddalona wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 1291/08. Wyrok ten został w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej uchylony, wraz z wydanymi przez organy obydwu instancji decyzjami, wyrokiem NSA z dnia 10 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 1086/09. W uzasadnieniu wyroku tego Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, iż na terenie działek nr 1, 2, 3 (a więc tych, które objęte są niniejszym postępowaniem) istnieje wspólnota gruntowa. Pomimo, iż wyrok ten zapadł rok przed wydaniem zaskarżonej obecnie decyzji organ w uzasadnieniu nie odniósł się do niego ani jednym słowem, nie rozważył też czy spór co do własności działek nadal trwa oraz czy i jakie działania są w zakresie własności działek podejmowane.

W ramach ponownego postępowania koniecznym będzie zatem, usuwając wyliczone powyżej braki i uchybienia, jednoznaczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy i dokonanie ich oceny, a następnie w zależności od poczynionych ustaleń wydanie stosownego, należycie uzasadnionego rozstrzygnięcia.

Informacyjnie jedynie, bo wyrok ten zapadł już po wydaniu zaskarżonej decyzji, warto wskazać, że prawomocnym orzeczeniem z dnia 26 października 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 507/11 WSA w Gliwicach oddalił skargę Spółki [B] w S. na kolejną decyzję WINB (z dnia [...] r.) utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne odmawiające dokonania zmian w ewidencji w zgodzie z wnioskiem Spółki. Także w tym wyroku, w ślad za przywołanym wyżej wyrokiem NSA, tut. Sąd wskazał, iż na terenie przedmiotowych działek niewątpliwie istnieje wspólnota gruntowa, w rozumieniu ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Wskazał też szeroko, jakie zdaniem ówczesnego składu orzekającego, działania winny podjąć organy (Starosta [...] i Burmistrz Miasta S.) aby doszło do wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 8 ust. 2 przywołanej ustawy, co z kolei umożliwiłoby, po stosownych dalszych czynnościach dokonanie w ewidencji wpisów usuwających przeszkody do zgodnego z prawem funkcjonowania Wspólnoty.

W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach obejmujących wpis od skargi w kwocie 200,00 zł orzeczono na wniosek strony skarżącej na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a.