II SA/Rz 476/13

Uzasadnienie

II SA/Rz 476/13

UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonych we wsi Ł., gmina [...].

W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn zm., w dacie orzekania przez Sąd obowiązuje tekst jednolity ogłoszony w Dz. U. z 2013 r. poz. 267) w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Postanowienie organu odwoławczego zostało następnie sprostowane poprzez skreślenie z podanej wyżej podstawy prawnej wskazania art. 61 ust. 1 i ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (postanowienie SKO z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]).

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek D. K. – właścicielki działek nr1335/3 i 1335/2, która zwróciła się do Wójta Gminy [...] o przeprowadzenie rozgraniczenia ww. działek z działkami nr: 1322 i 1335/1 oraz w zakresie punktów wspólnych z działkami nr: 1336/8 i 7/1 – położonymi we wsi Ł., gmina [...].

Wniosek o zawieszenie postępowania złożyła właścicielka działki nr 1335/1 – A. Ż., podnosząc, że w sprawie występuje zagadnienie prawne, którego rozpatrzenie warunkuje rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Jest to ustalenie zgodności przebiegu granic działek nr 1335/1, 1335/2 i 1335/3 oraz ich powierzchni z powierzchnią wykazywaną w wypisach z rejestru gruntów odnoszących się do tych nieruchomości. Wnioskodawczyni wskazała na błędy pomiarowe oraz nieprawidłowe naniesienie granic w operacie podziałowym oraz mapie uzupełniającej z podziału działki nr 1335 wykonanej przez J. B. i włączonej do zasobu ODGiK pod nr ewidencyjny [...] z dnia 15.12.1984 r., a także na błędnie opracowaną mapę ewidencji gruntów i budynków w skali 1:2000.

Wskazanym wyżej postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. Wójt Gminy [...] odmówił zawieszenia prowadzonego postępowania.

Organ zwrócił uwagę, że wskazana przez stronę przesłanka zawieszenia postępowania, wymieniona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ma charakter obligatoryjny tzn. jej zaistnienie skutkuje zawieszeniem postępowania z urzędu, nie może więc stanowić przedmiotu wniosku strony. Ponadto organ podniósł, że rozpatrzenie niniejszej sprawy i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ administracyjny. Wójt Gminy [...] podkreślił, że granica pomiędzy działką nr 1335/1 i nr 1335/2 stanowi granicę prawną po podziale wykonanym przez J. B. Rozgraniczenie ma na celu ustalenie przebiegu granic przez określenie położenia punktów i przebiegu linii granicznych, nie zaś ustalenie powierzchni działki. Prowadzenie zatem postępowania rozgraniczeniowego nie jest uzależnione od ustalenia zgodności powierzchni działek z powierzchnią wykazaną w operacie ewidencji gruntów.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła A. Ż., wnosząc o jego uchylenie. Podniosła, że przesunięcia linii granicznych na mapach ewidencji gruntów wynikłe przy modernizacji ewidencji gruntów oraz różnice pomiędzy szkicem polowym sporządzonym przy podziale działki nr 1335 w 1984 r. i szkicem polowym sporządzonym przez geodetę prowadzącego rozgraniczenie w 2011 r., jak również niedokładne określenie położenia punktów i przebiegu linii granicznych wywołały bardzo duży błąd w powierzchni poszczególnych działek powstałych z działki nr 1335. Podkreśliła, że obecna mapa ewidencji gruntów dotycząca działek rozgraniczanych nie odzwierciedla faktycznego przebiegu granic pomiędzy tymi działkami w terenie, a wypisy z ewidencji gruntów dotyczące działek nr: 1335/1, 1335/2 i 1335/3 podają powierzchnię znacznie odbiegającą od powierzchni wyznaczonej przez linie graniczne działek na mapie ewidencji gruntów.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało, że podane przez A. Ż. w jej wniosku z dnia 20 lipca 2012 r. okoliczności nie stanowią zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zarówno bowiem w orzecznictwie sądowym, jak i literaturze przedmiotu przyjmuje się, ze zagadnieniem takim mogą być wyłącznie kwestie prawne, nie zaś wyjaśnienie okoliczności faktycznych.

Kolegium podniosło, że przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) wyraźnie odróżniają regulacje prawne związane w ewidencją gruntów od problematyki rozgraniczenia nieruchomości. W ich świetle, ewidencja gruntów pełni wyłącznie funkcje informacyjno-techniczne. Zawiera ona dane wynikające z tytułu własności, lecz nie kształtuje nowego stanu prawnego; potwierdza jedynie stan zaistniały wcześniej. Rozgraniczenie nieruchomości służy natomiast ustaleniu przebiegu granic między nimi poprzez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Dopiero prawomocne orzeczenia i ostateczne decyzje o rozgraniczeniu podlegają ujawnieniu w księgach wieczystych oraz ewidencji gruntów i budynków.

A. Ż. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na to postanowienie, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie:

- art. 61 ust. 1 i ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy przedmiotem niniejszego postępowania jest rozgraniczenie nieruchomości,

- art. 94 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie występuje zagadnienie prawne uzasadniające zawieszenie postępowania.

Skarżąca, powołując się na orzecznictwo sądowe wskazała, że w okolicznościach konkretnej sprawy zagadnieniem wstępnym może być także prawidłowa klasyfikacja gruntów zawarta w ewidencji gruntów i budynków, a zatem nie kwestia prawna, lecz faktyczna.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, ponawiając argumentację zaskarżonego postanowienia. W odniesieniu do zarzutów skargi podniosło, że przepisy art. 61 ust. 1 i ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zostały w niniejszej sprawie zastosowane, na co wskazuje uzasadnienie kwestionowanego przez skarżącą postanowienia. Zostały one natomiast omyłkowo wskazane w podstawie prawnej tego postanowienia, który to błąd sprostowano postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznaczony został w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiącym, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę i uchyla objętą nią decyzję (postanowienie), tylko wówczas, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, natomiast stwierdza nieważność takiego aktu, gdy zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, na co wskazuje art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a.

Dokonując kontroli w niniejszej sprawie - w wymienionych wyżej granicach - Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, jako że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Jego przedmiot stanowi odmowa zawieszenia postępowania rozgraniczeniowego, z uwagi na brak zaistnienia w sprawie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Przepis ten stanowi, że organ administracji zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Dotyczy więc takiej sytuacji, gdy w toku konkretnego postępowania administracyjnego pojawiła się pewna kwestia (zagadnienie), do której rozstrzygnięcia właściwy jest inny organ administracji bądź też sąd, zaś rozstrzygnięcie to stanowi warunek konieczny wydania decyzji przez organ prowadzący postępowanie "główne". Wydanie zatem merytorycznego orzeczenia w danej sprawie uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Kluczowe dla przyjęcia, że zaistniała sytuacja wymieniona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest istnienie zależności (związku przyczynowego) pomiędzy rozpoznaniem konkretnej sprawy a wcześniejszym wyjaśnieniem na drodze formalnej określonej kwestii prawnej. Brak takiego wyjaśnienia stanowi bezwzględną przeszkodę dla wydania decyzji w prowadzonym przez organ postępowaniu.

W niniejszej sprawie skarżąca A. Ż. domagała się zawieszenia prowadzonego przez Wójta Gminy [...] postępowania w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości położonych we wsi Ł., w tym m. in. jej działki nr 1335/1 (własność) oraz działki nr 1322 (współwłasność z innymi osobami). Jako przyczynę podaje konieczność doprowadzenia do zgodności rzeczywistej powierzchni wymienionej działki nr 1335/1 oraz działek nr 1335/2 i 1335/3 (sąsiadujących) z ich powierzchnią wykazywaną w wypisach z rejestru gruntów, powołując się w tym zakresie na błędy powstałe przy sporządzaniu operatu podziałowego i mapy uzupełniającej z podziału działki nr 1335.

Sąd podziela pogląd organów wyrażony w zaskarżonym postanowieniu, że podnoszona przez skarżącą okoliczność nie stanowi kwestii prejudycjalnej w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zwanej w dalszej części "P.g.k.", rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi. Kończy się ono zawarciem przez strony ugody (art. 31 ust. 4 P.g.k.) bądź też wydaniem przez prowadzącego przedmiotowe postępowanie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości (art. 33 ust. 1 P.g.k.). Jeśli strona niezadowolona jest z przebiegu granicy, wówczas może – w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w sprawie żądać przekazania sprawy sądowi powszechnemu (art. 33 ust. 3 P.g.k.) i wówczas to orzeczenie sądu rozstrzyga w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości..

Wynik postępowania rozgraniczeniowego, a także dokumentacja, która w jego trakcie powstała stanowi podstawę do wpisania bądź zmiany odpowiednich danych w ewidencji gruntów i budynków.

Zgodnie bowiem z § 36 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 454) w sprawie ewidencji gruntów i budynków, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej m. in. w postępowaniu rozgraniczeniowym. Należy przy tym podkreślić, że ewidencja gruntów i budynków, stanowiąc jednolity dla kraju zbiór szczegółowo wskazanych w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne informacji o gruntach, ma techniczno-deklaratoryjny charakter. Nie nadaje ona zatem jakichkolwiek praw do gruntów, jak też nie rozstrzyga żadnych sporów w tym zakresie, natomiast rejestruje jedynie stany prawne, które ustalone zostały w innych postępowaniach.

Dane ewidencyjne dotyczące działki ewidencyjnej to w świetle § 60 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia także pole powierzchni takiej działki, obliczane w sposób wskazany w § 62 rozporządzenia (tj. na podstawie współrzędnych punktów określających przebieg linii granicznych, w hektarach, z dokładnością zapisu do 0,0001).

Nie ulega wątpliwości, że powierzchnia działki ewidencyjnej stanowi pochodną jej granic. Tego rodzaju dane ewidencyjne są zatem uzależnione od wcześniejszego jednoznacznego ustalenia przebiegu tych granic. Dopiero więc prawne ustalenie takiego przebiegu umożliwia obliczenie powierzchni działki, a granic danej działki nie można "dopasowywać" do jej powierzchni, skoro to właśnie przebieg tych granic ma decydujące znaczenie dla ustalenia powierzchni.

Rację ma zatem organ I instancji, gdy twierdzi, że skoro celem rozgraniczenia nieruchomości jest ustalenie przebiegu granic, nie zaś ustalenie powierzchni działki, to prowadzenie postępowania w przedmiocie rozgraniczenia nie jest w jakikolwiek sposób uzależnione od wyjaśnienia zgodności powierzchni działek z powierzchnią wykazaną w operacie ewidencji gruntów.

Bezzasadny jest również zarzut skargi dotyczący błędnego zastosowania w niniejszej sprawie art. 61 ust. 1 i ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skoro z akt sprawy wynika, że przepis ten nie był stosowany, a jego powołanie w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia było wynikiem ewidentnej omyłki pisarskiej, sprostowanej zresztą postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2013 r.

Odnosząc się natomiast do powołanego w skardze orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24.04.2008 r., sygn. akt I SA/Gl 1039/07, wskazać należy, że nie przemawia ono w żaden sposób za uwzględnieniem stanowiska skarżącej. Wyrażono w nim pogląd, że w przypadku podatku od nieruchomości kwestią wstępną (uzasadniającą zawieszenie postępowania) może być prawidłowa klasyfikacja gruntów zawarta w ewidencji gruntów i budynków, której dane stanowią podstawę wymiaru tego podatku ( art. 21 ust. 1 P.g.k.). Należy podkreślić, że w rozpoznawanej przez WSA w Gliwicach sprawie istnieje niewątpliwie zależność wymagana do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., skoro wymiar podatku następuje w oparciu o dane ewidencji gruntów. Tymczasem w niniejszej sprawie zależności takiej bez wątpienia brak.

Z wszystkich tych przyczyn, Sąd w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę A. Ż. oddalił.