II OSK 987/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1593/11, po rozpoznaniu skargi M. M. , Przedsiębiorstwa Remontowo – Budowlanego U. Sp. z o.o. z/s w Krakowie, Firmy Handlowej F. z/s w Krakowie, stwierdził nieważność decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wydanych w przedmiocie pozwolenia na dokonanie rozbiórki oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...] Prezydent Miasta Krakowa działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku z dnia 06.11.2009 r., Gminy Miejskiej Kraków, udzielił Gminie Miejskiej Kraków pozwolenia na rozbiórkę ".......5 obiektów: budynku Archiwum Urzędu Miasta Krakowa (nr 1), budynku Archiwum Urzędu Miasta Krakowa (nr 2), zbiornika przeciwpożarowego (nr 3), budynku portierni (nr 4), oraz podziemnego magazynu składu opału przy budynku Straży Miejskiej (nr 7a), wraz z likwidacją przyłączy instalacyjnych archiwum Urzędu Miasta Krakowa: c.o. do granicy nieruchomości należącej do Inwestora, SN do granicy nieruchomości należącej do Inwestora, oraz telekomunikacyjnego do granicy nieruchomości należącej do Inwestora, oraz likwidacją wewnętrznych instalacji: wodociągowej, kanalizacji deszczowej, kanalizacji sanitarnej, instalacji ciepłowniczej (w tym węzeł cieplny w rozbieranym budynku archiwum), oraz rozbiórką linii elektrycznych NN (w tym linii kablowych oświetlenia terenu), zlokalizowanych na działkach nr [...] Śródmieście przy ulicy [...] w Krakowie".

W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że nie ma podstaw do wyłączenia Prezydenta Miasta Krakowa od rozpoznania sprawy niniejszej. Kwestie wyłączenia reguluje art. 24 § 1 pkt 1 i 4 i art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. Prezydent Miasta Krakowa nie jest stroną postępowania, stroną tą jest bowiem inna osoba - osoba prawna, jaką jest gmina. Przedmiotowa sprawa nie dotyczy interesów majątkowych Prezydenta Miasta Krakowa, a wydana decyzja nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby. Przepisy k.p.a. dotyczące wyłączenia organu od załatwienia sprawy administracyjnej nie pozwalają na przyjęcie poglądu o dopuszczalności wyłączenia organu od załatwienia sprawy ze względu na fakt, że organ rozstrzyga o prawach i obowiązkach jednostki organizacyjnej, która ten organ reprezentuje. Taki wniosek wynika również z faktu uchylenia (z dniem 06.12.1994 r.) art. 27a k.p.a., który w § 1 stanowił, iż organy gminy podlegają wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną jest gmina.

Odwołanie M. M. - Centrum Techniki Drogowej I., Przedsiębiorstwa Remontowo-Budowlanego U. sp. z o.o., Firmy Handlowej F. sp.j. nie zostało uwzględnione i Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] 2011 r. znak: [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, podnosząc w uzasadnieniu, że zawarte w zaskarżonej decyzji wyjaśnienie stanowiska organu l instancji w kwestii wyłączenia organu administracji, są logiczne, jak i dopuszczalne w świetle obowiązującego prawa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyli: M. M. - Centrum Techniki Drogowej I., Przedsiębiorstwo Remontowo - Budowlane U. Sp. z o.o. oraz firma Handlowa F. Spółka Jawna, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdzając zaskarżonym wyrokiem nieważność decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2012 r., jak i decyzji ją poprzedzającej wskazał, że w przedmiotowej sprawie - wszczętej na wniosek Gminy Miejskiej Kraków - w l instancji orzekał Prezydent Miasta Krakowa. Kwestie ewentualnego wyłączenia tego organu dostrzeżono i szeroko przeanalizowano w uzasadnieniu decyzji organu l instancji, a wnioski wyprowadzone zostały w całości zaakceptowane przez organ odwoławczy. Tak więc orzekające organy stanęły na stanowisku, że fakt iż sprawa dotyczy Gminy Miejskiej Kraków, nie stanowi podstawy wyłączenia Prezydenta Miasta Krakowa od jej rozpoznania. Nie ulega wątpliwości, że poglądy orzecznictwa w tej materii nie są, a raczej nie były jednolite. Jak się wydaje zaczyna przeważać pogląd, iż Prezydent Miasta podlega wyłączeniu od rozpoznania sprawy, której stroną jest Gmina, a której organem jest Prezydent.

Zgodnie z art. 31 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1531 ze zm.), prezydent miasta kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz. Z przepisu tego wynika, że jest też ustawowym przedstawicielem strony, a to oznacza, że zachodzi określona w art. 24 § 1 pkt 4 przyczyna wyłączenia prezydenta. Mało tego, prezydent, sprawując funkcje organu miasta, jest także pracownikiem gminy, co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 21 listopada 2008 r., o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 223 poz.1458). Pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia oraz sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela można uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na prawa i obowiązki prezydenta (art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a.). Odmienny pogląd - reprezentowany kiedyś w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie - został zakwestionowany przez Naczelny Sąd Administracyjny (zob. np. wyrok z 8.09.2010 r., II OSK 1351/09, wyrok z dnia 22.06.2010 r., II OSK 503/10).

W tej sytuacji, Sąd ograniczył kontrolę sprawy tylko do kwestii właściwości organu i skoro uznał, że Prezydent Miasta Krakowa podlega wyłączeniu od rozpoznania sprawy - winien tenże Prezydent wystąpić do Wojewody o wyznaczenie innego organu do rozpoznania sprawy. Wyznaczony organ, winien rozpatrując sprawę poczynić wszystkie ustalenia faktyczne niezbędne do jej rozstrzygnięcia i wydać orzeczenie zgodne z ustaleniami.

W tym stanie rzeczy, skoro dokonana kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji naruszają prawo - na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 135, 152 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Małopolski, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie art. 24 § 1 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że Prezydent Miasta podlega wyłączeniu od rozpoznawania sprawy, której stroną jest gmina, a której organem jest Prezydent. W związku z powyższym, Wojewoda Mazowiecki wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zawarte w art. 24 § 1 i 25 § 1 k.p.a. reguły wyłączania pracownika oraz organu nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie. Po pierwsze - w kontekście argumentacji podnoszonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, w sprawie brakuje podstaw do wyłączenia organu wykonawczego gminy z powołaniem się na przepis art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten, zdaniem Wojewody Małopolskiego, nie może być bowiem wykorzystywany w sytuacjach, w których chodzi o pozostawanie ze stroną w stosunku prawnym innym niż materialno-prawny. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ wykonawczy pozostaje z macierzystą jednostką samorządu terytorialnego w relacjach wyznaczonych przez prawo ustrojowe, a nie materialne. Po drugie - w sprawie brakuje też podstaw do zastosowania przesłanki wyłączenia wskazanej w art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. W szczególności dlatego, że instytucji organu osoby prawnej nie należy utożsamiać z instytucją przedstawiciela. W obecnie obowiązującym systemie prawnym brak jest normy zastępującej uchylony art. 27a k.p.a., wyłączającej wójta, burmistrza, a także prezydenta miasta od orzekania w takiej sprawie, w której jego gmina jest stroną. Bardzo trudno takiego obowiązku dopatrzeć się w przywołanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie regulacjach wynikających z dyspozycji art. 24 ust. 1 i ust. 4 k.p.a. Ta pierwsza przesłanka dotyczy wyłączenia pracownika, a nie organu, natomiast druga, określona treścią art. 24 ust. 4 k.p.a., również nie może być stosowana, bowiem poza sporem pozostaje fakt, iż Prezydent Miasta Krakowa nie może być utożsamiany z przedstawicielem ustawowym Gminy Kraków.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła również Gmina Miejska Kraków, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. - polegające na uwzględnieniu skargi i stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej mimo braku podstaw do takiego orzeczenia,

- art. 151 p.p.s.a. - polegające na uwzględnieniu skargi mimo istnienia podstaw do jej oddalenia oraz

naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

- art. 4 pkt 1 lit. c ustawy z dnia z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych przez błędną wykładnię i utożsamienie pojęcia "pracownik urzędu gminy" z pojęciem "pracownik organu administracji publicznej", w sytuacji, gdy zakres tych pojęć nie jest tożsamy,

- art. 24 § 1 k.p.a. przez błędną wykładnie i przyjęcie, że miał on zastosowanie w sprawie,

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, iż nie miał on zastosowania w sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Gmina Miejska Kraków wniosła o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W złożonej odpowiedzi na skargi kasacyjne, skarżący wnieśli o ich oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie zważyć należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej skarżący kasacyjnie – Wojewoda Małopolski i Gmina Miejska Kraków oparli skargę kasacyjną głównie na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono więc naruszenie art. 24 § 1, 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2, art. 151 p.p.s.a. Ponadto zarzucono naruszenie art. 4 pkt 1 lit. c ustawy z dnia z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych.

Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie była decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2011 r. i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] maja 2011 r., pozwalająca na rozbiórkę wskazanych wyżej obiektów budowlanych. Zdaniem Sądu I instancji, z uwagi na fakt, że wniosek o pozwolenie na rozbiórkę złożyła Gmina Miejska Kraków, to tym samym zachodziła określona w art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. przyczyna wyłączenia Prezydenta Miasta Krakowa od orzekania w sprawie niniejszej. W konsekwencji Sąd stwierdził nieważność obu decyzji, powołując się na art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 135, 152 p.p.s.a.

Jak z powyższego wynika, przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest kwestia, czy Prezydent Miasta Krakowa podlegał wyłączeniu w sprawie rozpatrzenia wniosku złożonego przez Gminę Miejską Kraków o wydanie pozwolenie na rozbiórkę obiektu budowlanego. Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, nie można podzielić poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, że w rozpoznawanej sprawie zachodziła podstawa wyłączenia, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a.

Zauważyć należy, że tak w orzecznictwie jak i w doktrynie, kwestia wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu, działającego jako starosta, na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., od rozpoznania i wydania decyzji w sprawach, w których gmina jest stroną, budzi pewne kontrowersje. Na tle tych przepisów podkreśla się w orzecznictwie, że przy wykonywaniu zadań i kompetencji przez organy administracji publicznej dochodzi do połączalności ról procesowych: organu wyposażonego w kompetencje do orzekania i reprezentacji interesów państwa lub wspólnoty samorządowej (wyrok NSA z 30.03.2010 r., II OSK 88/10, Lex nr 597931). W obowiązujących przepisach prawa, po uchyleniu art. 27a k.p.a., nie ma ogólnej regulacji zobowiązującej do wyłączenia organu samorządu terytorialnego w przypadku, gdy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego pozostaje w związku z interesem prawnym danej jednostki samorządu terytorialnego, w niniejszej sprawie prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego jednocześnie funkcję starosty.

Przyjęta w zaskarżonym wyroku przez Sąd I instancji wykładnia, iż Prezydent Miasta Krakowa podlega na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. wyłączeniu od rozpoznania sprawy i wydania decyzji w sprawie pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego na rzecz Gminy Miejskiej Kraków nie może być uznana za prawidłową, gdyż prowadzi do zmiany kompetencji organów, wynikających z norm prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 30.03.2010 r., II OSK 88/10, Lex nr 597931)

Wprowadzenie wyłączenia organu samorządu terytorialnego w drodze wykładni, jak to Sąd I instancji uczynił w niniejszej sprawie, w następstwie prowadzące do pozbawienia kompetencji organu samorządu terytorialnego, nie znajduje podstaw w Prawie budowlanym, ani oparcia w zasadzie racjonalności ustawodawcy.

Zgodnie z art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) - starosta jest organem administracji architektoniczno - budowlanej i do jego podstawowych obowiązków należy m.in. wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach określonych ustawą (art. 81 ust.1 pkt 2 ). Stosownie do art. 92 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, prezydent miasta na prawach powiatu posiada uprawnienia do działania jako organ powiatu, tj. starosta, zaś na podstawie art. 26 ust.1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jest organem wykonawczym gminy. W konsekwencji tych rozwiązań prawnych, prezydent miasta łączy w sobie uprawnienia do realizacji zadań z zakresu samorządu gminnego jak i samorządu powiatowego. Prezydent miasta na prawach powiatu jest więc jednocześnie starostą w znaczeniu funkcjonalnym, a pracownicy urzędu miasta w procesie wydawania decyzji przez starostę stają się pracownikami starostwa (wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., I OSK 346/05, Lex nr 196290). Przepisy ustawy – Prawo budowlane nie przewidują wyłączenia prezydenta na prawach powiatu w sprawach, w których stroną stosunku materialnoprawnego, podlegającego konkretyzacji w postępowaniu w indywidualnej sprawie, jest gmina lub inna jednostka samorządu terytorialnego, w rozpatrywanej sprawie Gmina Miejska Kraków.

W ocenie składu orzekającego, w związku z powyższym, brak jest podstaw prawnych do wyprowadzenia obowiązku wyłączenia, w sprawach wynikających z przepisów ustawy - Prawo budowlane, organu samorządu terytorialnego w ramach wykładni, prowadzącej w następstwie do pozbawienia tego organu kompetencji. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach na tle Prawa budowlanego w wyrokach z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 702/10 oraz II OSK 703/10, CBOIS). Zatem, wbrew stanowisku Sądu I instancji, Prezydent Miasta Krakowa (miasta na prawach powiatu) nie podlega wyłączeniu i jest organem właściwym do wydania decyzji pozwalającej na rozbiórkę na wniosek Gminy Miasta Kraków.

Za takim stanowiskiem przemawia także domniemanie racjonalności ustawodawcy, który, jak już wskazano, w żadnym z przepisów Prawa budowlanego nie wyraził ogólnej zasady wyłączenia miasta na prawach powiatu w sprawach, których stroną jest miasto na prawach powiatu. Warto dodać, że ustawodawca w niektórych sprawach przekazał organom gminy upoważnienie do załatwiania spraw administracyjnych, które dotyczą praw i obowiązków gminy, np. powierzył prezydentowi miasta wydawanie decyzji w zakresie inwestycji celu publicznego (art. 51 ust.1 pkt 2, art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami) w sytuacji, gdy stroną jest gmina. Podobna sytuacja miała miejsce w przypadku wydawania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia na podstawie art. 46a ust. 7a, ust. 7 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) – por. wyrok NSA z 22.08.2013 r., II OSK 776/12. Natomiast w sprawach, w których dostrzegł ustawodawca kolizję interesów prawnych wspólnoty samorządowej z interesem prawnym jednostki, wprowadził instytucję wyłączenia organu, np. ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. zmieniającą ustawę o nieruchomościach (Dz. U. Nr 173, poz. 1218) dodano art. 124 ust. 8 i art. 142 ust. 2, zgodnie z którymi prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty w sprawach w których stroną postępowania jest gmina lub powiat podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego.

W świetle powyższej argumentacji, podniesionej także w przywołanych wyrokach NSA w sprawach na tle ustawy Prawo budowlane, skład orzekający nie uznał za zasadne wystąpienie do Prezesa NSA o podjęcie uchwały w składzie siedmiu sędziów w kwestii wyłączenia prezydenta miasta od załatwienia sprawy, w której stroną jest gmina.

Na marginesie warto jednak dodać, że brak obowiązku wyłączenia organu w sytuacji wyżej opisanej, nie prowadzi do ograniczenia kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny. Jeżeli sąd kontrolując zaskarżoną decyzję stwierdzi naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.) przez niewyczerpujące lub tendencyjne prowadzenie postępowania, uchyla zaskarżony akt, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., wykazując, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontrolując zaskarżony wyrok podnieść także należy, że w sprawie niniejszej Sąd I instancji, stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, zastosował błędną podstawę swojego rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlegał wyłączeniu od udziału w sprawie stanowi bowiem przesłankę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.) nie zaś stwierdzenia jej nieważności. Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego stanowi z kolei podstawę do uchylenia takiej decyzji przez sąd administracyjny (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.).

Z powyższych względów, skoro zasadne okazały się podniesione w skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia prawa procesowego, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.