II SA/Rz 544/13

Uzasadnienie

Uchwałą z dnia 20 marca 2013 r. nr XXVIII/179/2013, Rada Gminy Chmielnik przyjęła gminny program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Chmielnik w 2013 r. Podstawę prawną uchwały stanowiły art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 i art. 41 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) dalej: "u.s.g.", oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 z późn. zm.) dalej: "u.o.z.". Uchwałę opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego z dnia 2 kwietnia 2013 r. poz. 1593.

Pismem z dnia 4 kwietnia 2013 r. Stowarzyszenie [...] wezwało Radę Gminy Chmielnik do usunięcia naruszenia prawa wskazując, że ww. uchwała nie spełnia podstawowych wymogów przewidzianych prawem. Podało, że dyspozycja art. 11a u.o.z. ma charakter obligatoryjny i wszystkie wymienione tam elementy muszą zostać uregulowane w programie. Tymczasem uchwalony program nie obejmuje obligatoryjnych treści, w tym nie zawiera: 1) skonkretyzowania schroniska, do którego mają być kierowane bezdomne zwierzęta oraz wskazania, czy podpisano stosowną umowę w tym zakresie, 2) wskazania podmiotu odpowiedzialnego za odławianie bezdomnych zwierząt, 3) wskazania podmiotu zajmującego się usypaniem ślepych miotów, 4) konkretnego adresu gospodarstwa rolnego, do którego mają trafiać zwierzęta gospodarskie, 5) wskazania lecznicy, w której zapewniona zostanie całodobowa opieka weterynaryjna w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, 6) określenia sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu.

Uchwałą z dnia 29 maja 2013 r. nr XXIX/188/2013 Rada Gminy Chmielnik postanowiła nie uwzględnić wezwania do usunięcia naruszenia prawa uznając podniesione przez Stowarzyszenie zarzuty za niezasadne.

W skardze wniesionej do sądu administracyjnego Stowarzyszenie [...] zażądało uchylenia zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania. W ocenie strony skarżącej w kwestionowanym programie nie uregulowano wymogu zapewnienia schroniska dla bezdomnych zwierząt. Nie wskazano bowiem konkretnego adresu schroniska, do którego miałyby być przekazywane zwierzęta. Nie zawiera on również postanowień dotyczących opieki nad wolno żyjącymi kotami i ich dokarmiania, jak też odławiania bezdomnych zwierząt. Nie uregulowano w nim kwestii obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Nie zapewniono ponadto całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W końcu nie określono sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Chmielnik wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Reprezentujący ww. organ Wójt Gminy Chmielnik uznał zarzuty skargi za niezasadne. Podał, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały przeprowadzono procedurę zaopiniowania projektu programu przez zainteresowane podmioty. Po podjęciu uchwała została przekazana Wojewodzie Podkarpackiemu, a następnie opublikowana w Dzienniku Urzędowym. Wprawdzie Gmina nie ma zawartej umowy ze schroniskiem dla zwierząt bezdomnych, jednak opiekę nad takimi zwierzętami zleca lekarzowi weterynarii R. S. Przypadki bezdomności zwierząt na terenie Gminy są jednostkowe, 4 – 8 sztuk rocznie; nie występuje natomiast problem dziko żyjących kotów. Dlatego podjęte działania oceniono jako adekwatne do potrzeb. Z ww. lekarzem weterynarii uregulowano także umownie kwestie odławiania bezdomnych zwierząt, ich sterylizacji lub kastracji, całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych. Z kolei środki finansowe przeznaczone na realizację programu są rozdysponowywane stosownie do potrzeb.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres tej kontroli wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami.

W niniejszej sprawie skarga została wniesiona na podstawie art. 101 u.s.g. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepisu tego nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Skargę na ww. uchwałę lub zarządzenie można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. W sprawach, o których mowa w ust. 1 stosuje się odpowiednio art. 94.

Niesporne jest, że skarżące Stowarzyszenie wniosło skargę we własnym imieniu, a skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W judykaturze wielokrotnie wskazywano, że skarga wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi, chociażby w interesie publicznym. Sąd podziela to stanowisko i przyjmuje, że skarga złożona w powyższym trybie nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2013 r. I OSK 1761/12, Lex nr 1311573). Skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), gdyż pozbawia go uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w wyroku z 19 czerwca 2012 r. II OSK 790/12 (Lex nr 1212683) naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki. Do wniesienia skargi na podstawie art. 101 u.s.g. nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z 30 maja 2012 r. II OSK 574/12, Lex nr 1217253). Prawo do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w jego sferę prawną przez wywołanie negatywnych następstw prawnych. Naruszenie zatem interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie ochrony przysługującej podmiotowi z mocy prawa. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki. Przepisy prawa procesowego stanowią podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego lub uprawnienia tylko w sytuacji, gdy występuje bezpośredni związek z autorytatywną konkretyzacją uprawnienia lub obowiązku (por. cyt. uprzednio wyrok NSA z 19 czerwca 2012 r. II OSK 790/12). Sąd administracyjny rozpoznający skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego obowiązany jest zbadać, czy uchwała będąca przedmiotem skargi narusza prawnie chroniony interes prawny lub uprawnienie skarżącego, a nie interesy innych podmiotów.

Stowarzyszenie [...] w skardze wywodzi, że posiada status organizacji pożytku publicznego, jej statutowym zadaniem jest ochrona zwierząt, tym samym wszelkie naruszenia uprawnień zwierząt stanowią bezpośrednie naruszenie interesu prawnego stowarzyszenia. Podkreśliło, że posiada uprawnienie do opiniowania projektu programu rad gmin dotyczącego opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, a skoro tak, to nie można odmawiać mu prawa do zaskarżania uchwały, której nie opiniowało i której zarzuca naruszenie prawa. Ten ostatni wywód zaczerpnięto z motywów zawartych w uzasadnieniu wyroku NSA z 12 czerwca 2007 r. II OSK 339/07. W ocenie Sądu taka argumentacja nie dowodzi, że strona skarżąca posiada legitymację do wniesienia w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. skargi na kwestionowaną uchwałę.

Przede wszystkim dla wykazania, że skarżące Stowarzyszenie byłoby uprawnione od skutecznego wniesienia skargi na uchwałę Rady Gminy Chmielnik w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, chybione jest powołanie się na argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku NSA z 12 czerwca 2007 r. II OSK 339/07 (Lex nr 341079). W wyroku tym NSA oceniając legitymację organizacji społecznej do zaskarżania uchwały wskazał m. in., że ocena interesu prawnego fundacji i organizacji społecznych musi być powiązana z badaniem ich ustawowych oraz statutowych zadań i kompetencji, tym bardziej w przypadku gdy chodzi o ochronę zwierząt, które same swojego interesu prawnego i uprawnień bronić nie mogą. Z przepisów u.o.z. wynika szczególna rola organizacji społecznych, których statutowym celem jest ochrona zwierząt. Dalej NSA eksponując prawo do opiniowania uchwał rad gmin podejmowanych na podstawie u.o.z. podkreślił, że skarżącej nie można odmawiać prawa do zaskarżania uchwały, której nie opiniowała i której zarzuca naruszenie prawa. Przywoływanie wywodów zawartych w tym wyroku jest o tyle chybione, że w sprawie poddanej kontroli Sądu Stowarzyszenie opiniowało projekt uchwały Rady Gminy Chmielnik. Okoliczność ta wynika z nadesłanych Sądowi akt. Stowarzyszenie wyraziło swoją opinię (negatywną) w zakresie przedłożonego programu w piśmie z dnia 24 stycznia 2013 r. stwierdzając, że przedłożony projekt uchwały nie spełnia wymogów wymaganych w u.o.z. W myśl art. 11 ust. 1 cyt. ustawy zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Z kolei art. 11a stanowi, że rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1 wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania: 1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii; 2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy; 3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu.

Rada Gminy Chmielnik przed podjęciem uchwały zwróciła się do Stowarzyszenia [...] o zajęcie opinii i Stowarzyszenie taką opinię wydało. W ocenie Sądu art. 11a ust. 7 u.o.z. zobowiązujący wójta do przekazania projektu programu, o którym mowa w ust. 1 cyt. przepisu, m.in. organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy, może być źródłem interesu prawnego, ale tylko w granicach naruszenia prawa takiej organizacji do opiniowania danego projektu. W literaturze wskazuje się, że nie poddanie zaopiniowaniu projektu omawianej uchwały właściwym organizacjom społecznym (a także innym podmiotom określonym w art. 11a ust. 7 ustawy), a tym samym pozbawienie tych podmiotów uprawnienia przedstawienia własnej opinii powoduje, że uchwalenie aktu normatywnego następuje z pominięciem ustawowych wymogów proceduralnych, co z kolei stanowi istotne naruszenie prawa (por. J. Bobrowicz, Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego – na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, "Administracja. Teoria-Dydaktyka-Praktyka" Nr 4(29)/2012, s. 42). Jeśli organizacja społeczna zajmuje stanowisko w sprawie projektu programu, o jakim stanowi w art. 11a ust. 1 u.o.z., to oznacza że była podmiotem współuczestniczącym w procesie kształtowania treści takiego programu. Abstrahując, czy skarżące Stowarzyszenie jest organizacją działającą na obszarze Gminy Chmielnik, bezspornie w sprawie projektu programu zajęło stanowisko. Dla oceny legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę przyjmującą program, o którym mowa w art. 11a ust. 1 u.o.z. nie ma także znaczenia negatywna treść opinii stowarzyszenia Z istoty opinii wynika bowiem, że jest ona poglądem wyrażonym w określonej sprawie, a podmiot jej zasięgający nie jest związany stanowiskiem opiniodawcy. Zatem stwierdzić należy, że skoro organizacja społeczna zajęła opinię i wyraziła tym samym stanowisko w kwestii programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, to nie przysługuje jej legitymacja skargowa w sprawie zakwestionowania uchwały rady gminy przyjmującej ten program.

Z powyższych ustaleń wynika, że skarżące Stowarzyszenie nie wskazało, aby skarżona uchwała naruszała jego interes prawny lub uprawnienie. Zarówno treść samej uchwały, jak i brzmienie programu stanowiącego załącznik do niej, w żadnym razie nie wkraczają w sferę uprawnienia lub interesu prawnego skarżącego Stowarzyszenia. Źródłem tego interesu prawnego nie mogą być ustalenia statutu skarżącego Stowarzyszenia. Sąd nie dopatruje się tego źródła także w pozostałych, poza art. 11a ust. 7 u.o.z, przepisach ustawy. Nie można tego interesu lub uprawnienia do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej wywodzić z tych przepisów, które określają że organy administracji publicznej podejmują działania na rzecz ochrony zwierząt, współdziałając w tym zakresie z odpowiednimi instytucjami i organizacjami krajowymi i międzynarodowymi, a organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, mogą zapewniać bezdomnym zwierzętom opiekę i w tym celu prowadzić schroniska dla zwierząt, w porozumieniu z właściwymi organami samorządu terytorialnego. Także nie jest takim przepisem art. 40 u.o.z. Przywoływanie motywów zwartych w wyroku NSA o sygn. II OSK 339/07 na rzecz wspierania stanowiska o interesie prawnym po stronie skarżącego Stowarzyszenia, a więc dającego legitymację do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej, niezależnie od tego, że stan prawny i faktyczny sprawy, na tle której zapadł przywołany wyrok, był odmienny od występującego w tamtej sprawie, musi towarzyszyć refleksja, że stanowisko zawarte w tym wyroku rozszerzające zakres pojęcia "interes prawny" i przez związanie go ze statutowymi zadaniami organizacji zajmującymi się ochroną zwierząt, nie zostało powtórzone w innych orzeczeniach. Przeciwnie, w wyroku NSA z 13 marca 2012 r. II OSK 2334/11 (Lex nr 1251932) stanowiska tego zdecydowanie nie podzielono. Sąd orzekający w sprawie podziela te poglądy judykatury, które wskazują na brak możliwości zaskarżenia przez organizację społeczną uchwały, która nie dotyczy bezpośrednio interesów prawnych lub uprawnień tej organizacji, lecz dotyczy wyłącznie problematyki pozostającej w zakresie statutowych działań tej organizacji (por. wyrok NSA z 12 maja 2006 r. II OSK 1457/05, publik. www.orzecznia.nsa.pl).

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak o oddaleniu skargi.