VIII SA/Wa 375/13

Uzasadnienie

I. Stan faktyczny

1. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 129/12, w związku z odwołaniem Prezydenta Miasta R. działającego w imieniu Gminy Miasta R. od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym z miejscami postojowymi dla samochodów osobowych, podziemnym zbiornikiem p. pożarowym na terenie działek nr ewid. [...] - w sąsiedztwie z działkami nr ewid. [...] przy ulicy [...]/[...] w R., oraz po rozpatrzeniu pisma Prezydenta Miasta R. działającego w imieniu Gminy Miasta R. z dnia [...] czerwca 2008 r. znak: [...] o wycofaniu odwołania - umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...].

2. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podał, że Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym z miejscami postojowymi dla samochodów osobowych, podziemnym zbiornikiem p. pożarowym na terenie działek nr ewid. [...] - w sąsiedztwie z działkami [...] przy ulicy [...]/[...] w R..

Prezydent Miasta R. [...]działający w imieniu Gminy Miasta R. dnia [...] września 2007 r. pismem znak: [...] wniósł odwołanie od powyższej decyzji, a następnie dnia [...] lipca 2008 r. pismem znak: [...] odwołanie to wycofał.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] znak: [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] znak: [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym z miejscami postojowymi dla samochodów osobowych, podziemnym zbiornikiem p. pożarowym na terenie działek nr ewid. [...] przy ulicy [...]/[...] w R. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Na decyzję Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli Gmina Miasta R. oraz Apartamenty "[...]" Sp. z o.o.

Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 129/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] oraz postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...].

3. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

W niniejszej sprawie, oprócz wyroku z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 129/12, zapadły następujące wyroki: (1) wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2008 r. sygn. akt VIII SA/Wa 634/07 uchylający decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], (2) wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 392/09 uchylający decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] umarzającą postępowanie odwoławcze w sprawie odwołania od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], (3) wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2284/10 uchylający zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] umarzającą postępowanie odwoławcze w sprawie odwołania od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...].

Wojewoda [...] wskazał, że w wyroku z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 129/12 znalazły się zalecenia, które są wiążące dla organu. Sąd zalecił ustalenie, w jakiej dacie nastąpiło zbycie działki nr [...] (ustalić tytuł własności tej działki na dzień wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, tj. na dzień [...] sierpnia 2007 r.); pozwolenie na budowę nie obejmuje budowy miejsc parkingowych - jest to ograniczenie wniosku bez zgody inwestora - wyjaśnić jakimi powodami kierował się organ podejmując taką decyzję; zbadać zaskarżoną decyzję w kontekście legalności (zgodności z prawem) ale i celowości (zgodności z interesem społecznym) w kontekście cofnięcia odwołania; rozważyć przesłanki dopuszczenia cofnięcia odwołania.

Organ wskazał, że w celu wykonania zaleceń zawartych w tym wyroku podjęto działania mające na celu wyjaśnienie powyższych kwestii pismami z dnia [...] października 2012 r. zwrócono się do Apartamentów [...] Sp. z o.o., Prezydenta Miasta R., Gminy Miasta R., Urzędu Miejskiego w R., Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. - o złożenie niezbędnych wyjaśnień w sprawie. Dnia [...] października 2012 r. wpłynęło pismo Apartamentów [...] Sp. z o.o. zawierające informację, iż na dzień wydania decyzji, tj. [...] sierpnia 2007 r., właścicielem działki nr [...] była Gmina Miasta R.. Działka ta została sprzedana przez Gminę Miasta R. - Apartamentom [...] Sp. z o.o. dnia [...] lipca 2011 r. Z powyższego wynika, że na dzień wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, tj. na dzień [...] sierpnia 2007 r., tytuł własności przedmiotowej działki przysługiwał Gminie Miasta R..

Odnosząc się do zaleceń wyroku w zakresie pozwolenia na budowę (nie obejmuje budowy miejsc parkingowych - jest to ograniczenie wniosku bez zgody inwestora) organ wyjaśnił, iż Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenia na budowę miejsc parkingowych na terenie działek nr [...]. Sytuacja taka miała miejsce w związku z nie posiadaniem przez inwestora działki nr [...]. Jak wynika z akt sprawy, po nabyciu tej działki inwestor otrzymał pozwolenie na budowę miejsc parkingowych.

Dnia [...] czerwca 2008 r. Prezydent Miasta R. działający w imieniu Gminy Miasta R. pismem znak: [...] wycofał odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym z miejscami postojowymi dla samochodów osobowych, podziemnym zbiornikiem p. pożarowym.

W związku z wycofaniem odwołania, Sąd w wyroku z dnia 25 lutego 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 392/09 oraz wyroku z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 129/12 zlecił organowi drugiej instancji poddanie kontroli decyzję organu pierwszej instancji w aspekcie naruszenia prawa jak i naruszenia interesu społecznego.

Wyjaśniając kwestię stron postępowania, organ podał, że M. W. w imieniu swoim i małoletnich A. W. oraz K. W. (spadkobiercy po zmarłej [...] czerwca 2010 r. J. W.), sprzedał udziały współużytkowania wieczystego gruntów (co wynika z aktu notarialnego repertorium A nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. M. R., A. R., E. W., M. W., S. T., D. T., A. D., J. D., W. M., W. oraz K. W. - nie posiadają przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Z akt sprawy wynika, że są oni współużytkownikami wieczystymi działki, na której zrealizowano inwestycję. Niniejsza sprawa dotyczy pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w budynku tym istnieje wspólnota mieszkaniowa (vide: Uchwała Nr 1/M10/2011 właścicieli lokali w nieruchomości przy ul. M. [...] w R. z dnia [...] listopada 2011 r. Wspólnota Mieszkaniowa "[...]'' - adres do korespondencji: P.P.H.U. "[...]" Sp. z o.o).

Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 z późn. zm.), zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą, a poszczególnymi właścicielami lokali. Zgodnie z przyjętą linią orzeczniczą sądownictwa administracyjnego zasadą jest, że członek wspólnoty mieszkaniowej może działać w postępowaniu administracyjnym tylko poprzez tę wspólnotę, reprezentowaną przez jej zarząd, a jedynie w wyjątkowych sytuacjach może działać samodzielnie. Takie stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 sierpnia 2005 r. sygn. akt: VII SA/Wa 1686/04, w którym stwierdził, że zasada, iż za członków wspólnoty mieszkaniowej - także w postępowaniu administracyjnym, działa wyłącznie wspólnota, a w szczególności jej zarząd, doznaje wyjątku jedynie w sytuacji, w której członek wspólnoty wykaże swój własny zindywidualizowany interes prawny wypływający z przepisów prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 9 września 1998 r. IV SA 2027/96; wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 października 2007 r., VII SA/Wa 809/07). Tym samym stroną postępowania administracyjnego w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej jest wspólnota mieszkaniowa, nie zaś jej poszczególni członkowie (wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 2007 r., IV SA/Wa 620/07).

Tym samym, zdaniem organu, stronami postępowania w postępowaniu w sprawie odwołania od ww. decyzji jest Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" - adres do korespondencji: P.P.H.U. "[...]" Sp. z o.o. nie zaś poszczególni właściciele lokali mieszkalnych i użytkowych, czy też współużytkownicy wieczyści działek, na których zrealizowano przedmiotową inwestycję.

Organ zauważył, iż działki nr [...] uległy scaleniu, w wyniku czego powstała działka nr [...], która następnie uległa podziałowi na działki nr [...]. Natomiast działka nr [...] została podzielona na działki nr [...].

Odnosząc się do skuteczności cofnięcia odwołania organ zauważył, że według art. 137 kpa strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, przy czym organ odwoławczy ma obowiązek uwzględnić cofnięcie odwołania, o ile nie prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny.

Zgodnie z art. 105 § 1 KPA: "gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania."

Zgodnie z wyrokiem z dnia 25 lutego 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 392/09, wyrokiem z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2284/10 oraz wyrokiem z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 129/12 - należy zbadać dopuszczalność wycofania odwołania pod względem legalności oraz celowości.

Zdaniem organu, z akt sprawy i całego zebranego materiału dowodowego wynika, że decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym z miejscami postojowymi dla samochodów osobowych, podziemnym zbiornikiem p. pożarowym - została wydana z naruszeniem prawa. Prezydent Miasta R. nie mógł wydać pozwolenia na budowę, gdyż z mocy art. 24 § 1 kpa podlegał wyłączeniu, w związku z czym mial zastosowanie art. 26 § 1 i 2 kpa. Organ zauważył również, iż wydając decyzję Prezydent Miasta R. nie orzekł o całości zamierzenia inwestycyjnego i nie uzasadnił tak podjętego rozstrzygnięcia. W wyroku z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2284/10, który zapadł w omawianej sprawie, stwierdzono, że nie można jednoznacznie przesądzić, że wskazane wadliwości stanowią o niedopuszczalności skutecznego cofnięcia odwołania i umorzenia postępowania odwoławczego oraz ewentualnego pozostawienia w obrocie prawnym decyzji, która w określonym zakresie może naruszać prawo.

Organ zauważył również, że inwestor nie odwołał się od tej decyzji, ponieważ była ona zgodna z jego wolą. Stanowisko to zostało potwierdzone w piśmie Apartamentów [...] Sp. z o.o. z dnia [...] października 2012 r.

Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenia na budowę miejsc parkingowych na terenie działek nr [...],[...] i [...].

W zapadłym w sprawie wyroku z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 129/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie VIII Wydział Zamiejscowy w Radomiu, stwierdził, że przesłanki z art. 137 kpa są samoistne i powinny być traktowane rozłącznie. Należy z związku z tym zbadać, czy nieuwzględnienie cofnięcia odwołania może spowodować naruszenie dóbr całej zbiorowości, której dotyczy zrealizowana inwestycja. Zachodzi konieczność zbadania kwestii ochrony interesu społecznego, a przede wszystkim interesu zbiorowości zamieszkującej teren inwestycji, mieszkańców wybudowanego już budynku, społeczności lokalnej zamieszkującej daną dzielnicę R. pod kątem m.in. zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych, wpływ realizacji inwestycji infrastrukturalnej na rozwój miasta, ochrony przeciw pożarowej i zwiększenia miejsc parkingowych.

Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego - budynek w części mieszkalnej jest w całości zasiedlony, również lokale użytkowe są w sporej części zajęte. W całości wykorzystany jest okalający budynek parking. Zaniedbany dotychczas róg ulic [...]/[...] uległ poprawie i uzyskał charakter miejski. Organ wskazał, iż zniknęły stare nieużytkowane rudery, ruiny oraz zaniedbane tereny mieszczące się w tym miejscu. Nowopowstałe budynki swoją architekturą nawiązują do zabudowy ulicy [...] i z uwagi na nowoczesną architekturę podnoszą walory estetyczne tej części miasta - dotychczas zaniedbanej. Miasto w wyniku zrealizowania tej inwestycji uzyskało 89 mieszkań oraz 12 lokali użytkowych, co pozwoliło częściowo zaspokoić mieszkaniowe potrzeby mieszkańców oraz zapewniło możliwość handlu, a przez to i zwiększenie zatrudnienia. Dla społeczności miasta, i interesu zbiorowości zamieszkującej w tej dzielnicy miasta, realizacja tej inwestycji zwiększyła bezpieczeństwo mieszkańców. Nowo wybudowane parkingi oraz infrastruktura techniczna w tej części miasta mają również pozytywny wpływ na rozwój miasta, jak również zapewnia polepszenie bezpieczeństwa przeciw pożarowego oraz zabezpieczają potrzeby mieszkańców. Nowe miejsca parkingowe wyeliminowały parkowanie aut w pasie drogowym pobliskich ulic, co również ma wpływ na zwiększenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Zdaniem organu, pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] służy ochronie interesu społecznego, a w związku z tym cofnięcie odwołania jest skuteczne.

Wojewoda [...] stwierdził, że mimo, iż decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] badana w kontekście legalności (zgodności z prawem) jest wadliwa, to w kontekście celowości jest zgodna z interesem społecznym. Kontekst celowości przemawia za uznaniem, iż wycofanie odwołania jest skuteczne i w związku z powyższym należy umorzyć postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...].

Zdanim organu, nawet gdyby cofnięcie odwołania było nieskuteczne, to i tak postępowanie odwoławcze należałoby umorzyć, gdyż przedmiotowa inwestycja decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] uzyskała pozwolenie na użytkowanie. W doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmowane jest stanowisko, że z ustawy Prawo budowlane wynika, że postępowanie o pozwolenie na budowę jest bezprzedmiotowe w przypadku gdy roboty budowlane zostały już wykonane i inwestycja została zrealizowana. Przyjęcie takiego stanowiska wynika przede wszystkim z istoty sprawy o pozwolenie na budowę. Stosownie do art. 28 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, chyba że budowa nie wymaga pozwolenia na budowę. Oznacza to, że inwestor przed rozpoczęciem robót budowlanych w pierwszej kolejności powinien wystąpić o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Za bezprzedmiotowością postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę po zakończeniu robót budowlanych, także przemawia art. 36 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ udzielający pozwolenia na budowę ma obowiązek określić w decyzji szczegółowe warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych oraz szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie. Gdyby przyjąć dopuszczalność prowadzenia postępowania o pozwolenie na budowę po zakończeniu robót budowlanych, to elementy konieczne decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogłyby być w niej zamieszczone, bowiem dotyczyłyby stanu, który już został zakończony, a nie który ma dopiero nastąpić. Oznacza to, że gdy organ właściwy do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę stwierdzi, iż realizacja zamierzenia inwestycyjnego, którego dotyczy wniosek o wydanie decyzji, została zakończona, postępowanie w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę dla tego zamierzenia staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Takie stanowisko zostało zaprezentowane między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2005 r. II OSK 285/05.

Jak stwierdził organ, w niniejszej sprawie inwestor dysponował decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, która była ostateczna, z uwagi na to, że Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. nr [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez J. K. oraz Wojewoda [...] wydał decyzję z dnia [...] października 2007 r. nr [...], którą po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta R. - utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...]. Jednakże, w wyniku uchylenia decyzji Wojewody [...] przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2008 r. sygn. akt VIII SA/Wa 634/07, decyzja o pozwoleniu na budowę utraciła walor ostateczności, jednakże w toku postępowania w tej sprawie inwestycja została zrealizowana.

Mając na uwadze, że inwestycja została zrealizowana, Wojewoda [...] rozpoznając po raz kolejny sprawę, nie mógł nie uwzględnić okoliczności, że inwestycja została zrealizowana, co spowodowało, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa i podlegało umorzeniu.

Bezprzedmiotowe jest postępowanie o pozwolenie na budowę dla inwestycji, która została już zrealizowana, a inwestor uzyskał pozwolenia na użytkowanie. Tym samym należy podzielić pogląd, że skoro inwestycja została zrealizowana, to kontrolowanie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe. Należy bowiem mieć na uwadze, że organ odwoławczy, tak jak organ pierwszej instancji, rozpatruje sprawę w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2011 r. I OSK 187/10).

Wobec skutecznego cofnięcia odwołania, a w konsekwencji umorzenia postępowania odwoławczego, zarzuty U. W. pozostają bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia.

4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny ustalony w sprawie nie budzi wątpliwości.

II. Zarzuty zawarte w skardze i stanowisko organu

Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła U. W.; zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 137 kpa poprzez uwzględnienie cofnięcia odwołania w sytuacji, gdy cofnięcie powoduje utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] naruszającej prawo;

2. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 kpa poprzez wydanie decyzji umarzającej postępowanie wobec braku ku temu ustawowych przesłanek i jednoczesne doprowadzenie do legalizacji decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] naruszającej prawo –

- wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

III. Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

2. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 129/12, w związku z odwołaniem Prezydenta Miasta R. działającego w imieniu Gminy Miasta R. od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego oraz po rozpatrzeniu pisma Prezydenta Miasta R. działającego w imieniu Gminy Miasta R. z dnia [...] czerwca 2008 r. o wycofaniu odwołania - umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...].

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

3.1. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, jak słusznie zauważył organ, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

W wyroku z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 129/12, poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji, znalazły się wiążące dla organu zalecenia, w których Sąd zalecił ustalenie, kiedy nastąpiło zbycie działki nr [...], kto był właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dniu wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, tj. w dniu [...] sierpnia 2007 r.; skoro pozwolenie na budowę nie obejmuje budowy miejsc parkingowych, co jest ograniczeniem wniosku bez zgody inwestora, należało wyjaśnić, jakimi powodami kierował się organ podejmując taką decyzję; należało również zbadać zaskarżoną decyzję w kontekście legalności, czyli zgodności z prawem, oraz celowości, czyli zgodności z interesem społecznym - w kontekście cofnięcia odwołania, jak również należało rozważyć przesłanki dopuszczenia cofnięcia odwołania.

Zdaniem Sądu, organ zalecenia te zrealizował, i ustalił, że na dzień wydania decyzji pierwszoinstancyjnej tj. na dzień [...] sierpnia 2007 r. właścicielem przedmiotowej nieruchomości była Gmina Miasta R..

Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę miejsc parkingowych na terenie działek nr [...]. Sytuacja taka miała miejsce w związku z nie posiadaniem przez inwestora działki [...], a po nabyciu tej działki inwestor otrzymał pozwolenie na budowę miejsc parkingowych.

Dnia [...] czerwca 2008 r. Prezydent Miasta R. działający w imieniu Gminy Miasta R. wycofał odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego. W związku z wycofaniem odwołania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lutego 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 392/09 oraz wyroku z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 129/12 zlecił organowi drugiej instancji poddanie kontroli decyzji organu pierwszej instancji - w aspekcie naruszenia prawa jak i naruszenia interesu społecznego.

Stosownie do przywołanego wyżej wyroku Sądu zapadłego w niniejszej sprawie, Wojewoda [...] ustalił, że stronami postępowania w postępowaniu w sprawie odwołania od decyzji jest Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" nie zaś poszczególni właściciele lokali mieszkalnych i użytkowych, czy też współużytkownicy wieczyści działek, na których zrealizowano przedmiotową inwestycję, co wynika ze znajdujących się w aktach sprawy aktów notarialnych, faktu, że w przedmiotowym budynku mieszkalnym istnieje wspólnota mieszkaniowa, oraz art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 z późn. zm.), z którego wynika, że zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą, a poszczególnymi właścicielami lokali. Zgodnie z przyjętą linią orzeczniczą sądownictwa administracyjnego, którą niniejszy skład orzekający w pełni podziela, zasadą jest, że członek wspólnoty mieszkaniowej może działać w postępowaniu administracyjnym, tylko poprzez tę wspólnotę, reprezentowaną przez jej zarząd, a jedynie w wyjątkowych sytuacjach może działać samodzielnie. Stronami tego postępowania nie są zaś poszczególni właściciele lokali mieszkalnych i użytkowych, czy też współużytkownicy wieczyści działek, na których zrealizowano inwestycję.

Słusznie Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z art. 137 kpa, strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, przy czym organ odwoławczy ma obowiązek uwzględnić cofnięcie odwołania o ile nie prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Zgodnie natomiast z art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.

Zgodnie z zapadłymi w niniejszej sprawie wyrokami: wyrokiem z dnia 25 lutego 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 392/09, wyrokiem z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2284/10 oraz wyrokiem z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 129/12 – obowiązkiem organu było zbadanie dopuszczalności wycofania odwołania pod względem legalności oraz celowości – i organ to uczynił.

Jak wynika z akt sprawy, decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 2007 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego została wydana z naruszeniem prawa, bowiem Prezydent Miasta R. nie mógł wydać pozwolenia na budowę gdyż z mocy art. 24 § 1 kpa podlegał wyłączeniu, w związku z czym miał zastosowanie art. 26 § 1 i 2 kpa. Jednakże w wyroku z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2284/10, który zapadł w niniejszej sprawie, jak stwierdził Sąd - nie można jednoznacznie przesądzić, że wskazane wadliwości stanowią o niedopuszczalności skutecznego cofnięcia odwołania i umorzenia postępowania odwoławczego oraz ewentualnego pozostawienia w obrocie prawnym decyzji, która w określonym zakresie może naruszać prawo. Inwestor zaś nie odwołał się od tej decyzji.

Mając na uwadze, że inwestycja została zrealizowana Wojewoda [...] rozpoznając po raz kolejny niniejszą sprawę, nie mógł nie uwzględnić tej okoliczności, co spowodowało, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, i podlegało umorzeniu.

Bezprzedmiotowe jest postępowanie o pozwolenie na budowę dla inwestycji, która została już zrealizowana, a inwestor uzyskał pozwolenia na użytkowanie. Tym samym należało podzielić pogląd, że skoro inwestycja została zrealizowana, to kontrolowanie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę

jest bezprzedmiotowe. Należy bowiem mieć na uwadze, że organ odwoławczy, tak jak organ pierwszej instancji, rozpatruje sprawę w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2011 r. I OSK 187/10).

3.2. Zgodnie z art. 127 § 1 kpa, od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Wskazać więc należy, że postępowanie odwoławcze ma charakter skargowy. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że postępowanie odwoławcze może być wszczęte wyłącznie wskutek wniesienia środka zaskarżenia – odwołania – przez podmiot legitymowany, nigdy zaś z urzędu, co oznacza, że postępowanie odwoławcze nie może być wszczęte z urzędu (np. wyrok NSA z dnia 17 listopada 1998 r. IV SA 2006/98, LEX nr 43725, wyrok NSA z dnia 6 września 2007 r. I OSK 675/07, Legalis). Jeśli nie ma odwołania, postępowanie odwoławcze nie znajduje podstaw prawnych, a decyzja wydana w takim trybie dotknięta byłaby nieważnością.

Zgodnie zaś z art. 137 kpa, strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny.

Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że prawo do cofnięcia odwołania przysługuje wyłącznie stronie, która wniosła odwołanie. Ocena dopuszczalności cofnięcia odwołania pod kątem przesłanek negatywnych wskazanych w zdaniu drugim tego przepisu, należy tylko i wyłącznie do kompetencji organu odwoławczego. W literaturze podnosi się, że wykładnia przepisów kpa, w tym art. 137 kpa, które poddają czynności postępowania administracyjnego zasadzie dyspozycyjności, nie może prowadzić do ścieśnienia praw strony, która ma być, lub była, adresatem decyzji rozstrzygającej o jej prawach lub obowiązkach (Kodeks postepowania administracyjnego. Komenatrz pod red. prof. M. Wierzbowskiego, prof. A. Wiktorowskiej, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2011, s. 760-762). Podkreślić również należy, że dla skuteczności cofnięcie odwołania, przepisy kpa nie wymagają zgody pozostałych stron postępowania odwoławczego. Cofnięcie odwołania przez stronę nie zwalnia organu odwoławczego z obowiązku oceny decyzji organu pierwszej instancji w zakresie jej zgodności zarówno z prawem jak i interesem społecznym, i nie prowadzi wprost do umorzenia postępowania odwoławczego.

Jak wynika z akt sprawy, organ, wydając zaskarżoną decyzję po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 129/12, i wykonując wiążące zalecenia Sądu – okoliczności te przeanalizował i wyjaśnił.

Podkreślić więc należy, że jeśli nie ma odwołania, postępowania odwoławczego nie można prowadzić z urzędu. Ewentualne zaś wadliwości postępowania administracyjnego, czy też samej decyzji administracyjnej, mogą być badane w innych właściwych trybach postępowania administracyjnego.

3.3. Wobec skutecznego cofnięcia odwołania, a w konsekwencji umorzenia postępowania odwoławczego, zarzuty U. W. pozostają bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia.

IV. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane.

Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

V. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.