VII SA/Wa 1316/13

Uzasadnienie

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej k.p.a., oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), dalej specustawa, po rozpatrzeniu odwołań W. K., G. K., A. S., B. S., J. W., W. R. i A. R. – uchylił w części i orzekł w tym zakresie co do istoty oraz utrzymał w mocy w pozostałej części decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. [...]), zezwalającą na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...] od km 0+039 do km 4 + 47K oraz przebudowie sieci uzbrojenia na obszarze miasta i gminy [...].

Organ odwoławczy wskazał, że na wniosek Zarządu Województwa [...] Wojewoda [...] , na podstawie art. 11a ust. 1, 11b, art. 11f, art. 11i ust. 1, art. 12, art. 16 ust. 2, art. 17, art. 19, art. 20 ust. 1 – 3 specustawy oraz art. 104 k.p.a. ww. decyzją zezwolił na realizację wyżej opisanej inwestycji drogowej. Jednocześnie nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Organ odwoławczy uznał, iż wniosek inwestora jest kompletny, tj. zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 11d specustawy, w tym decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 2011 r., ([...]) o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia.

W ocenie Ministra, rozstrzygnięcie organu I instancji nie zawierało jednak precyzyjnego określenia terminu wydania nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Wskazanie terminu wynikającego z art. 16 ust. 2 specustawy powinno być dokładne, tak aby strona postępowania nie miała wątpliwości. W tym zakresie organ odwoławczy w pkt I decyzji uchylił w sentencji decyzji organu I instancji, znajdujący się na stronie 22. w pkt XII nieprecyzyjny zapis dotyczący terminu wydania nieruchomości, orzekając w tym zakresie o ustaleniu, w miejscu uchylenia, zapisu zgodnego art. 16 ust. 2 ustawy.

Ponadto Wojewoda [...] w sposób wadliwy w pouczeniu decyzji zawarł informację o prawach i obowiązkach inwestora wynikających z przepisów Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego takie ustalenia powinny znaleźć się w osnowie decyzji, gdzie rozstrzyga się o istocie sprawy. W związku z powyższym Minister w pkt II sentencji decyzji, uchylając zapisy znajdujące się na stronach 20 i 33 - 34 skarżonej decyzji, orzekł o ustaleniu w sentencji decyzji nowego zapisu, określającego szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie oraz inne postanowienia w zakresie praw i obowiązków inwestora.

W pozostałym zakresie organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i nie ma podstaw do jej zakwestionowania.

Wyjaśnił, że organ administracji jest zobowiązany do wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, nie jest zaś upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Zadaniem organu jest sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Tylko stwierdzenie, iż kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza normę wynikającą z określonych przepisów prawa, zobowiązuje organ do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej. Wojewoda Świętokrzyski nie mógł zatem dokonać zmian w przedstawionej przez inwestora koncepcji przebiegu inwestycji, polegających na ominięciu działek skarżących, przy czym przepisy ustawy nie nakładają na inwestora obowiązku przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących zaprojektowania i wykonania zjazdów na nieruchomości będące własnością odwołujących się, organ wyjaśnił, że wynikający z art. 29 ustawy o drogach publicznych obowiązek zarządcy drogi do budowy lub przebudowy zjazdów w przypadku budowy lub przebudowy drogi występuje tylko w odniesieniu do zjazdów istniejących, tzn. formalnie ustanowionych przed rozpoczęciem budowy lub przebudowy drogi. Natomiast, gdy koniecznym jest utworzenie nowego zjazdu, zezwolenie na jego usytuowanie wydaje właściwy zarządca drogi. W rozpoznawanej sprawie w dniu wydania decyzji Wojewody Świętokrzyskiego brak było jednak zaewidencjonowanych zjazdów do działek odwołujących się. Wskazał, że wykonanie zjazdów na działki odwołujących się będzie możliwe na warunkach indywidualnych, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu.

Za nieuzasadnione uznał także zarzuty naruszenia Konstytucji RP i podkreślił, iż przy realizacji dróg publicznych nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym a ingerencją w sferę praw i wolności, które na mocy ustawy są rekompensowane stosownym odszkodowaniem.

Odpowiadając na zarzut B. i A. S. dotyczący możliwości zastosowania przez inwestora odstępstwa od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 2011 r., o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia, organ uznał go za niezasadny. Zwrócił bowiem uwagę, że przedmiotowa decyzja nie została w żaden sposób zmieniona ani uchylona przez, a tym samym nie zostały zmienione jej zapisy dotyczące zagospodarowania spornego pasa zieleni mającego, zgodnie z projektem budowlanym, powstać na działkach skarżących. Przedmiotowa decyzja cały czas funkcjonuje w obrocie prawnym, wiążąc zarówno inwestora, jak i organy orzekające w sprawie zezwolenia na realizację omawianej inwestycji. Jak wskazał ponadto, organy wydające decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie są uprawnione do weryfikacji, w toku prowadzonego postępowania, prawidłowości załączonej do wniosku inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż podlega ona zaskarżeniu w odrębnym postępowaniu administracyjnym.

Ustosunkowując się do zarzutu, iż pas zieleni nie mieści się w definicji pasa drogowego, wskazał, że jak stanowi art. 4 ust. 2 ustawy o dogach publicznych drogę stanowi budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Zgodnie zaś z § 52 ust. 1 rozporządzenia pas zieleni może być elementem pasa drogowego, jeżeli pełni funkcje estetyczne lub związane z ochroną środowiska lub przyczynia się do wypełnienia wymagań, określonych w § 1 ust. 3 rozporządzenia. W związku z tym pas zieleni stanowi integralną część realizowanej inwestycji.

Odnośnie faktu posiadania przez skarżących pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego – decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r., w ocenie organu nie stanowi to przeszkody w objęciu należącej do nich nieruchomości zakresem inwestycji. Wskazał na brak związania inwestora przy wyznaczaniu przebiegu drogi publicznej zapisami zawartymi w pozwoleniach na budowę uzyskanych przez właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji. Również organ orzekający w sprawie inwestycji drogowej nie jest związany zasadami wynikającymi z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012 r . poz. 647 z późn. zm.), tj. procedurą planistyczną oraz postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w tym także ustaleniami wynikającymi z decyzji o warunkach zabudowy.

Niezależnie od powyższego organ zauważył, że zgodnie z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. Przywołał stwierdzenia zawarte odwołaniu skarżących: "miał powstać budynek usługowo handlowy", "przy założeniu wynikającym z planu przedmiotowej inwestycji i konieczności zachowania odległości od linii rozgraniczającej, nie zmieści się budynek na pozostałej działce", "pozwolenie określa usytuowanie budynku na działce, odległość od linii rozgraniczających, oraz inne wymogi, których wykonanie w chwili obecnej nie będzie możliwe", z czego organ wywnioskował, iż budowa przedmiotowego budynku usługowo-handlowego do chwili wydania decyzji Wojewody [...] nawet się nie rozpoczęła. Dalej wywiódł, iż w związku z powyższym decyzja Starosty [...] wygasła, a powoływanie się przez skarżących na zapisy w niej zawarte jest nieuzasadnione.

Dodatkowo, wbrew twierdzeniu B. i A. S., uznał, że działka o nr ew. [...] będzie obsługiwana przez istniejący na nią zjazd. W konsekwencji tego działki o nr ew. [...] oraz [...] będą również miały zapewniony dostęp do drogi publicznej, co potwierdza zatwierdzony projekt budowlany.

Za nieuzasadniony uznał także zarzut dotyczący nadania decyzji Wojewody Świętokrzyskiego rygoru natychmiastowej wykonalności. Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] spowoduje zabezpieczenie interesu społecznego poprzez poprawę bezpieczeństwa ruchu na rozbudowywanym odcinku drogi. Dodatkowo region, przez który przebiega droga, zalicza się do najczystszych ekologicznie regionów Polski oraz charakteryzuje się rozwiniętą bazą turystyczną i uzdrowiskową, co również ma wpływ na konieczność szybkiej realizacji zadania w perspektywie poprawy warunków ekonomicznych, społecznych i środowiskowych. Powyższe argumenty w opinii organu II instancji zasługują na uwzględnienie i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 8 oraz art. 11 kpa poprzez wydanie decyzji rażąco sprzecznej z przepisami prawa administracyjnego, jak również zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyjaśnił, iż Minister zbadał całokształt materiału dowodowego i ocenił prawidłowość prowadzenia postępowania przez Wojewodę [...]. W ocenie Ministra Transportu postępowanie Wojewody [...] w niniejszej sprawie było prowadzone z poszanowaniem interesu społecznego, jak również słusznego interesu obywateli.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli B. S. i A. S. zarzucając naruszenie:

– art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez niezastosowanie w niniejszej sprawie;

– § 52 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez niewłaściwą interpretację;

– art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez błędną interpretację i nieuwzględnienie w sprawie,

– art. 8, 11 i 80 k.p.a. poprzez naruszenie fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego,

– art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie prawne i faktyczne decyzji.

W oparciu o powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

Skarżący podnieśli, że pojęcie "pas zieleni" nie mieści się w ustawowej definicji "pasa drogowego" określonej w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Z definicji "zieleni przydrożnej" zawartej w art. 4 pkt 22 tej ustawy wynika zaś, iż zieleń przybrzeżna wprowadzana jest tylko i wyłącznie w celach bezpieczeństwa jej uczestników, które to względy w ocenie skarżących nie wystąpiły.

Przyczyny wprowadzenia pasa zieleni zostały pominięte przez organy, które powołały się wyłącznie na decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach. Stwierdzili, że nie mają instrumentu prawnego do wzruszenia tej decyzji lub przymuszenia inwestora do podjęcia działań w celu jej zmiany.

Następnie skarżący wskazali, że organ odwoławczy powołał § 52 i § 1 ust. 1 rozporządzenia nie wyjaśniając, jaki jest ich związek ze stanem faktycznym. Pas zieleni nie jest obowiązkowym i niezbędnym elementem pasa drogowego, ponadto może powstać, jeżeli ma pełnić funkcje ściśle określone prawem. Zdaniem skarżących w tej sprawie nie zachodzą przesłanki do urządzenia pasa zieleni, co oznacza, że jego usytuowanie jest sprzeczne z prawem.

W ocenie skarżących organ odwoławczy z naruszeniem art. 8 i 80 k.p.a. uznał, iż decyzja Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2007 r. wygasła, i tym samym powołanie się na zawarte w niej zapisy jest nieuzasadnione.

Podnieśli, że zaskarżona decyzja narusza ich prawo własności zagwarantowane przez Konstytucję. Zostali bowiem pozbawieni 408 m2 gruntu, co ograniczyło powierzchnię zabudowy pozostałej części działki, aby zorganizować na tym gruncie pas zieleni, który zgodnie z przepisami prawa nie powinien, a przynajmniej nie musiał powstać. Decyzje ograniczają prawo własności skarżących w sposób naruszający istotę tego prawa, a ponadto ich interes prywatny jako właścicieli nieruchomości jest znacznie wyższy niż interes publiczny. Tak daleko idące ograniczenie własności zdaniem skarżących nie znajduje uzasadnienia i jest sprzeczne w szczególności z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. Konstytucji. Planowana inwestycja powinna zostać zmieniona w taki sposób, aby nie wymagała wywłaszczenia działek skarżących.

Skarżący zarzucili również organowi odwoławczemu naruszenie art. 8 i 11 k.p.a. polegające na nieodniesieniu się do akcentowanej przez inwestora i organ I instancji konieczności poszerzenia linii rozgraniczającej do jej minimum z § 7 rozporządzenia, pozostawiając skarżących z wątpliwościami interpretacyjnymi.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a.

W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, zatem skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie rozważań podkreślić trzeba, iż w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nie jest rzeczą właściwego organu badanie, czy i w jaki sposób planowana inwestycja oddziałuje na środowisko. Ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się bowiem w ramach postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), dalej u.u.i.ś. Postępowanie to - jak stanowi art. 72 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. - poprzedza uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Ocenę tą przeprowadza zatem organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 61 ust. 2 u.u.i.ś.). Stosownie do art. 62 ust. 1 u.u.i.ś., to w tym postępowaniu właściwy organ analizuje i ocenia m.in. bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko, zdrowie i warunki życia ludzi, jak i możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Zgodnie zaś z art. 86 1 u.u.i.ś. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach "środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia" nie kolejnych etapach procesu inwestycyjnego muszą być zatem respektowane, jak również nie mogą być modyfikowane (zob. wyroki NSA: z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt II OSK 821/08, z dnia 1 lutego 2013 r., II OSK 2520/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma bowiem charakter sui generis "rozstrzygnięcia wstępnego" względem przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia i pełni względem niego w istocie funkcję prejudycjalna (zob. wyrok NSA z dnia 16 września 2008r. sygn. akt II OSK 821/08 publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). To decyzja środowiskowa ma za zadanie w sposób kompleksowy przewidywać i ustalać efekty środowiskowe zastosowania proponowanych rozwiązań inwestycyjnych.

Prawidłowo zatem organ odwoławczy powołał się na prawomocną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, zaznaczając, że zobowiązany był do przestrzegania jej postanowień i nie mógł polemizować ze wskazaniami organu "środowiskowego". Zmiana decyzji środowiskowej leżała jedynie w kompetencji organu, który ją wydał, lub organu przeprowadzającego ewentualne postępowanie nadzwyczajne (np wznowienie postępowania lub stwierdzenie nieważności decyzji). To w postępowaniu o środowiskowych uwarunkowaniach, a więc na etapie poprzedzającym wydanie pozwolenia budowlanego skarżący mieli możliwość kwestionowania urządzenia pasów zieleni na wysokości ich działek.

Na organie architektoniczno – budowlanym spoczywał natomiast obowiązek sprawdzenia, czy przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany spełnia wymogi w zakresie jego zgodności z wymaganiami określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia, czy też zaakceptowanymi przez organ środowiskowy planowanymi rozwiązaniami inwestora.

Organy nie mogą wkraczać w swoje kompetencje.

Jedynie wyjątkowo, w sytuacjach dostrzeżenia bardzo istotnych błędów w postępowaniu środowiskowym organ architektoniczno – budowlany może zawiadomić organy właściwe do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego i w przypadku jego wszczęcia zawiesić postępowanie w przedmiocie pozwolenia budowlanego do czasu zakończenia postępowania, w którym oceniana jest prawidłowość decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (zob. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2014r. sygn. akt II OSK 2581/11 publ.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w kontrolowanej sprawie.

Jak wynika z akt tj. zgodnie z załącznikiem do decyzji środowiskowej stanowiącym jej integralną część w pkt 9 przewidziano nasadzenia zieleni od km 0+050 do km 0+260 strona prawa (modrzew, 50 szt.), które ujęto w projekcie zagospodarowania terenu.

Bez wpływu na wynik sprawy pozostawało zatem pismo Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] marca 2012r. o możliwości odstąpienia od nasadzania ziemi na działkach skarżących, skoro w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja z dnia [...] lipca 2011r. w sposób odmienny kształtująca wymogi środowiskowe. Zarzuty skargi w tym zakresie Sąd uznał zatem za nieuzasadnione.

Słusznie również wyjaśniono w zaskarżonej decyzji, że organ wydający pozwolenie na budowę drogi nie jest upoważniony do zmiany, czy korygowania przebiegu inwestycji, jak i jej kształtu, bowiem o tym decyduje inwestor. Niemniej organ odwoławczy, mając na uwadze, że w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie wskazano szerokości pasów zieleni, przedstawił postulaty stron inwestorowi, który w pismach z dnia 18 lipca 2012r., 4 lipca 2012r., 11 lipca 2012r. uzasadnił optymalność przyjętych rozwiązań.

Nie znajduje także oparcia w kodeksie postępowania administracyjnego stanowisko skarżących, że nie mają żadnego instrumentu prawnego do wzruszenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Niezależnie, nie można było podzielić stanowiska, że pojęcie "pas zieleni" nie mieści się w definicji legalnej "pasa drogowego", jak i zgodzić się z zarzutem nieprawidłowej interpretacji § 52 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 ze zm.), dalej rozporządzenie. Należy mieć bowiem na uwadze, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260), dalej u.d.p., pod pojęciem pasa drogowego należy rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Przepis art. 4 ust. 22 tej ustawy stanowi natomiast, że zielenią przydrożną jest roślinność umieszczona w pasie drogowym, mająca na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. W § 52 ww. rozporządzenia wskazuje się wprost, że pas zieleni może być elementem pasa drogowego, jeżeli pełni funkcje estetyczne lub związane z ochroną środowiska albo przyczynia się do wypełnienia wymagań określonych w § 1 ust. 3 rozporządzenia, dotyczących bezpieczeństwa użytkowania, nośności i stateczności konstrukcji, bezpieczeństwa z uwagi na możliwość wystąpienia pożaru lub innego miejscowego zagrożenia, ochrony środowiska ze szczególnym uwzględnieniem ochrony przed nadmiernym hałasem, wibracjami, zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleb, a także odpowiednich warunków użytkowych zgodnych z przeznaczeniem drogi publicznej oraz niezbędnych warunków do korzystania z drogi publicznej przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich.

Powyższe znajduje potwierdzenie również w § 193 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym zieleń w pasie drogowym powinna być zaprojektowana z uwzględnieniem jej roli i zadań, w szczególności w zakresie bezpieczeństwa ruchu, estetyki i funkcji związanych z jej pozytywnym wpływem na środowisko, a zwłaszcza jako środek jego ochrony przed hałasem oraz zanieczyszczeniem powietrza i gleb.

Zdaniem Sądu z przytoczonych przepisów wynika, że pojęcie pasa zieleni zawiera się w pojęciu pasa drogowego. Stanowisko to znajduje potwierdzenie również w orzecznictwie sądów administracyjnych. Podkreśla się w nim, że zasięg pasa drogowego wyznaczają linie graniczne gruntu, na którym jest zlokalizowana droga i inne obiekty i urządzenia z nią związane. Termin pas drogowy jest szerszy od pojęcia drogi i jego pojmowanie co do zasady sprowadza się do stwierdzenia, że jest to grunt, na którym zlokalizowana jest: budowla drogowa, obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą oraz zieleń przydrożna (zob. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1154/12 i z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1523/12, WSA w Rzeszowie z dnia 18 sierpnia 2005 r., sygn. akt II SA/Rz 774/04 publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podobnie nie można było zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 8 i 80 k.p.a., którego to naruszenia skarżący upatrywali w niewyjaśnieniu przez organ, czy udzielone decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. pozwolenie na budowę budynku usługowo-handlowego w istocie wygasło. Zdaniem Sądu, ustalenie powyższej okoliczności pozostawało bez wpływu na wynik sprawy, bowiem wszystkie kwestie odszkodowawcze związane z realizacją inwestycji drogowej zostały zawarte w specustawie drogowej, a to oznacza, że – z woli ustawodawcy - tylko w zakresie w niej wskazanym skarżącym przysługują określone roszczenia. Należy bowiem pamiętać, że przewidziane w specustawie drogowej instytucje powstały w celu ułatwienia organom administracyjnym realizacji celu publicznego, jakim jest budowa (rozbudowa) sieci dróg publicznych, co z kolei powoduje ograniczenie uprawnień podmiotów indywidualnych, których nieruchomości znajdują się w pasie planowanej (rozbudowywanej) drogi publicznej.

W konsekwencji jako nieuzasadniony należało ocenić również zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji. Podkreślić przy tym trzeba, że prawo własności, zagwarantowane w art. 21 ust. 1 Konstytucji, podlega ograniczeniom wynikającym z art. 21 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji. Jak stanowi art. 64 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Z kolei zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.

Wprowadzenie odrębnego trybu w sprawach dotyczących realizacji inwestycji drogowych – jak już wspomniano wyżej - służy realizacji celu publicznego, jakim jest poprawa bezpieczeństwa na drogach publicznych, a skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania (art. 12 ust. 4 w zw. z ust. 4a). Ustawodawca wyznacza też termin dla wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Zatem, pomimo odjęcia własności, dochodzi do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. Przy realizacji systemu dróg publicznych, służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji, transportu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności (patrz wyroki NSA: z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1688/11 i z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 704/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie nie było zatem podstaw do podważania skarżonej decyzji z powołaniem się na wymienione w skardze przepisy Konstytucji RP. Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] służy niewątpliwie poprawie bezpieczeństwa, komunikacji, transportu, a więc leży w interesie publicznym. Nie dochodzi przy tym do naruszenia proporcji między interesem publicznym a ingerencją w prawo własności skarżących. Całą inwestycję należy postrzegać w kategorii interesu publicznego, bez rozróżniania, czy poszczególne jej elementy, jak np. jezdnia, chodnik czy też pas zieleni, samodzielnie mieszczą się w tym pojęciu.

Za nieuzasadniony należało uznać również zarzut nieodniesienia się organu do podnoszonej przez inwestora i organ I instancji konieczności poszerzenia linii rozgraniczającej do jej minimum z § 7 rozporządzenia. Przepis ten posługuje się bowiem pojęciem "szerokości w liniach rozgraniczających ulicy". A zatem tak inwestor w piśmie z dnia 14 maja 2012 r., jak i organ I instancji, błędnie używając sformułowania "szerokość linii rozgraniczających", mieli na myśli "szerokości ulicy w liniach rozgraniczających", skoro powoływali się na § 7 rozporządzenia.

Inwestor w wyjaśnieniach wskazał, że zastosowano minimalną szerokość linii rozgraniczających –, którą należy rozumieć jako szerokość ulicy w liniach rozgraniczających – zgodnie z § 7 ust 1 rozporządzenia jest to 20 m. Powyższe znalazło odzwierciedlenie w decyzji organu I instancji. Niezrozumiałym jest więc oczekiwanie skarżących, by organ odwoławczy odniósł się do "konieczności poszerzenia linii rozgraniczającej do jej minimum z § 7 rozporządzenia". Po pierwsze ani inwestor, ani organ I instancji nie podnosili kwestii poszerzenia linii rozgraniczających, a po wtóre, zastosowanie minimalnej szerokości ulicy w tych liniach sprawia, że logicznie niemożliwym byłoby jej poszerzenie do tej – zastosowanej już – minimalnej szerokości.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.