II OSK 861/12

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1511/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.O. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie (dalej jako: "MWINB"), na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a."), odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sokołowie Podlaskim z dnia [...] października 2003 r. znak [...], którym na podstawie art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229, z późn zm.) nałożono na J.O. obowiązek dostarczenia inwentaryzacji wraz z oceną stanu technicznego trzech budynków gospodarczych zlokalizowanych na działce nr ew. A w miejscowości Żochy gm. Kosów Lasocki w zakresie zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przepisami prawa w tym przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej w terminie do 31 stycznia 2004 r. W uzasadnieniu postanowienia MWINB w Warszawie podkreślił, iż od ww. postanowienia z dnia [...] października 2003 r. przepisy prawa nie przewidują zażalenia, skoro zaś postanowienie jest niezaskarżalne to nie można wszcząć postępowania nadzorczego w trybie art. 156 k.p.a. w przedmiocie stwierdzenia jego nieważności. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 61a k.p.a., gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Zażalenie od powyższego postanowienia wniósł J.O.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie (dalej jako "GINB")po rozpoznaniu zażalenia decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] kwietnia 2011 r. odmawiające wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu GINB podzielił argumenty organu pierwszej instancji wskazując, że zgodnie z art. 56 ust. 1. Prawa budowlanego z 1974 r., stanowiącym podstawę prawną zaskarżonego postanowienia z dnia [...] października 2003 r. terenowy organ administracji państwowej przy wykonywaniu zadań określonych ustawą może żądać od inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego oraz od wykonawcy robót budowlanych lub producenta materiałów budowlanych informacji i udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazaniem obiektu budowlanego do użytku lub utrzymaniem obiektu, opracowania instrukcji eksploatacyjnej dla obiektu lub jego części, dostarczenia technicznych ekspertyz dotyczących projektu materiałów, robót, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, oraz określić termin ich dostarczenia. Organ odwoławczy podkreślił, iż cytowany przepis art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie tego przepisu. Organ odwoławczy wskazał, że skoro postanowienie z dnia [...] października 2003 r. nie jest zaskarżalne to nie może podlegać weryfikacji w trybie stwierdzenia nieważności.

Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł J.O. W uzasadnieniu skargi podnosił, że nałożenie na niego obowiązku przedłożenia inwentaryzacji wraz z oceną stanu technicznego trzech budynków gospodarczych zlokalizowanych na działce nr ew. A w miejscowości Żochy gm. Kosów Lasocki nie było zasadne. Wskazał, że nie jest właścicielem działki, na której znajdują się przedmiotowe budynki gospodarcze. Wykonanie zaś inwentaryzacji wymaga sporządzenia mapy geodezyjnej rozmieszczenia budynków, a uprawniony do tego jest jedynie właściciel. Tym samym postanowienie nakładające wobec niego obowiązek dokonania inwentaryzacji jest przez niego niewykonalne. Ponadto skarżący podnosił, iż obiekt nie jest samowolą budowlaną. Co prawda dokumenty budowlane, w tym pozwolenie na budowę, nie zachowały się, to jego zdaniem organ winien przeprowadzić postępowanie dowodowe polegające na przesłuchaniu osób, które widziały te dokumenty podczas pracy na budowie.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 stycznia 2012 r. stwierdził, że skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu I instancji dla oceny zasadności skargi nie ma znaczenia czy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sokołowie Podlaskim z dnia [...] października 2003 r. nakładające na J.O. obowiązek dostarczenia inwentaryzacji wraz z oceną stanu technicznego trzech budynków gospodarczych zlokalizowanych na działce nr ew. A w miejscowości Żochy gm. Kosów Lasocki było wydane z naruszeniem przepisów prawa. Sąd I instancji wyjaśnił, iż rozpoznając skargę J.O. mógł oceniać, bowiem jedynie czy zaskarżone postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w trybie przepisu art. 156 k.p.a. jest zgodne z prawem. W ocenie Sądu I instancji organy obu instancji zasadnie wskazały, że od postanowienia PINB w Sokołowie Podlaskim z dnia [...] października 2003 r. nakładającego na skarżącego obowiązek dostarczenia inwentaryzacji nie przysługiwało zażalenie, a wobec tego nie było dopuszczalne wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności takiego postanowienia. Przesądza o tym przepis art. 126 k.p.a., który przewiduje odpowiednie zastosowanie art. 156 k.p.a. jedynie do postanowień, od których przysługuję zażalenie, ewentualnie do postanowień określonych w art. 134 k.p.a. W każdym razie nie jest więc dopuszczalne wszczęcie postępowania nadzwyczajnego z art. 156 k.p.a. wobec postanowień nieobjętych tym odesłaniem (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 1998 r. sygn. I SA 1524/97). Sąd I instancji podzielił stanowisko GINB w Warszawie, iż zgodnie z przepisem art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie przysługuje zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Postanowienie takie jest bowiem jedynie elementem postępowania dowodowego, którego zgodność z prawem jest następnie poddana kontroli podczas orzekania przez organ drugiej instancji w trybie wniesionego odwołania. Bowiem postanowienia wydawane na podstawie art. 56 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. mają charakter dowodowy, a ich celem jest wyjaśnienie kwestii technicznych (tak cytowany przez organ drugiej instancji w uzasadnieniu decyzji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1985 r., sygn. akt II SA 1843/85, ONSA 1985/2/35). Sąd I instancji zaznaczył, że postanowienie PINB w Sokołowie Podlaskim z dnia [...] października 2003 r. wydane na podstawie art. 56 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. zawierało błędne pouczenie o przysługującym stronom prawie wniesienia zażalenia do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie. Jednakże, zdaniem Sądu I instancji błędne pouczenie nie może powodować, że stronie będzie przysługiwało prawo wszczęcia postępowania, które nie jest dopuszczalne na gruncie obowiązujących przepisów prawa. Skoro skarżącemu nie przysługiwało prawo wniesienia zażalenia od postanowienia z dnia [...] października 2003 r. nakładającego na niego obowiązek dostarczenia inwentaryzacji tym samym nie przysługuje mu wniosek o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji z powyższych przyczyn zaskarżone skargą postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie, utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności, prawa nie narusza. Wobec powyższego Sąd I instancji działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a.") oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J.O. reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. przez przyjęcie przez Sąd I instancji, że postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2011 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. stwierdzające, iż od postanowień niezaskarżalnych przepisy prawa nie przewidują możliwości wszczęcia postępowania nadzorczego w trybie art. 156 k.p.a. w przedmiocie stwierdzenia jego nieważności - co było przedmiotem skargi J.O., podczas gdy decyzje organów nadzoru budowlanego szczebla wojewódzkiego i głównego były bezprawne, gdyż zgodnie z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. organ administracji publicznej musi stwierdzić nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały.

Wskazując na powyższy zarzut na podstawie art. 176 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżanej decyzji względnie o spowodowanie uchylenia tej decyzji przez organ wyższego stopnia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż zarówno organ administracji publicznej jak i Sąd I instancji absolutnie nie zajęły się kwestią, że zaskarżone postanowienie było niewykonalne w dniu jego wydania i owa niewykonalność ma charakter stały, gdyż J.O. od 1994 r. nie jest właścicielem przedmiotowej posesji oraz budynków znajdujących się na niej. Skoro nie jest właścicielem, to nie może wykonać obowiązku nałożonego przez PINB w Sokołowie Podlaskim wykonania inwentaryzacji wraz z oceną stanu technicznego trzech budynków gospodarczych w zakresie zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz zasadami wiedzy technicznej - bo może to wykonać wyłącznie właściciel posesji i budynków znajdujących się na niej. Właścicielem owej posesji jest od 1994 r. R.O. syn skarżącego J.O. Nadto podniesiono, iż zdaniem skarżącego przedmiotowe trzy budynki gospodarcze (właściwie zadaszenia między budynkami) nie stanowią samowoli budowlanej i około 40 lat wstecz - gdy były stawiane - istniało zezwolenie na ich budowę oraz w trakcie budowy dokonywano kontroli przez ówczesną milicję oraz nadzór budowlany. Do dzisiaj żyją budowniczowie owych budynków i zezwolenie widzieli. Przepisy o inwentaryzacji przewidywały 5 letni okres przechowywania takich zezwoleń. Zdaniem skarżącego stanowisko Sądu I instancji odnośnie decyzji organów obu instancji jest błędne, gdyż przeczy temu treść art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., który wręcz nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności w sytuacji, kiedy decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i niewykonalność ta ma charakter stały.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Przedstawiony w podstawie kasacyjnej zarzut dotyczy jedynie naruszenia prawa procesowego. Jednak nie można przyjąć, by stwarzał on podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Na wstępie należy podkreślić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, umożliwiającym wyeliminowanie z obrotu prawnego również ostatecznych rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Zastosowanie tego trybu stanowi więc wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w przepisie art. 16 § 1 k.p.a. Z tego też względu, katalog przesłanek stwierdzenia nieważności został ściśle określony przez ustawodawcę w przepisie art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. i nie może być on interpretowany rozszerzająco.

Istota niniejszego sporu sprowadza się do ustalenia, czy na wydane na podstawie art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego w dniu [...] października 2003 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sokołowie Podlaskim postanowienie przysługuje zażalenie i w konsekwencji czy słusznie odmówiono stronie skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego postanowienia. Należy podzielić stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji jak i organy orzekające w niniejszej sprawie, iż od postanowienia wydanego na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. zażalenia przysługują wyłącznie na "wydane w toku postępowania postanowienia, gdy kodeks tak stanowi", albo gdy wynika to z wyraźnego przepisu szczególnego, natomiast w przypadku postanowienia wydanego w trybie powołanego art. 56 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. żaden przepis nie przewiduje jego samodzielnego zaskarżenia.

Natomiast podstawę prawną wydanego w rozpatrywanej sprawie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego stanowi art. 61 a § 1 k.p.a. W oparciu o powyższy przepis gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Należy w tym miejscu podkreślić, że ustawodawca w art. 126 k.p.a. ograniczył w odniesieniu do postanowień możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego na podstawie przepisów art. 156-159 k.p.a. wyłącznie do kategorii postanowień, od których przysługuje zażalenie. Zatem oczywiste jest, iż zgodnie z przepisem art. 126 k.p.a. nie można wszcząć postępowania i stwierdzić nieważności postanowień, od których nie przysługuje zażalenie. Co więcej, wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia stanowiłoby rażące naruszenie przepisu art. 126 k.p.a. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 426/11, dostępne w CBOIS http://cbois.nsa.gov.pl ).

Całkowicie bezzasadne jest twierdzenie dotyczące niewykonalności postanowienia PINB w Sokołowie Podlaskim z dnia [...] października 2003 r. Bowiem jak wynika z treści art. 56 pkt 1 ustawy prawo budowlane z 1974 r. terenowy organ administracji państwowej przy wykonywaniu zadań określonych ustawą może żądać od inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego oraz wykonawcy robót budowlanych lub producenta materiałów budowlanych informacji i udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazaniem obiektu budowlanego do użytku lub utrzymaniem obiektu, opracowania instrukcji eksploatacyjnej dla obiektu lub jego części, dostarczenia technicznych ekspertyz dotyczących projektu, materiałów, robót, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, oraz określić termin ich dostarczenia. Podkreślić należy, iż tak sformułowana treść przepisu w żadnym razie nie oznacza dowolności organu w wyborze jednego z tych podmiotów celem wykonania nałożonego obowiązku. W pierwszej bowiem kolejności nakaz winien być skierowany do inwestora, jako sprawcy samowoli, a gdy ten nie żyje, do jego następców prawnych. Organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo więc ustaliły adresata obowiązku w osobie J.O. Bowiem w trakcie wizji przeprowadzonej w dniu 9 października 2003 r. skarżący J.O. (ojciec obecnego właściciela działki nr ewid. A – R.O.) oświadczył, iż w 1976 roku dobudował do budynku inwentarsko-składowego dwa budynki gospodarcze murowane, kryte ogniotrwale. A zatem wbrew twierdzeniom skarżącego postanowienie ma prawidłowo określonego adresata, jest nim bowiem skarżący jako inwestor. Przede wszystkim wskazany w skardze kasacyjnej przepis art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie do decyzji oraz postanowień na które służy zażalenie oraz postanowień wydanych na podstawie art. 134 k.p.a. Wydane w przedmiotowym postępowaniu postanowienie na podstawie art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r. jest postanowieniem charakterze dowodowym i nie przysługuje od niego zażalenie.

Z uwagi na powyższe wywody wskazać należy, iż organy orzekające w niniejszej sprawie słusznie odmówiły wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sokołowie Podlaskim z dnia [...] października 2003 r.

Dlatego też, nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.