II SA/Op 302/14

Uzasadnienie

Prezydent Miasta Kędzierzyna-Koźle, działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591, ze zm.), w dniu 17 czerwca 2005 r. wydał zarządzenie nr [...] w sprawie zasad waloryzacji kaucji wpłaconych w związku z zawarciem umowy najmu mieszkania komunalnego.

W § 1-3 zarządzenia ustalone zostały zasady waloryzacji kaucji wpłaconych przed dniem 12 listopada 1994 r. w związku z zawarciem umowy najmu mieszkania komunalnego oraz ich zwrotu w razie rozwiązania umowy najmu i opróżnienia lokalu albo nabycia własności lokalu przez najemcę.

Zgodnie natomiast z § 4 zarządzenia, wykonanie zarządzenia powierzono Kierownikowi Wydziału Polityki Mieszkaniowej, Spraw Socjalnych i Zdrowia Urzędu Miasta, a na podstawie § 5 weszło ono w życie z dniem podjęcia.

Wojewoda Opolski, pismem z dnia 29 kwietnia 2014 r., nr [...], na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, ze zm. - zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym), wniósł o stwierdzenie nieważności ww. zarządzenia Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźle. W uzasadnieniu skargi przedstawił przebieg postępowania administracyjnego. Zaakcentował, że zarówno przepis art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 150 - dalej zwaną ustawą o ochronie praw lokatorów), jak też art. 30 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym nie mogą stanowić podstawy prawnej do podjęcia zaskarżonego zarządzenia. Wyjaśnił, że w dniu wydania zarządzenia jak i obecnie, nie było i nie ma przepisu upoważniającego organ wykonawczy gminy do wydawania aktów określających zasady zwrotu i waloryzacji kaucji wpłaconych przez najemców przed 12 listopada 1994 r. Takim przepisem nie jest również art. 36 ustawy o ochronie praw lokatorów, gdyż nakazuje on dokonać pewnych czynności (np. zwrócić kaucję) w razie ziszczenia się warunków w nim wskazanych. Wojewoda wywodził, że kaucja ma charakter cywilnoprawny i jej wysokość, zasady rozliczania powinny następować według zasad obowiązujących w stosunkach cywilnoprawnych. Stąd brak jest podstaw do upoważnienia organu wykonawczego gminy Kędzierzyna-Koźle do podjęcia zarządzenia, tj. aktu kierownictwa wewnętrznego zawierającego szczegółowe zasady dokonania zwrotu zwaloryzowanych kaucji. Jednostronne, zaś określenie zasad waloryzacji kaucji i jej zwrotu stanowi istotne naruszenie art. 353 K.c., gdyż nie respektuje zasady równości stron. W ocenie Wojewody, przedmiotowym zarządzeniem Gmina przyjęła w rzeczywistości regulacje o charakterze adhezyjnym, w których samodzielnie określiła istotne elementy łączącego strony stosunku zobowiązaniowego. Ponadto w zarządzeniu dopuszczono pomniejszenia kaucji o inne należności niż wynikające z art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, który to przepis dopuszcza pomniejszenie kaucji wyłącznie o ewentualne należności wynajmującego z tytułu najmu. Tymczasem w § 2 ust. 3 i 4 zarządzenia postanowiono o pomniejszeniu kaucji o wskaźnik procentowy równy wskaźnikowi procentowemu udzielonej bonifikaty. Poza tym, Wojewoda zauważył, że w § 2 pkt 1-4 zarządzenia organ gminy posługuje się niezgodnymi z prawem miernikami, tj. "przeciętne wynagrodzenie miesięczne", podczas gdy Prezes Głównego Urzędu Statystycznego ogłasza wysokość przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto w gospodarce narodowej (...). Ustanowione mierniki nie pozwalają zatem na zwaloryzowanie kaucji po rozważeniu interesów stron oraz po uwzględnieniu zasad współżycia społecznego, czego wymaga art. 358 § 3 K.c. Wojewoda zaznaczył, że postanowieniami § 2 ust. 6 i 7 zarządzenia organ gminy ograniczył bez podstawy prawnej możliwości ubiegania się o waloryzację kaucji. I tak w ust. 6 przyjął, że nie podlega waloryzacji kaucja zwrócona i przyjęta przez osoby uprawnione przed dniem wejście w życie zarządzenia - tymczasem w orzecznictwie wskazuje się, że wierzyciel może domagać się zaspokojenia swojego uzasadnionego interesu i wytoczyć powództwo o dokonanie waloryzacji, nawet gdy świadczenie zostało już spełnione. Z kolei w ust. 7 zarządzenia organ gminy postanowił, że nie podlegają waloryzacji kaucje po upływie 10 lat od zaistnienia warunków zwrotu kaucji określonych w § 1, podczas gdy organ gminy nie został upoważniony do pozbawienia byłych najemców możliwości wystąpienia z takim wnioskiem, a następnie poszukiwania ochrony prawnej przed sądem powszechnym. Efektem zatem regulacji przyjętych w § 2 ust. 6 i 7 zarządzenia jest błędne informowanie zainteresowanych najemców, że nie mogą ubiegać się o zwrot kaucji lub waloryzacji.

W odpowiedzi na skargę, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika Prezydent Miasta Kędzierzyna-Koźle wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu organ podniósł, że wskazane przez Wojewodę w skardze zarzuty byłyby uzasadnione, gdyby "zasady waloryzacji kaucji" zostały zawarte w uchwale organu stanowiącego gminy będącej aktem prawa miejscowego. Tymczasem zarządzenie jest aktem kierownictwa wewnętrznego określającym zasady, którymi Gmina będzie się kierować, jeśli takiej waloryzacji domaga się osoba uprawniona na drodze pozasądowej. Argumentował, że jako takie zarządzenie wiąże tylko kierownika Wydziału Polityki Mieszkaniowej i nie zamyka osobie domagającej się waloryzacji sądowego jej dochodzenia w wysokości wyższej niż wyliczona na podstawie zarządzenia. Zaznaczył, że pouczenie o tej możliwości zawarte jest w pismach Wydziału Polityki Mieszkaniowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.).

Zaznaczyć należy, że w świetle art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, dostępnym w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl - zwanej dalej CBOSA). Zwłaszcza stwierdzenie istotnych uchybień procesowych eliminuje konieczność analizowania zarzutów naruszenia prawa materialnego. Z istoty rzeczy bowiem nie można uznać za prawidłowe zrealizowanie norm prawa materialnego stosowanego w procedurze, którą w istotny sposób organ naruszył.

W świetle art. 91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, ze zm. - zwanej dalej także ustawą o samorządzie gminnym), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po myśli ust. 4 art. 91 ustawy o samorządzie gminnym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Z kolei ust. 1 art. 93 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu. W przedmiotowej sprawie skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym. Ustawa ta - mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do P.p.s.a., wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSAiWSA z 2006 r. Nr 1, poz. 7).

W niniejszej sprawie zaskarżone zarządzenie zostało przedłożone Wojewodzie do zbadania legalności w dniu 27 stycznia 2014 r. Organ nadzoru przekroczył 30 dniowy termin do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego. W tej sytuacji, zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zaskarżył zarządzenie do sądu administracyjnego.

Zgodnie z aktualnie ugruntowanym poglądem orzecznictwa każde zarządzenie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) podlega nadzorowi, a w konsekwencji organ nadzoru może zaskarżyć do sądu administracyjnego każde zarządzenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), bez względu na to, czy zarządzenie to zostało podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 417/07, trafnie podniesiono także, że każde zarządzenie organu gminy, bez względu na charakter prawny podlega nadzorowi wojewody. Przepis art. 91 ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadza bowiem podziału na zarządzenia o charakterze materialnym i zarządzenia, które takiego charakteru prawnego nie mają (LEX nr 494380). Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 13 czerwca 2005 r., sygn. akt I OSK 69/05, LEX nr 186661, stwierdził, że nadzór wojewody obejmuje zarówno akty o charakterze powszechnie obowiązującym i wewnętrznym, jak i akty nienormatywne. W wyroku tym wskazano, że nie istnieje żaden powód, aby rozróżniać zarządzenia w znaczeniu materialnym oraz takie, które takiego charakteru prawnego nie posiadają. Okoliczność, że zarządzenie to ma charakter aktu wewnętrznego, nie odbiera organom nadzoru prawa do orzekania o nieważności takiego aktu. Zbieżny pogląd wyraził z kolei NSA w wyroku z dnia 17 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 249/06 (LEX nr 236479), wskazując, że brak jest podstaw prawnych do uznania za prawidłową tezy o wyłączeniu zarządzeń organu wykonawczego gminy, innych niż wyraźnie wskazane w ustawie o samorządzie gminnym, z zakresu kompetencji nadzorczych wojewody, nawet gdyby miały charakter aktów kierownictwa wewnętrznego. Także w wyroku z 11 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1138/04, NSA sformułował tezę, że prawo poddania kontroli sądu administracyjnego uchwał i zarządzeń organów gminy odnosi się do wszelkich aktów, tak z zakresu administracji publicznej, jak i innych dziedzin działalności (LEX nr 175318). W wyroku NSA z 10 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 500/08, natomiast zauważono, że z treści art. 90 i art. 91 ustawy o samorządzie terytorialnym nie można wywieść, że zarządzenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) poza porządkowymi, nie podlegają nadzorowi (LEX nr 490094). Organ nadzoru może zatem zakwestionować każdą uchwałę lub zarządzenie organu gminy, niezależnie od ich przedmiotu. Każdy tego rodzaju akt, podjęty przez organ gminy, czy to należący do zakresu administracji publicznej, czy też nie - może być zaskarżony w trybie nadzoru (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 854/03, publ.: OwSS 2004/2/43, postanowienie NSA z dnia 11 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1138/04, publ. LEX nr 175318, wyrok TK z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt 9/02, wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 790/04, publ.: OwSS 2006/1/10).

W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że żaden z powszechnie obowiązujących przepisów prawa nie uprawnia rady gminy w drodze uchwały, czy też w zarządzeniu organu wykonawczego, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, do regulowania kwestii zwrotu kaucji mieszkaniowej. Zasady waloryzacji zwrotu kaucji nie należą do zakresu administracji publicznej, albowiem mają charakter cywilnoprawny. W ocenie Sądu, niedopuszczalna jest w stosunkach cywilnoprawnych sytuacja, by jedna ze stron wykorzystując swoją pozycję (np. pełniąc jednocześnie funkcję organu administracyjnego) jednostronnie narzuciła drugiej stronie nieuzasadnione, rażąco korzystne tylko dla siebie postanowienia. W stosunkach cywilnoprawnych nie można jednak wykluczyć sytuacji, że podmiot, któremu przysługuje roszczenie, z określonych przyczyn zrzeka się w całości lub w części swoich uprawnień. Przepisy dotyczące zwrotu kaucji stanowią niewątpliwie gwarancję dla słabszego podmiotu stosunków cywilnoprawnych, nie mogą jednak stanowić przeszkody do zawierania ugód w tym przedmiocie.

Podnieść należy, że kwestie zwrotu kaucji odnośnie stosunków najmu powstałych przed wejściem w życie ustawy o ochronie praw lokatorów reguluje art. 36 ust 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 150 - dalej zwaną także ustawą o ochronie praw lokatorów). Instytucja kaucji z tytułu najmu służy do zabezpieczenia ewentualnych roszczeń wynajmującego wobec najemcy, a jej zwrot ma zapobiec bezpodstawnemu wzbogaceniu się wynajmującego kosztem najemcy. Kaucja związana ze stosunkiem najmu ma charakter cywilnoprawny, a zatem także rezygnacja z roszczeń z ww. tytułu przez najemcę odbywa się według zasad obowiązujących w stosunkach cywilnoprawnych.

W niniejszej sprawie Sąd identyfikuje się w pełni z zaprezentowanymi poniżej poglądami sądów administracyjnych i choć odnoszą się one do organów stanowiących gminy, wywody z nich płynące należy również stosować względem organów wykonawczych. Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Gliwicach, który w wyroku z dnia 18 października 2007 r. stwierdził, że "art. 6 ust. 4 i art. 36 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego a także art. 7 Konstytucji regulują zasady zwrotu kaucji mieszkaniowej. To właśnie w ustawie o ochronie praw lokatorów w całości uregulowano sposób rozliczenia kaucji mieszkaniowej w związku z nabyciem przez najemcę własności lokalu mieszkalnego. Natomiast żaden z powszechnie obowiązujących przepisów prawa nie uprawnia rady gminy do regulowania w drodze uchwały kwestii zwrotu kaucji mieszkaniowej, w tym określenia zasad rozliczania z tego tytułu" (por. wyrok o sygn. akt II SA/Gl 479/07, dostępny w CBOSA). W innym wyroku WSA w Gliwicach stwierdził, że rada gminy, podejmując na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów uchwałę w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, nie jest upoważniona do określenia w niej zasad waloryzacji kaucji zabezpieczających za lokale mieszkalne, wpłaconych przez najemcę przed dniem 12 listopada 1994 r. (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 923/07 dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei WSA w Łodzi wyraził pogląd, że sprawa zwrotu kaucji mieszkaniowej należnej najemcy na podstawie przepisów ustawy z 2001 r. o ochronie praw lokatorów, jako kwestia cywilnoprawna nie może być przedmiotem aktu prawa miejscowego. Ponadto sąd ten stwierdził, że żaden akt prawa miejscowego stanowiony przez organ gminy nie jest stanowiony samoistnie - zawsze wymaga podstawy prawnej, a taka podstawa prawna, co do kwestii zwrotu kaucji mieszkaniowej, nie wynika z ustawy o gospodarce nieruchomościami ani z ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie kodeksu cywilnego (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt III SA/Łd 655/07 dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, skoro kwestia zwrotu kaucji ma charakter cywilny, a zatem nie może być regulowana przez żaden organ administracji publicznej, w całości podzielić należy zarzuty organu nadzoru, że zapisy zaskarżonego zarządzenia zostały podjęte z istotnym naruszeniem prawa. Dlatego też, Sąd odstąpił od odnoszenia się do każdego postanowienia zaskarżonego zarządzenia.

Z tych względów, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie zawarte w punkcie 2 wyroku oparte zostało na przepisie art. 152 P.p.s.a.