I OSK 718/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z 12 grudnia 2013 r., II SA/Rz 600/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę N. S. na zarządzenie Wójta Gminy Lubenia z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów dojazdu niepełnosprawnego dziecka do ośrodka umożliwiającego rehabilitację. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że ustalenia stanu faktycznego są bezsporne. M. S. - jest niepełnosprawny w związku z upośledzeniem umysłowym i niepełnosprawnościami sprzężonymi. Z uwagi na tą okoliczność, Poradnia Psychologiczno–Pedagogiczna wydała orzeczenie o konieczności kształcenia specjalnego syna skarżącej. Ze względu na fakt, że na terenie Gminy Lubenia brak jest placówek umożliwiających realizację zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, a Gmina nie zapewniła dziecku bezpłatnego dowozu do ośrodka, rodzice sami dowożą Maksyma do Rzeszowa. Wcześniej Gmina zawarła z rodzicami dziecka umowę w sprawie wykorzystania własnego samochodu do dowożenia dziecka do przedszkola. Obecnie rodzice uważają, że proponowany zwrot kosztów dojazdu odbiega od kosztów rzeczywistych i odmówili podpisania umowy.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie jest art. 17 ust. 3a pkt 1 i 3 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.; zwanej dalej u.s.o.), który stanowi, że obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 71b cyt. ustawy, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły i gimnazjum lub zwrot kosztów przejazdu ucznia niepełnosprawnego oraz jego opiekuna do szkoły lub ośrodka na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (prezydentem lub burmistrzem) a rodzicami, jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice. Prawo wyboru placówki, w której będzie realizowany wynikający z orzeczenia Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej obowiązek kształcenia, należy do jego rodziców.

Odrębnym zagadnieniem jest zapewnienie bezpłatnego transportu dzieciom i uczniom niepełnosprawnym oraz zwrot kosztów przejazdu w razie skorzystania przez rodziców z uprawnienia dowozu dziecka we własnym zakresie. Bezpłatny bowiem transport, jak i zwrot kosztów przewozu, służy jedynie wówczas, gdy wybrana przez rodziców placówka jest placówką najbliższą. Wykładnia językowa przepisów art. 17 ust. 3a i art. 14a ust. 4 u.s.o. wskazuje, że wymienionym w nim alternatywnie obowiązkom gminy towarzyszy uprawnienie rodziców dziecka do wyboru rodzaju dowozu spoczywającego na gminie. Jeżeli rodzice dziecka nie chcą lub nie mogą zapewnić dowożenia dziecka do właściwej placówki mogą żądać, aby gmina zapewniła ich dziecku bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu (wyrok WSA w Bydgoszczy z 28 maja 2008 r., II SA/Bd 210/08). Z przepisów tych wynika, że jeżeli droga dziecka z domu do szkoły, w której obwodzie dziecko mieszka przekracza odległość 3 km (w przypadku uczniów klas I – IV), a gmina nie zapewnia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu, to musi zapewnić zwrot kosztów przejazdu samochodem prywatnym rodziców dziecka na podstawie zawartej z nimi umowy.

Skarga na zarządzenie Wójta Gminy Lubenia z [...] kwietnia 2013 r. to skarga wniesiona na czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.) – por. wyrok NSA z 19 maja 2003 r., OSA 1/03.

Kolejnym zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia jest to, czy czynność Wójta Gminy Lubenia z [...] kwietnia 2013 r. nazwana "zarządzeniem", w którym wójt ustala zasady rozliczania dowozu dzieci niepełnosprawnych przez ich rodziców ma umocowanie w przepisach prawa. Każda gmina działa w ramach generalnej kompetencji "zaspokajania zbiorowych potrzeb". Przepisy ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.; zwana dalej u.s.g.) stanowią, że "do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów" – art. 6 ust. 1 u.s.g.

Działania gminy to imperium i dominium. W pierwszym z nich zawsze konieczne jest wskazanie szczegółowej podstawy prawnej rangi ustawowej. Dominium zaś to działanie niewładcze gminy. Przepis art. 7 ust. 1 u.s.g. stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Zachodzi pytanie czy w kontekście zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) postanowienia art. 6 i art. 7 u.s.g., art. 163 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego są prawem na podstawie i w granicach, którego działają w naszym kraju organy władzy publicznej w zakresie uprawnień niewładczych (sfera dominium). Takie stanowisko, że dla sfery niewładczej wystarczająca jest luźniejsza determinacja prawna, znajduje oparcie w doktrynie prawa administracyjnego. Nie może również budzić wątpliwości, że art. 7 ust. 1 in principio ustala konkretne zadanie gminy, a jest nim właśnie zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Sąd powołał również przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym, do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej.

Z przepisu art. 51 ust. 1 u.s.g. wynika, że gmina samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową. Ustawodawca wprawdzie nie definiuje pojęcia "gospodarka finansowa", ale w literaturze przyjmuje się, że pojęcie to obejmuje całokształt czynności prawnych i organizacyjnych mających na celu gromadzenie dochodów i ich wydatkowanie. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 1999 r. (K 35/98) wyjaśniono, że samodzielność finansowa to prawo samodzielnego prowadzenia gospodarki finansowej, tj. pobierania dochodów określonych w ustawach oraz dysponowania nimi w granicach określonych przez ustawy. Zdaniem Sądu, również z samodzielności finansowej wynika uprawnienie gminy do ustalenia zasad finansowych zwrotu kosztów dowozu dzieci niepełnosprawnych do placówki. Zatem, nieuzasadnione jest żądanie skarżącej zastosowania w sprawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. Nr 27 poz. 271 ze zm.).

Powyższy wyrok został zaskarżony w całości w drodze skargi kasacyjnej, w której zarzucono Sądowi I instancji naruszenie: 1) art. 14a ustawy o systemie oświaty poprzez jego niezastosowanie, a także 2) art. 145 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy w związku z brakiem odniesienia się przez Sąd do tego, co było przedmiotem sprawy i zaniechanie zbadania zarzutów zgłoszonych przez skarżącą, przyjmując bezkrytycznie, że skarga zasługuje na oddalenie.

W związku w powyższym wniesiono o: 1. uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz 2. zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżąca nie zgadza się z oceną prawną zawartą w zaskarżonym wyroku.

W pierwszej kolejności skarżąca zarzuciła Sądowi, że nie dokonał subsumcji stanu faktycznego do szeroko opisanego stanu prawnego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie można odczytać motywów rozstrzygnięcia Sądu, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji nie rozpoznał istoty sprawy. W judykaturze pojęcie "nierozpoznania istoty sprawy" jest rozumiane jednolicie. W wyrokach: "z 9 stycznia 2001 r., z 5 lutego 2002 r., I PKN 845/00, z 12 lutego 2002 r., I CKN 486/00, z 25 listopada 2003 r., II CK 293/02 z 24 marca 2004 r. oraz z 16 czerwca 2011 r.", przyjęto, że do nierozpoznania istoty sprawy dochodzi wówczas, gdy rozstrzygnięcie Sądu I instancji nie odnosi się do tego, co było przedmiotem sprawy, gdy sąd zaniechał zbadania materialnej podstawy żądania albo merytorycznych zarzutów strony, bezpodstawnie przyjmując, że istnieje przesłanka materialnoprawna lub procesowa unicestwiająca roszczenie.

Ponadto skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 14a u.s.o., zgodnie z którym obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego ośrodka umożliwiającego rehabilitację. To rodzice niepełnosprawnego dziecka mają prawo wyboru, czy obowiązek dowozu dziecka zrealizują osobiście, czy obowiązek ten ma spełniać Gmina. W art. 17 ust. 3a pkt 3 u.s.o. stwierdza się, że obowiązkiem gminy jest zwrot kosztów przejazdu ucznia oraz jego opiekuna do szkoły lub ośrodka na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem i rodzicami, opiekunami prawnymi ucznia, jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice, opiekunowie lub opiekunowie prawni. Ustawa nie określa jak powinna być ustalona wysokość kosztów przejazdu ucznia podlegających zwrotowi na rzecz rodziców dowożących niepełnosprawne dziecko. Przepisy ustawy nie dają podstaw do stwierdzenia, że koszty te nie mogą być ustalone symbolicznie lub w oderwaniu od rzeczywiście wydatkowanych środków, ponieważ ustawodawca nie określa wysokości kosztów ani sposobu ich ustalenia.

Wójt Gminy Lubenia w zarządzeniu nr [...] z [...] kwietnia 2013 r. określił, że w przypadku dowożenia ucznia prywatnym samochodem osobowym wysokość miesięcznej kwoty zwrotu kosztów dowozu jest obliczana jako iloczyn przejechanych kilometrów z miejsca zamieszkania ucznia do szkoły lub ośrodka i z powrotem, stawki za 1 km w wysokości 0,40 zł i liczby dni obecności ucznia w szkole w miesiącu rozliczeniowym. Wójt nie określił, w jaki sposób ustalił wysokość stawki za 1 km, jednak w porównaniu z innymi regulacjami prawnymi dotyczącymi kosztów przejazdów samochodami osobowymi jest to stawka niska porównywalna z kosztami przejazdu w transporcie zbiorowym. Dlatego skarżąca odwoływała się we wniesionej skardze m.in. do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 25 marca 2002 r. W związku z powyższym skarżąca zarzuciła, że Sąd I instancji nie ustosunkował się do dyspozycji art. 14a u.s.o. Uznał jedynie, że przepisy tej ustawy nie nakładają innych obowiązków na gminę poza zapewnieniem zwrotu kosztów przejazdu samochodem prywatnym albo zapewnieniem bezpłatnego transportu. Sąd I instancji przytoczył jedynie przepisy prawa i orzecznictwo, nie odnosząc regulacji prawnej do zaistniałego stanu faktycznego. Proponowanie przez Gminę ryczałtu rażąco odbiegającego od rzeczywistych cen rynkowych paliwa nie można uznać za spełnienie ustawowego obowiązku, jednak Sąd I instancji w żaden sposób nie ustosunkował się do tego. Skarżąca nie kwestionuje samodzielności finansowej Gminy jednak samodzielność ta nie może pozostawać w oderwaniu od ustawowych obowiązków gminy określonych w art. 17 ust. 3a pkt 3 u.s.o. WSA w Rzeszowie powołuje się jedynie na art. 7 u.s.g., który ogólnie reguluje obowiązki gminy w zakresie zaspokajania potrzeb wspólnoty. Jednak Sąd pominął szereg przepisów szczególnych, które regulują obowiązki gminy, od wykonania których gmina nie może się uwolnić powołując się na samodzielność gospodarki finansowej.

W uzasadnieniu Sądu zawarto wywód że działania gminy to imperium i dominium. W pierwszym z nich zawsze konieczne jest wskazanie szczegółowej podstawy prawnej rangi ustawowej, dominium zaś to działanie niewładcze gminy. Zdaniem Sądu dla sfery niewładczej wystarczająca jest luźniejsza determinacja prawna, na co wskazuje również art. 18 ust. 1 u.s.g. Stanowisko to jest całkowicie błędne. Regulacja art. 17 ust. 3a wskazuje jednoznacznie na obligatoryjne ustawowe obowiązki gminy w zakresie zapewnienia dzieciom niepełnosprawnym dowozu do szkoły lub placówki, w której prowadzona jest rehabilitacja lub alternatywnie obowiązek zwrotu kosztów przejazdu ucznia i opiekuna jeżeli dowóz zapewniają rodzice. Jest to jednoznacznie sfera działań znajdująca umocowanie, podstawę prawną rangi ustawowej. Sytuację tę należy odróżnić od innych przypadków określonych np. w ustawie o systemie oświaty np. art. 80 ust. 2e, art. 90 ust 8a, art. 90f, art.90t, gdzie ustawa daje możliwość przyznania dotacji w zakresie wyższym niż określonym w ustawie.

Regulacja art. 17 ust 3a u.s.o. stanowi, że zwrot kosztów przejazdu ucznia oraz opiekuna następuje na zasadach określonych w umowie zwartej między Wójtem a rodzicami. Forma umowy wskazuje równorzędność podmiotów tego stosunku prawnego i uwzględnienie wzajemnych praw i obowiązków. W takim stosunku prawnym trudno znaleźć uzasadnienie stanowiska, że gmina może jednostronnie dyktować wysokość zwracanych kosztów. Regulacja ta dotyczy osób w bardzo indywidualnych sytuacjach, bowiem dotyczy osób niepełnosprawnych w różnym stopniu niepełnosprawności, których przewóz wymaga specjalnych warunków zarówno co do środków transportu, odległości do placówki, częstotliwości dojazdów itp. Forma umowy zawieranej między organem gminy a rodzicami dziecka niepełnosprawnego pozwala uwzględnić każdą indywidualną sytuację. Jednak stawka przyjęta do rozliczenia kosztów powinna być ustalana w oparciu o obiektywne kryteria występujące przy wykonywaniu przejazdów indywidualnych przy użyciu środków transportu samochodowego. Powołane w skardze przepisy określają tę stawkę znacznie wyżej, trudno dopatrywać się, aby w tych sytuacjach ustawodawca przyznawał uprawnionym jakieś specjalne względy lub zakładał zysk lub wzbogacenie dla nich. Należy uznać, że rodzic dowożący niepełnosprawne dziecko do placówki na rehabilitację w świetle art. 14 ust. 3a pkt 1 u.s.o. realizuje zadanie gminy, jakim jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do szkoły lub placówki. Dlatego nie istnieje podstawa do różnicowania praw tych osób względem np. pracowników Urzędu Gminy, którzy używają samochodów prywatnych do czynności służbowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Złożony w rozpatrywanej sprawie środek odwoławczy nie do końca odpowiada przedstawionym wymaganiom. Zważywszy jednak, że popełnione przez pełnomocnika procesowego uchybienia nie są na tyle istotne, aby uniemożliwiały ustalenie granic wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że została ona sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie. Niemniej jednak podniesione w niej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Trafnie uznał Sąd I instancji, że zarządzenie Wójta Gminy Lubenia z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów dojazdu niepełnosprawnego dziecka do ośrodka umożliwiającego rehabilitację jest innym niż decyzja administracyjna lub postanowienie aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnienia wynikającego z przepisu prawa. Zatem zarzut naruszenia art. 145 p.p.s.a. jest bezzasadny, skoro ten przepis z samego założenia nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ postępowanie sądowoadministracyjne zostało w niej wszczęte na skutek wniesienia skargi na akt inny niż decyzja, akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przywołany przez skarżącego kasacyjnie art. 145 p.p.s.a. znajduje zastosowanie w przypadku uwzględnienia przez sąd skargi na decyzję lub postanowienie.

Nie ma również usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 14a ustawy o systemie oświaty poprzez jego niezastosowanie. Po pierwsze dlatego, przepis ten składa się z 10 ustępów, a sporządzający skargę kasacyjną pełnomocnik procesowy nie sprecyzował, której jednostki systematycznej art. 14a dotyczy podniesiony przez niego zarzut, do czego był zobowiązany na mocy art. 176 p.p.s.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem w skardze kasacyjnej należy przytoczyć m.in. podstawy kasacyjne wraz z ich uzasadnieniem, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Przy tym przytoczenie podstaw kasacyjnych nie może ograniczać się do powtórzenia treści art. 174 (por. np. postanowienie NSA z 8 marca 2004 r., FSK 159/04). A zatem koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się w skardze kasacyjnej na jedną z podstaw kasacji, jest wskazanie, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu, punktu) ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie sformułowanie zarzutów pod adresem zaskarżonego orzeczenia nie może być ogólnikowe. W szczególności nie można się ograniczać do stwierdzenia, że sąd pierwszej instancji naruszył prawo materialne przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub że naruszył przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Formułując taki zarzut, należy określić przez wskazanie jednostki systematycznej aktu normatywnego, w którym został zawarty dany przepis, jaki konkretny przepis prawa został naruszony. Przy tym, jeżeli przepis, którego zarzut dotyczy, zawiera kilka czy kilkanaście unormowań (norm prawnych) – jak np. przywołany w skardze kasacyjnej art. 14a u.s.o. – to trzeba wyraźnie zaznaczyć, która z tych norm została naruszona. Ogólnikowe powołanie się na taki artykuł stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi, ponieważ nie można w takim wypadku ustalić granic zaskarżenia. Tym samym uchybienie to może spowodować oddalenie skargi kasacyjnej.

Po drugie, skarżący kasacyjnie nigdzie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wyjaśnił, z jakiej części przywołanego art. 14a u.s.o. wynika obowiązek gminy do ustalenia stawki zwrotu kosztów przejazdu ucznia oraz opiekuna do ośrodka umożliwiającego rehabilitację w wysokości większej niż to uczynił Wójt Gminy Lubenia w zarządzeniu z [...] kwietnia 2013 r. nr [...].

Po trzecie wreszcie, art. 14a u.s.o. określa obowiązek gminy w zakresie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego albo zwrotu kosztów przejazdu ucznia i opiekuna na zasadach określonych w umowie w odniesieniu do dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Tymczasem M. S. (ur. [...] listopada 2011 r.) podlegał w roku szkolnym 2013/14 obowiązkowi szkolnemu, co oznacza, że art. 14a u.s.o. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny sygnalizuje Wójtowi Gminy Lubenia, że określony w art. 54 § 2 p.p.s.a. obowiązek nadesłania akt sprawy dotyczy akt strony skarżącej, a nie wszystkich osób objętych obowiązkiem gminy w zakresie bezpłatnego transportu do szkoły lub przedszkola, bo narusza to zasady ochrony danych osobowych. Odpowiedzi należy udzielić w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszego wyroku.