II OSK 3034/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 24 lipca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 68/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi [...] z/s w Markach oraz [...] z/s w Warszawie na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia i zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. uchylił w części oraz w tej części zmienił decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] września 2006 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację ww. przedsięwzięcia.

Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Białymstoku oraz stowarzyszenie [...].

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że w zmienionej decyzji nie zmieniono terminów zrealizowanych działań kompensacyjnych, które przeniesiono z decyzji Wojewody Podlaskiego w identycznym brzmieniu – "IV kwartał 2006 r.". Wnioskodawca wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2006 r. Wojewoda Podlaski ustalił nierealne terminy wykonania kompensacji przyrodniczej (IV kwartał 2006 r.).

Stowarzyszenie [...] wskazało m. in. na:

1) rażące naruszenie prawa materialnego tj. art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.). Zdaniem Stowarzyszenia, skoro bezwzględnym warunkiem wydania decyzji, o której mowa w art. 35 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 34 ust. 1 tej ustawy jest zapewnienie wykonania kompensacji przyrodniczej, niezbędnej do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000, to w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. "luz decyzyjny" może dotyczyć zakresu lub treści tych obowiązków, a nie redukcji tych obowiązków do nic nie znaczącego minimum, co zostało dokonane w zaskarżonej decyzji;

2) naruszenie art. 155 k.p.a., poprzez przekroczenie granic "luzu decyzyjnego"., albowiem Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, wydając decyzję w trybie art. 155 k.p.a., przekroczył granice sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją z 18 września 2006 r., ponieważ rozstrzygał nowe zagadnienie, jakim jest "nowe podejście do kompensacji". Decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie zagadnień rozstrzygniętych poprzedzającą ją decyzją ostateczną, a nie zagadnień nowych. Ponadto zmiana decyzji z [...] września 2006 r. będzie zawsze sprzeczna z interesem społecznym, ponieważ zmiana taka sankcjonuje bezprawność - niewywiązanie się z prawnych obowiązków nałożonych w tej decyzji;

3) naruszenie art. 155 w zw. z art. 105 k.p.a., gdyż nałożone w decyzji z 2006 r. obowiązki do wykonania w określonym terminie zostały skonsumowane w czasie i przestały istnieć (powstały w ich miejsce niewykonane obowiązki wymagające wszczęcia postępowania egzekucyjnego), a więc ich zmiana jest bezprzedmiotowa, co powinno uzasadniać umorzenie postępowania w sprawie zmiany decyzji. Wygaśnięcie uprawnień procesowych związanych z dopuszczalnością zmiany decyzji wydanej na czas określony pozostaje bez wpływu na sferę uprawnień lub obowiązków materialno prawnych, jakie wynikają z tego rodzaju decyzji;

4) naruszenie art. 155 w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż uchylone i zmienione postanowienia decyzji z [...] września 2006 r. były niewykonalne w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., w związku z czym Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska powinien był stwierdzić nieważność decyzji z dnia [...] września 2006 r., a nie orzekać o zmianie jej niewykonalnych obowiązków w trybie art. 155 k.p.a., co jest niedopuszczalne.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] września 2011 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r., którą uchylono w części oraz w tej części zmieniono decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] września 2006 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na rozbudowie drogi krajowej nr 8 na odcinku Białystok-Sochonie-Katrynka od km 648+117 do km 654+548 wraz z przebudową i budową niezbędnej infrastruktury technicznej.

Odnosząc się do żądania zmiany terminów wykonanych już obowiązków zawartych w decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia 18 września 2006 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, organ stwierdził, że nie jest możliwe jego pozytywne rozpatrzenie, ponieważ postępowanie w tym zakresie jest bezprzedmiotowe.

Organ stwierdził, że wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r. nie mógł przekroczyć granic "luzu decyzyjnego", wyznaczonego treścią art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, ponieważ w przedmiotowej sprawie, granice "luzu decyzyjnego" wyznacza przepis art. 75 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, który stanowił w dniu wydania decyzji z [...] września 2006 r. oraz który stanowił w dniu wydania zaskarżonej decyzji, że jeżeli ochrona elementów przyrodniczych nie jest możliwa, należy podejmować działania mające na celu naprawienie wyrządzonych szkód, w szczególności przez kompensację przyrodniczą. W stanie prawnym na dzień wydania decyzji Ministra Środowiska z [...] listopada 2006 r., utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] września 2006 r., organ miał możliwość oceny, czy wartość przyrodnicza stanowisk 4 par lerki, 1 paty jarzębatki, 2 par gąsiorka, 3 jarząbków i 1 dzięcioła czarnego, uzasadnia nałożenie obowiązków wykonania kompensacji przyrodniczej na podstawie art. 75 ust. 3 Prawa ochrony środowiska, w związku z tym zmiana w tym zakresie decyzji z dnia [...] września 2006 r., w trybie art. 155 k.p.a., mieści się w granicach przedmiotowych pierwotnego postępowania. Zdaniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zaskarżona decyzja nie leży w sprzeczności z interesem społecznym, nie godzi w żadne konkretne prawa czy obowiązki, a organ w uzasadnieniu dowiódł jej słuszności.

W ocenie organu twierdzenie wnioskodawcy, że "stosując obecne przepisy - inwestor musiałby wykonać kompensację nie później niż w terminie rozpoczęcia działań powodujących negatywne oddziaływanie", dotyczy przepisu art. 35 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Powołując treść art. 3 pkt 8 Prawa ochrony środowiska organ stwierdził, że od dnia wydania decyzji Ministra Środowiska z [...] listopada 2006 r. do dnia wydania zaskarżonej decyzji zmianie uległa treść art. 75 ust. 5 Prawa ochrony środowiska, jednak zmiana nie zaostrzyła lub nie złagodziła przesłanek wykonania kompensacji przyrodniczej lub uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie wprowadzono, zatem żadnych nowych instrumentów, które mogłyby prowadzić do powstania nowej sprawy administracyjnej. Wymagany zakres kompensacji przyrodniczej w przypadku przedsięwzięć, dla których przeprowadzone było postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, określa decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 75 ust. 5 Prawa ochrony środowiska).

Organ uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., tj., że niewykonalność decyzji istniała w momencie jej wydania oraz, że niewykonalność decyzji ma charakter trwały. Decyzja z dnia [...] września 2006 r. nie jest niewykonalna w zakresie obowiązków uchylonych i zmienionych w decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r., ponieważ nie ma dowodu na to, że niewykonalność decyzji istniała w dacie wydania utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2006 r.

Z decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] września 2011 r. nie zgodzili się: [...] z/s w Markach oraz [...] z/s w Warszawie, które w jednobrzmiących skargach wniosły o stwierdzenie jej nieważności, gdyż zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a., ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r., które zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 34 ust 1 ustawy o ochronie przyrody oraz przepisów postępowania, tj. art. 155 k.p.a. oraz art. 7 i 77 k.p.a.

Skarżący podtrzymali własne zarzuty zawarte we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz wskazali, że:

1) status wszystkich gatunków ptaków, których dotyczy kompensacja przyrodnicza został w sposób sprzeczny z decyzjami Komisji Europejskiej, zaniżony w formularzu zawierającym informacje o terenie Natura 2000 - Standardowym Formularzu Danych (SDF), dla Obszaru Specjalnej Ochrony "Puszcza Knyszyńska", ponieważ oznaczono je literą "D". Tymczasem winny one zostać klasyfikowane w SDF, jako "C";

2) organ pominął okoliczność, że Rzecznik Generalny Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich w swojej opinii z dnia 19 kwietnia 2007 r. w sprawie C-304/05, odniósł się jedynie do oznaczonych literą "D" dwóch gatunków ptaków wędrownych niewymienionych w załączniku I do Dyrektywy 2009/147/WE z 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (Dz. Urz. UE L 20 z 26 stycznia 2010 r., s. 7 i nast.) pomijając gatunki ptaków oznaczone w SDF literą "D" wymienione w załączniku I do ww Dyrektywy. Tymczasem w przypadku ptaków wymienionych w załączniku I obowiązki wynikające z art. 4 ust 1 i 2 tej Dyrektywy zawsze mają taki sam zakres, niezależnie od tego, jaką literą oznaczono poszczególne gatunki;

3) decyzja obarczona jest wadą wynikającą z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.;

4) art. 75 ust 3 ustawy Prawo ochrony środowiska nie został wymieniony w podstawie prawnej decyzji z 18 września 2006 r. (wskazano wprost art. 35 ust 1 i art. 35a tej ustawy), a z jej uzasadnienia czy całokształtu sprawy też nie wynika jakoby przepis ten mógł stanowić podstawę nałożenia obowiązków kompensacyjnych;

5) zmiana decyzji z 2006 r. ma na celu jedynie sanowanie bezprawnego niewykonania przez inwestora kompensacji w wyznaczonym terminie;

6) uchylenie niewykonanych obowiązków w zakresie kompensacji narusza interes publiczny;

7) niedopuszczalna jest zmiana decyzji (art. 155 k.p.a.) w sytuacji, gdy zasadniczo zmienił się stan prawny po jej wydaniu;

8) nie jest przekonujące uzasadnienie organu braku przeciwwskazań dla zmiany decyzji, która utraciła ważność, ponieważ pominięto w nim przesłanki formalne, czyli ustawowe okresy ważności decyzji środowiskowej (uchylony art. 46 ust 2b i obecny art. 72 ust 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko);

9) decyzja nie została skierowana do strony, albowiem nieprawidłowo oznaczono inwestora (art. 107 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.).

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W motywach wyroku oddalającego skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił stanowiska strony skarżącej, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Przesłanka nieważności, którą powołują skarżące stowarzyszenia ma na celu umożliwienie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji obarczonej kwalifikowaną wadą prawną, jaką jest skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną. Decyzja administracyjna może określać prawa i obowiązki jedynie strony postępowania administracyjnego, dlatego wadą, o której mowa jest skierowanie decyzji (nałożenie praw i obowiązków) do podmiotu innego niż strona postępowania. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu pierwszej instancji, nie budzi wątpliwości, że wnioskodawcą o wydanie decyzji środowiskowej i adresatem decyzji z 2006 r., jak również decyzji wydanych w trybie art. 155 k.p.a. była Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, w imieniu której występował Dyrektor Oddziału GDDKiA w Białymstoku.

W ocenie Sądu pierwszej instancji art. 87 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, stanowi przepis szczególny, o którym mowa w art. 155 k.p.a. Jak wynika z literalnej jego wykładni, dopuszcza on możliwość zmiany bądź uchylenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Nie można tym samym uznać, że wydaniu decyzji z art. 155 k.p.a. w niniejszej sprawie, sprzeciwia się przepis szczególny.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji spełniona został również trzecia z wymienionych przesłanek, a mianowicie za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Należy przy tym zauważyć, że chodzi tu o istnienie jednocześnie interesu strony i interesu społecznego albo też niezależnie od siebie istnienie interesu strony albo interesu społecznego. Skoro decyzja w trybie art. 155 k.p.a. została wydana na wniosek inwestora przedsięwzięcia objętego decyzją środowiskową i zgodnie z tym wnioskiem to nie można twierdzić, że przesłanka istnienia interesu strony nie została spełniona. W niniejszej sprawie istnieje także interes społeczny w zmianie decyzji środowiskowej z 2006 r., albowiem istotne jest z punktu widzenia społecznego, aby kompensacja została wykonana, a zmiana decyzji ma umożliwić jej zrealizowanie.

Sąd pierwszej instancji zgadza się z organem, że sporne działania kompensacyjne spełniają przesłanki określone w art. 75 ust 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym jeżeli ochrona elementów przyrodniczych nie jest możliwa, należy podejmować działania mające na celu naprawienie wyrządzonych szkód, w szczególności przez kompensację przyrodniczą. Kwestionowane postanowienia o kompensacji przyrodniczej dotyczą gatunków ptaków, które w Standardowym Formularzu Danych Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków "Puszcza Knyszyńska" zostały oznaczone literą "D". Nie są zatem przedmiotem ochrony w obszarach specjalnej ochrony ptaków.

W skardze kasacyjnej [...] z/s w Markach zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w powiązaniu z art. 155 K.p.a., art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220 z późn. zm.) oraz art. 75 ust 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 z późn. zm.) przez przyjęcie, że zaszły przesłanki określone w art. 155 k.p.a., do zmiany w trybie tego przepisu decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] września 2006 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz że zmiana decyzji z dnia [...] września 2006 r. w trybie art. 155 k.p.a. była dopuszczalna, mimo że organ dokonał tej zmiany przy zastosowaniu innego przepisu prawa materialnego niż ten, który został zastosowany przez organ wydający decyzję z dnia [...] września 2006 r., które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, albowiem w jego wyniku Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na decyzję organu z dnia [...] września 2011 r.

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w powiązaniu z art. 138 § 1 pkt 1 zw. z art. 127 § 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez przyjęcie, że organ postąpił prawidłowo utrzymując w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r., podczas gdy organ, wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r., oraz decyzję z dnia [...] września 2011 r., nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a nadto nie zebrał i nie rozpatrzył materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, opierając się w całości na materiałach przedłożonych przez Dyrektora Oddziału w Białymstoku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w tym jego wniosku z dnia 27 lipca 2010 r. oraz późniejszych informacji, mimo sprzeciwu wyrażonego przez skarżące stowarzyszenie oraz [...], które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, albowiem w jego wyniku Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na decyzję organu z dnia 26 września 2011 r.

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w powiązaniu z art. 138 § 1 pkt 1 zw. z art. 127 § 1 w zw. z art. 15 K.p.a. przez przyjęcie, że organ postąpił prawidłowo utrzymując w mocy swoją decyzję z dnia 30 czerwca 2011 r., mimo że organ naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania w ten sposób, że nie zbadał sprawy merytorycznie, lecz ograniczył się jedynie do ustosunkowania się do zarzutów zgłoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zaskarżonej decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, albowiem w jego wyniku Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na decyzję organu z dnia [...] września 2011 r.

Opierając skargę na powyższych zarzutach, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzja z dnia [...] września 2006 r. została wydana m. in. na podstawie "art. 34 ust, 2 pkt 1 i 2 oraz art. 35 ust. 1 oraz art. 35a ustawy z dnia 16 kwietnia 2005 o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 880, Dz. U. 2005, Nr 113, poz. 954 i Nr 130, poz. 1087)". Wobec podanej w decyzji podstawy prawnej, a zwłaszcza wskazania art. 35 ust. 1 oraz art. 35a ustawy o ochronie przyrody, które to przepisy odsyłają do art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody (w szczególności istotny jest tu art. 35a ustawy o ochronie przyrody, który każe stosować w całości art. 34 ustawy o ochronie przyrody w przypadku wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia) trzeba przyjąć, że w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] września 2006 r. zastosowanie znalazł przepis art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, nie zaś art. 75 ust. 3 Prawa o ochronie środowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Zgodnie z art. 87 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) w przypadku zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przepis art. 155 k.p.a. stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem, że zgodę na zmianę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na którego została przeniesiona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji przepis art. 87 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, nie stanowi lex specialis wobec art. 155 k.p.a., lecz jest przepisem odsyłającym z zastrzeżeniem odpowiedniego stosowania.

W przypadku zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ustawodawca nakazuje odpowiednio stosować, przepis art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis ten stosuje się jednak z zastrzeżeniem, że zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na którego została przeniesiona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach.

Powszechnie przyjmuje się, że "odpowiednie" stosowanie przepisu może polegać na jego zastosowaniu wprost, albo z pewnymi modyfikacjami - usprawiedliwionymi odmiennością stanu "podciąganego" pod dyspozycję stosowanego przepisu, bądź na niedopuszczalności jego stosowania do rozpatrywanego stanu w ogóle. Norma odsyłająca zawiera wskazówki prawodawcy dla interpretatora, co do zakresu odniesienia oraz co do tego, w jaki sposób te przepisy należy stosować (w sposób "odpowiedni"). Odpowiednio stosując przepis prawny należy uwzględnić konsekwencje tego, że przepis, który ma być odpowiednio stosowany, z jednej strony reguluje instytucję prawną, z którą przepis odesłania jest bezpośrednio związany, z drugiej zaś strony zakres odniesienia obejmuje regulację innej instytucji, przy której normowaniu zamieszczono przepis odsyłający. Treść normy funkcjonującej w pierwszym zakresie odniesienia daje się ustalić wprost z brzmienia przepisu odesłania. Natomiast przeniesienie tej normy poza jej macierzysty zakres regulacji odbywa się, z założonym przez ustawodawcę dostosowaniem do drugiego zakresu odniesienia, dopuszczonym formułą "odpowiedniego" stosowania przepisu, ustalając sposób dostosowania normy w drugim zakresie odniesienia. Wykorzystując reguły wykładni systemowej i funkcjonalnej trzeba przyjąć, że stosowanie normy w drugim zakresie odniesienia, chociaż "odpowiednie", powinno nastąpić w sposób najbardziej zbliżony do tego, w jakim funkcjonuje ona w pierwszym zakresie (por. J. Nowacki, "Odpowiednie" stosowanie przepisów prawa, "Państwo i Prawo" 1964, z. 3, s. 374; K. Opałek, J. Wróblewski, Zagadnienia teorii prawa, Warszawa 1969, s. 65; uchwała SN z dnia 30 stycznia 2001 r., sygn. I KZP 50/00, OSNKW 2001, nr 3-4, poz. 16).

Niewątpliwie norma z art. 155 k.p.a., odpowiednio stosowana, pełni w procedurze zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach funkcję analogiczną, jak w swoim macierzystym zakresie regulacji. Stanowi ona bowiem procesową podstawę zmiany lub uchylenia każdej decyzji administracyjnej. Skoro w modelu postępowania nadzwyczajnego na podstawie art. 155 k.p.a. jego przedmiotem nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, to przeniesiona do drugiego zakresu odniesienia, norma art. 155 k.p.a. nie może ani rozszerzyć, ani zawężać swojego zasięgu. Odpowiednie stosowanie art. 155 k.p.a. w odniesieniu do zmiany ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zostanie zatem zachowane tylko pod warunkiem, że będzie w pełni respektować normatywne przesłanki określone w art. 155 k.p.a. Upatrywanie bowiem w normie art. 155 k.p.a. podstaw do szerszego lub węższego stosowania, w drugim zakresie odniesienia, pośrednio zaprzeczałoby racjonalności ustawodawcy w posługiwaniu się techniką legislacyjną odesłania. Ponieważ ustawodawca w art. 87 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, ograniczył zakres jego obowiązywania tylko do konieczności uzyskiwania zgody na zmianę decyzji innych niż strona, która złożyła wniosek o wydanie takiej decyzji, lub podmiot, na którego została przeniesiona taka decyzja, stron uczestniczących, to w pozostałym zakresie art. 155 k.p.a. znajduje w pełni zastosowanie. Analiza normatywna zakresu odesłania w art. 87 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, z zastrzeżeniem odpowiedniego stosowania art. 155 k.p.a. prowadzi do konstatacji, że w przypadku zmiany ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przepis art. 155 k.p.a. powinien być stosowany wprost, bez żadnych modyfikacji.

Stosując art. 155 k.p.a. należy także mieć na uwadze ugruntowany pogląd judykatury, że zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których podstawie decyzja została wydana. Tryb wymieniony w art. 155 k.p.a. można stosować wobec decyzji ostatecznej tylko w czasie, kiedy obowiązuje podstawa prawna, na jakiej ta decyzja została wydana. Zmiana regulacji prawnej oznacza bowiem konieczność rozpatrywania uprawnień strony w świetle nowego stanu prawnego i prowadzi do powstania nowej sprawy administracyjnej. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", przy uwzględnieniu normy prawa materialnego w oparciu, o którą tą decyzję "pierwotną" wydano. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron (por. wyroki NSA: z dnia 6 marca 2012 r. sygn. II OSK 86/11, LEX nr 1138217; z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. I OSK 339/10, [w:] CBOSA).

W kontekście poczynionych rozważań należy zgodzić się ze stanowiskiem i argumentacją kasacji, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dostrzegł tego, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 k.p.a. organ dokonał zmiany decyzji przy uwzględnieniu normy prawnej, która nie znalazła zastosowania w postępowaniu, w którym została wydana decyzja Wojewody Podlaskiego z dnia [...] września 2006 r. Z decyzji tej wynika bowiem wyraźnie, że została ona wydana m. in. na podstawie: "art. 34 ust, 2 pkt 1 i 2 oraz art. 35 ust. 1 oraz art. 35a ustawy z dnia 16 kwietnia 2005 o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 880, Dz. U. 2005, Nr 113, poz. 954 i Nr 130, poz. 1087)". Wobec wskazania art. 35 ust. 1 oraz art. 35a ustawy o ochronie przyrody, które to przepisy odsyłają do art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody (w szczególności istotny jest tu art. 35a ustawy o ochronie przyrody, który każe stosować w całości art. 34 ustawy o ochronie przyrody w przypadku wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia) trzeba przyjąć, że w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] września 2006 r. zastosowanie znalazł przepis art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, a nie art. 75 ust. 3 Prawa o ochronie środowiska.

Rację ma skarżący kasacyjnie, że nigdzie w decyzji z dnia [...] września 2006 r. tj. ani w jej komparycji, ani w jej uzasadnieniu, nie ma podstawy, by twierdzić, że została ona wydana na podstawie art. 75 ust, 3 Prawa o ochronie środowiska. Nie można zatem zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że: "sporne działania kompensacyjne wskazane w zaskarżonej decyzji spełniają przesłanki określone w art. 75 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska (.,.)" Nawet przyjmując, że status gatunków ptaków, których dotyczyła zaskarżona decyzja, został właściwie oznaczony w Standardowym Formularzu Danych Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków "Puszcza Knyszyńska" to nie zmienia to faktu, że decyzja z dnia [...] września 2006 r. wydana została w oparciu o art. 34 ustawy o ochronie przyrody (w tym w oparciu o jej art. 34 ust. 1, który stosowany jest w okolicznościach niniejszej sprawy w związku z art. 35a ustawy o ochronie przyrody), nie zaś art. 75 ust. 3 Prawa ochrony środowiska.

Także w decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] czerwca 2011 r. organ stwierdził, że przedmiotowe działania nie są uzasadnione w kontekście art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, to jednak są to działania spełniające przesłanki określone w art. 75 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, który stanowi, że jeżeli ochrona elementów przyrodniczych nie jest możliwa, należy podejmować działania mające na celu naprawienie wyrządzonych szkód, w szczególności przez kompensację przyrodniczą. Wcześniej w decyzjach z 2006 r. wydanych w "pierwotnym postępowaniu" przepis art. 75 ust. 3 Prawa ochrony środowiska również nie był podstawą wydania decyzji, toteż nie było podstaw do tego, by przyjąć, że ten przepis znalazł zastosowanie w postępowaniu zakończonym wydaniem, weryfikowanej w trybie art. 155 k.p.a., decyzji ostatecznej z dnia 18 września 2006 r.

Zasadny jest także zarzut kasacji, że Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał legalność postępowania przed organem pierwszej i drugiej instancji mimo, że zostały przeprowadzone z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., albowiem organ nie poczynił we własnym zakresie żadnych ustaleń. Analiza materiału aktowego prowadzi do konstatacji, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy całe postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ, oparte było wyłącznie na danych, oświadczeniach i informacjach przedłożonych przez wnioskodawcę, przy czym organ - wiedząc, że inni uczestnicy postępowania sprzeciwiają się wnioskowi - nie podjął żadnych czynności celem weryfikacji prawdziwości informacji przedłożonych przez wnioskodawcę. W tym kontekście szczególnie razi fakt oparcia się przez organ na dokumentach sporządzonych przez prywatne podmioty działające na zlecenie wnioskodawcy. W tym miejscu warto odwołać się do poglądu wyrażonego przez NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 423/10 (LEX nr 1071283), w którym Sąd, oceniając postępowanie organów, które oparły swoje ustalenia wyłącznie na przedstawionym przez inwestora raporcie o oddziaływaniu na środowisko stwierdził, że: "właściwe organy w tej sprawie nie dokonały w tym zakresie własnych ustaleń. Oznacza to, że w istocie oparły swoje rozstrzygnięcia na ustaleniach faktycznych niepoczynionych samodzielnie, lecz tylko przez inwestora, chociaż są to przecież dowody podlegające swobodnej ocenie dowodów. Nie są to bowiem dokumenty urzędowe w świetle art. 76 § 1 k.p.a., a ponadto nie mogą stanowić jedynego źródła materiału faktycznego sprawy, w celu ustalenia prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.)." Zasada oficjalności i prawdy materialnej (art. 7, art. 75 k.p.a.) wymaga, żeby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały, jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc także z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

Potrzeba poczynienia wszechstronnych i dokładnych ustaleń faktycznych we własnym zakresie była tym bardziej widoczna i istotna w postępowaniu prowadzonym przez organ, gdy się zważy, że przepisy, w związku z którymi została wydana decyzja z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz [...] września 2011 r. - a wcześniej decyzja z dnia [...] września 2006 r. - pozwalają na wydanie rozstrzygnięć w ramach uznania administracyjnego. Wobec tego, organ winien był ze szczególną ostrożnością i dokładnością prowadzić postępowanie wyjaśniające, weryfikując dane i oświadczenia przedkładane przez wnioskodawcę własnym zakresie.

Zasadne jest twierdzenie strony skarżącej kasacyjnie, że organ nie rozpoznał całej sprawy "od nowa", lecz ograniczył się wyłącznie do omówienia zarzutów skarżących, podniesionych w odwołaniu od decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz do oceny wydania przez organ decyzji w dniu [...] marca 2011 r. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy, wbrew nakazowi wypływającemu z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 k.p.a. oraz przepisów art. 7 i 8, art. 77 § 1 i art. 138 k.p.a. nie rozpoznał ponownie sprawy merytorycznie, co do istoty w jej całokształcie, lecz ograniczył się do lakonicznej oceny zgodności z prawem decyzji organu pierwszej instancji oraz odniesienia się do zarzutów odwołania.

Organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest bowiem rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. Istota dwuinstancyjności postępowania administracyjnego pozostaje aktualna również wówczas, gdy - tak, jak w przedmiotowej sprawie - od decyzji organu administracji publicznej nie przysługuje odwołanie, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ winien rozpoznać sprawę po raz drugi merytorycznie. Postępowanie odwoławcze polega nie tylko na kontroli postępowania organu I instancji, lecz także na weryfikacji zaskarżonej decyzji pod względem jej legalności.

W kontekście powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przedmiotowa skarga kasacyjna dostarcza usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań, w związku z czym, działając na podstawie przepisów art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę.

Ponieważ w niniejszym postępowaniu stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku był prawidłowy i nie doszło do naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, uznawszy zarzuty za zasadne, kierując się zasadą ekonomiki postępowania i mając na uwadze, że istota rozstrzygnięcia sprowadza się w istocie do wadliwej wykładni norm i zasad procedury administracyjnej, uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zastosował normą art. 188 P.p.s.a. i orzekł reformatoryjnie, gdyż sąd kasacyjny związany jest granicami skargi tylko w fazie jej rozpoznawania, a nie w fazie wyrokowania (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2010 r. sygn. akt I FSK 478/10, LEX nr 672832).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.