IV SA/Wa 1042/13

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem Minister Środowiska, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "K.p.a.",, utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego, z [...] listopada 2012 r., którym, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 7, w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, przy ul. [...] na działce nr ew. [...] w D. (gm. L.).

Uzasadniając orzeczenie, przywołano następujące okoliczności faktyczne i uwarunkowania prawne sprawy:

- ochronę przyrody realizuje się, między innymi, poprzez obejmowanie zasobów, tworów i składników przyrody formami ochrony przyrody - art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) - w tym poprzez tworzenie parków narodowych (art. 6 ust. 1 pkt 1); park narodowy jest najwyższą formą ochrony przyrody w Polsce, a podstawę do jego tworzenia stanowi interes publiczny; parki narodowe, jako najcenniejsze obszary przyrodnicze stanowią swoiste refugia (biocentra) dzikiej przyrody w porównaniu do innych (poza rezerwatami przyrody) cennych obszarów przyrodniczych; obszary te spełniają fundamentalną rolę w ochronie zasobów genetycznych, podtrzymujących różnorodność biologiczną nie tylko bezpośrednio na ich terenie ale także zasilając oraz stabilizując znaczenie ekologiczne terenów do nich przyległych; zważywszy na fakt, że park narodowy tworzy się w celu ochrony przed zniszczeniem całej, szczególnie cennej przyrody, wraz z całokształtem powiązań ekologicznych w jego otoczeniu, w ustawie o ochronie przyrody uwzględniono pojęcie zagrożenia zewnętrznego (w odróżnieniu od zagrożenia wewnętrznego), jak również pojęcie otuliny parku narodowego jako swoistej strefy buforowej, strefy ochronnej zabezpieczającej walory przyrodnicze parku przed różnego rodzaju wpływami (generalnie antropogenicznego pochodzenia) mogącymi powodować ewentualną ich degradację; ustawodawca miał w tym miejscu na myśli wszelkie negatywne czynniki (zagrożenia), a więc również te działające pośrednio, znajdujące się nie tylko w granicach samego parku narodowego, lecz także poza jego obszarem; wyraźnie wskazał, że zagrożeniem może być czynnik "mogący" wywołać niekorzystne zmiany (oddziaływanie pośrednie), niekoniecznie zaś czynnik bezpośrednio je wywołujący,

- w związku z tym, przepisy art. 5 pkt 29 w związku z art. 11 ust. 1 i art. 5 pkt 14 ustawy o ochronie przyrody powinny być rozumiane szeroko i za zagrożenia zewnętrzne dla zasobów przyrodniczych i walorów krajobrazowych parku narodowego należy uznać także te czynniki pośrednie (potencjalne), które mogą prowadzić do obniżania wartości przyrodniczej samego parku narodowego, a w sytuacjach szczególnych przyczyniać się nawet do zniszczenia chronionych w parku narodowym zasobów przyrody; dlatego też, dla ewentualnej odmowy uzgodnienia konieczne było udowodnienie, że charakter planowanej inwestycji jest sprzeczny z ustawowym celem dla którego utworzono park narodowy, a także wyznaczono jego otulinę, jako strefę lokalizowania tylko tych inwestycji, które nie stwarzają zagrożenia zewnętrznego wynikającego z działalności człowieka (art. 5 pkt 14 w związku z art. 5 pkt 29 ustawy),

- w kontekście prawidłowej interpretacji (zgodnej z intencją ustawodawcy) instytucji otuliny parku narodowego, niebędącej formą ochrony przyrody, analiza, powinna wskazywać na wszelkie możliwe powiązania środowiskowe oraz związki przyczynowo-skutkowe, wskazujące na realne zagrożenia dla środowiska przyrodniczego parku narodowego, a więc zagrożenia o charakterze uprawdopodobnionym i istotnym,

- po przeanalizowaniu argumentacji zawartej w postanowieniu organu I. instancji, Minister Środowiska generalne podzielił jego stanowisko,

- zdaniem Ministra Środowiska rozpatrzenie przez organ I. instancji zapisów dokumentu planistycznego - jakim jest Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy L. przyjęte uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w L. w dniu [...] r., zwane dalej "Studium" - było działaniem w pełni uzasadnionym w kontekście pragmatyzmu podejścia i poszukiwania materiałów dowodowych do pełnego wyjaśnienia sprawy; było przykładem szerokiego podejścia do rozpatrywanego przypadku; zobowiązuje do tego art. 75 § 1 K.p.a., który stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem; z kolei zgodnie z art. 7 K.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zaś art. 77 § 1 K.p.a. zobowiązuje organ do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego, możliwego do uzyskania, materiału dowodowego; jako materiał dowodowy w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, mogą być wykorzystane wszelkiego rodzaju materiały "cząstkowe" takie jak publikacje, ekspertyzy, opinie, niezależne prace studialne (operaty) będące na przykład integralną częścią planu ochrony Parku (niezależnie od ważności samego planu, jako aktu prawa powszechnie obowiązującego) wyniki i obserwacje z badań naukowych, a więc wszelkie tematyczne opracowania eksperckie (dane nawet niepublikowane); wobec tego organ odwoławczy podzielił pogląd o merytorycznej wartości wiedzy eksperckiej wykorzystanej w Studium; dokument jakim jest Studium stanowi jeden z dowodów, oczywiście pod warunkiem, że zapisy w nim zawarte dotyczą bezpośrednio stanu faktycznego sprawy i znajdują przełożenie na normy prawa materialnego powszechnie obowiązującego, zgodnie z trybem prowadzonego postępowania administracyjnego; oznacza to na przykład w szczególności, że jeżeli w Studium zawarte są zapisy odnośnie konieczności obejmowania ochroną niektórych obszarów cennych przyrodniczo, nie przeznaczania ich pod zabudowę ze względu na konieczność ochrony walorów krajobrazu, ochrony terenów zlewni, ochrony wód itp. to stanowić to może bezpośredni dowód w postępowaniu administracyjnym; właściwa ocena całokształtu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przyrodnicze Parku Narodowego może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji rozważenia wszystkich uwarunkowań przyrodniczych na danym terenie, w tym także uwarunkowań wskazanych w dokumentach planistycznych gminy czy też innych aktach prawa miejscowego,

- ogólna koncepcja dokumentu jakim jest Studium podlega w trakcie jego sporządzania szerokiej procedurze opiniowania i uzgodnieniom; nie powinny mieć miejsca zmiany niekorzystne (mogące destrukcyjnie wpływać na środowisko przyrodnicze, o charakterze np. zagrożeń zewnętrznych) z punktu widzenia konieczności zapewnienia skutecznej ochrony przyrody w obszarze bezpośrednio przyległym do parku narodowego (chociażby w jego otulinie), w stosunku do podjętych rozwiązań natury generalnej na podstawie dostępnej wiedzy eksperckiej,

- trafne jest spojrzenie na rolę Studium, jako ważnego dokumentu planistycznego prezentowane przez B. Szulczewską (rok 2008. Planowanie przestrzenne, a ochrona przyrody [w:] Ochrona Przyrody, Studia Biura Analiz Kancelarii Sejmu, Nr 10, wyd. Wydawnictwo Sejmowe Kancelarii Sejmu, Warszawa), która konstatuje: "co z tego, że władze gmin sformułowały polityką przestrzenną (większość gmin ma studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego) jeśli nie kwapią się z jej realizacją czyli ze sporządzeniem miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w zamian wydając dziesiątki nieskoordynowanych decyzji administracyjnych prowadząc do zaćmienia polskiej przestrzeni. Sytuacja ta jest wysoce niekorzystna również z punktu widzenia ochrony walorów przyrodniczych. Można wskazać wiele przypadków (np. w otoczeniu parków narodowych i rezerwatów) gdy decyzje takie doprowadziły do naruszenia ciągłości korytarzy ekologicznych lub pojawienia się w sąsiedztwie obszarów chronionych szkodliwych dla środowiska przyrodniczego form zagospodarowania przestrzeni."; przytoczono także stwierdzenia zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II OSK 1250/08 – dostępne w CBOSA): "nie ulega wątpliwości, na co zasadnie wskazano w skarżonym wyroku, iż stosownie do art, 9 ust. 5 ustawy [o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym] studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie może stanowić podstawy prawnej do wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Trafnie jednak wskazano z kolei we wniesionej kasacji, iż powyższa regulacja nie oznacza, że decyzje administracyjne wydawane dla terenów objętych studium mogą być sprzeczne z jego ustaleniami. Przeznaczenie terenu w studium nie jest tym samym, co przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, inne są bowiem jego skutki. Jednak przeznaczenie terenu w studium, które jest aktem wewnętrznie obowiązującym w gminie, będzie miało znaczenie przy uchwalaniu planu. Z kolei przeznaczenie terenu w miejscowym planie, który jest prawem miejscowym wywoływać już będzie skutek wobec podmiotów zewnętrznych, wobec organów gminy. Według prezentowanego w doktrynie poglądu, a który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stanowi "swego rodzaju aksjologiczną podstawę wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego",

- odniesiono się do zapisów Studium; wskazano, że w wielu punktach odnosi się ono bezpośrednio do miejsca zaplanowanej inwestycji oraz uwarunkowań środowiskowych w jej otoczeniu; z dokumentu tego wynika także w sposób jednoznaczny, że rada gminy - uchwalając Studium w obowiązującym kształcie - musiała się kierować pozytywną wartością tego dokumentu, jako wiodącego materiału eksperckiego dla planowania przestrzennego na obszarze Gminy L., a w szczególności jego ustaleniami środowiskowo-przyrodniczymi,

- w pierwszym punkcie związanym z celami rozwoju (cześć II Studium) w rozdziale dotyczącym celów ekologicznych wskazano, iż jednym z nich jest "kształtowanie rozwoju miasta i gminy L. ze szczególną dbałością o jakość warunków przyrodniczych [...] oraz walorów przyrodniczych rzeki [...] wraz z jej bezpośrednim otoczeniem" oraz "racjonalne zagospodarowanie terenu [...] oraz otwarcie się na [...] jako obszar o szczególnych walorach turystycznych i krajobrazowych środowiska"; w uwarunkowaniach sprzyjających realizacji celów napisano z kolei, że "wyjątkowe walory przyrodnicze [...] Parku Narodowego oraz [...] zwiększają atrakcyjność sąsiadującego z nimi obszaru. Obowiązujące na opracowanym obszarze rygory ochronne mogą być wykorzystane jako dodatkowy czynnik wprowadzający ład przestrzenny oraz chroniący środowisko tych fragmentów gminy, które są, szczególnie wartościowe przyrodniczo" i dalej wskazano, iż: "prawo chroniące wartości [...] Parku Narodowego i jego otuliny ogranicza degradację przestrzeni gminy i zapewnia jednocześnie bardziej racjonalne zagospodarowanie poszczególnych stref przestrzennych przy uwzględnieniu zasad równoważenia i harmonizowania rozwoju" "Znaczący udział przestrzeni biologicznie czynnych w ogólnej powierzchni gminy obejmujących: [...]: zespół jezior - starorzecza [...], północno-wschodni skraj [...]. Tereny te pod warunkiem utrzymania i wzbogacania ich walorów mogą stanowić podstawę rozwoju tradycyjnej funkcji rekreacji codziennej i weekendowej mieszkańców L. i W."; w dalszej części uwarunkowań stwierdza się, że "harmonizowanie i porządkowanie procesów przestrzennych - niedopuszczanie do powstania zabudowy chaotycznej i dysharmonii między jej elementami" - jest również ważnym zadaniem kształtowania ładu przestrzennego; w odniesieniu do obszarów objętych lub wskazanych do objęcia ochroną na podstawie przepisów szczegółowych, wprowadzono wskazanie - jako obowiązkowe - uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym "występowania obiektów i obszarów chronionych" a także "podejmowanie działań w zakresie objęcia ochroną nowych obiektów o znaczących walorach przyrodniczych ([...]) i kulturowych..,"; w tym względzie dokument przywołuje istotną wiedzę na temat obiektów przyrodniczych i ich lokalnego oraz ponadlokalnego znaczenia; w części I Studium wskazano, iż "Gmina L. leży w obrębie głównego "węzła ekologicznego" M. Tworzy go [...] i jej bezpośrednie otoczenie oraz [...]. W tym centralnie położonym rejonie [...] zbiegają się promieniście doliny dużych rzek, zapewniających ekologiczne związki z pasem [...], z bagnami [...], z obszarem tzw. Z., W efekcie występuje tutaj wyjątkowa różnorodność gatunków roślin. Migrują bowiem na ten obszar zarówno gatunki borealne jak i kontynentalne, południowe oraz zachodnie. Ponadto w tym rejonie przecinają się dwa bardzo ważne europejskie szlaki migracji ptaków wodno-błotnych: szlak północ-południe i szlak wschód-zachód"; przywołano także inne powiązania, uwarunkowania przyrodnicze i regulacje prawne: "[...] należy do obszarów Sieci Natura 2000 i obowiązuje tu: Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. 2004 Nr 229 poz.2313) - Kod obszaru [...]"; w dalszej części dokumentu jest także mowa o rezerwacie przyrody "[...]"; w odniesieniu do obszarów o randze regionalnej Studium charakteryzuje [...] Obszar Chronionego Krajobrazu ([...]OChK); podkreśla się, że jako uzasadnienie dla utworzenia powyższego obszaru przyjęto "ochroną wyróżniających się krajobrazowo ekosystemów i powiązanie ich z krajowym systemem obszarów chronionych"; stwierdza się dalej, że w obrębie tego obszaru "strefę szczególnej ochrony ekologicznej obejmują tereny decydujące o potencjale biotycznym obszaru między innymi, "ciągi ekologiczne - ponadlokalne powiązania przyrodnicze, szlaki migracji flory i fauny, zespoły przyrodnicze o walorach szczególnych". Wskazano także, że "w strefie szczególnej ochrony ekologicznej obowiązują zakazy, nakazy i ograniczenia ustalone dla [...]OChK, a w tym zakaz przeznaczania terenów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz zakaz naruszania stanu istniejącego zasobów i warunków przyrodniczych obszaru"; w uwarunkowaniach przyrodniczych w dokumencie wskazano także na ochronę rezerwatową, a mianowicie na rezerwat przyrody "[...]" który obejmuje "wyspy, piaszczyste łachy oraz wody rzeki [...]..."; celem ochrony rezerwatu jest "zachowanie ze względów naukowych i dydaktycznych ostoi lęgowych rzadkich i ginących gatunków ptaków występujących na obszarze rzeki [...]"; cały rezerwat obejmuje przeszło [...] kilometrowy odcinek [...], na którym rzeka utworzyła liczne wyspy, przy czym w południowej części rezerwatu są to piaszczyste ławice o niskim stopniu rozwoju roślinności, będące miejscem lęgowym kolonii rybitw białoczelnych (Sternula albifrons); w części północnej rezerwatu zlokalizowane są starsze wyspy pokryte wiklinowiskami; najczęściej występują tu wierzba biała i purpurowa; wśród awifauny najliczniejsze gatunki lęgowe to mewa siwa (.Larus canus), mewa śmieszka (Chroicocephalus ridibundus) i rybitwa zwyczajna (Sterna hirundo); wśród gatunków zalatujących rzadkich należy wymienić siewkę złotą (Pluvialis apricaria), biegusa zmiennego (Calidris alpina), kulika wielkiego {Numenius arąuata) oraz rybitwę popielatą {Sterna paradisaea); stwierdzenia te są w ścisłym związku z lokalizacją planowanej inwestycji w niedalekim sąsiedztwie od granicy rezerwatu przyrody,

- w związku z aspektami dotyczącymi potrzeby ochrony wód wskazano w Studium, że znaczna część [...] "znajduje się w zasięgu cieku [...], który jest dopływem [...]. [...] stanowi, oprócz [...], główny system wodny na obszarze gminy. Przepływając przez szereg niewielkich zbiorników wodnych na północ od [...] już jako ciek okresowy łączy dwa największe jeziora omawianego obszaru: jezioro [...] z jeziorem [...]. Jeziora te stanowią podstawę drenażu wód podziemnych spływających z wysoczyzny polodowcowej i terasy nadzalewowe", dalej "Obecnie starorzecze [...] należy traktować jako obszar o wyjątkowych walorach środowiska przyrodniczego. Wody gruntowe starorzecza pozostają w więzi hydraulicznej z wodami [...]. Wyższa terasa [...] (średni poziom hipsometryczny), poza występującymi okresowo dwoma rozlewiskami pozbawiona jest zbiorników wodnych. Występują tutaj ponadto bagna i mokradła"; w [...] "w sąsiedztwie zbiorników wodnych występują zbiorowiska roślinne o niewielkim udziale antropofitów. Na pozostałych obszarach drobnopowierzchniowe zadrzewienia i zarośla śródpolne są w zasadzie przez nie opanowane. Wśród zbiorowisk trawiastych dominują łąki o zmienionym i uproszczonym składzie florystycznym. Na obszarze miasta i gminy L. takie mało przekształcone ekosystemy występują, oprócz [...] Parku Narodowego, we fragmentach [...] i międzywala [...]"; ze względu na zagrożenia środowiskowe wynikające z położenia omawianego obszaru w sąsiedztwie koryta [...], zapisy Studium, powołują się na opracowanie H. Sp. z o.o., [...] wskazując, iż "linia zasiągu zalania wodą włącza do terenów zagrożonych nie tylko [...] ale także większość terenów zabudowanych"; w dalszej charakterystyce środowiska wodnego stwierdza się także, że w "omawianych wodach powierzchniowych tego obszaru "występuje podwyższona zawartość związków sodu, siarczanów i chlorków co wskazuje na to, że są one zanieczyszczane przez ścieki bytowe, nawożenie mineralne oraz środki chemiczne używane zimą do oczyszczania dróg. Odnotowano ponadto podwyższoną zawartość w wodach powierzchniowych fosforanów i azotanów",

- w odniesieniu do zagrożeń dla środowiska przyrodniczego wynikających z procesu urbanizacji, w podrozdziale dotyczącym "degradacji środowiska biotycznego" podkreślono, że "proces urbanizacji, wkraczanie w gminie L. zabudowy na obszary zalesione i polne powoduje: ubożenie składu florystycznego i zanik zespołów segetalnych, wzrost udziału w zbiorowiskach roślinnych gatunków o szerokiej amplitudzie ekologicznej, głównie antropofitów, a zanik gatunków charakterystycznych, zanik i spadek liczebności wielu gatunków ptaków dominujących na obszarach zalesionych i polnych i wymianę ich na gatunki synantropijne"; w powyższym kontekście w Studium stwierdza się jednoznacznie, że na terenie gminy zachodzi niewłaściwy proces przekształcania gruntów rolnych na cele budowlane; przedstawiona w dokumencie statystyka pokazuje, iż "tylko 217 (co stanowi 1,09%) mieszkańców gminy deklarowało w 2002 roku utrzymywanie się z pracy w swoim gospodarstwie rolnym. Wygląda to kuriozalnie na tle istniejących formalnie 407 gospodarstw rolnych. Oznacza to jednak, że większość tzw. gospodarstw rolnych to fikcja formalno-prawna, utrzymywana zapewne przez właścicieli siedlisk dla uzyskania możliwości zabudowy na terenach rolnych oraz posiadania większych posiadłości niż przeciętne działki budowlane. Taką hipotezę potwierdza struktura gospodarstw rolnych i aż 52% udział odłogów i ugorów w ogólnej powierzchni upraw",

- w związku ze wskazanymi powyższymi uwarunkowaniami określonymi w drugiej części Studium, w zapisach dotyczących "polityki ochronnej obszarów chronionych na podstawie przepisów o ochronie przyrody i środowiska i jego zasobów" wskazano strefy na terenie [...], które powinny być wyłączone z zabudowy przestrzennej; między innymi obszar planowanej inwestycji został zaliczony do strefy "potencjalnego zagrożenia powodzią, zalania wodą stuletnią" (Strefa 4 - [...] o funkcji ochronnej o randze krajowej); wskazano tu jednostkę 4.1 PO (obejmującą między innymi cały obszar L.) w otulinie [...] Parku Narodowego, w której zalecono zasady zachowania "walorów krajobrazowych poprzez ochronę naturalnej rzeźby terenu, ochronę szaty roślinnej, ochronę istniejącego układu wodnego i istniejących ekspozycji widokowych"; wprowadzono także zakaz osuszania torfowisk, mokradeł, zbiorników wodnych,

- z bardzo precyzyjnych zapisów Studium jednoznacznie wynika, że autorski zespół ekspercki, nakreślając kierunki rozwoju Gminy L., ujął w sposób profesjonalny szeroko rozumianą problematykę ochrony środowiska i ochrony przyrody; wszelkie aspekty związane z odnoszeniem się Dyrektora [...]PN do zapisów Studium – przyjętego jako materiał dowodowy, posiadającego zarazem przełożenie na grunt prowadzonego postępowania administracyjnego - znajdują potwierdzenie w zaprezentowanym powyżej materiale eksperckim; z niezrozumiałych względów w projekcie decyzji o warunkach zabudowy nie wspomina się w ogóle o specyficznym położeniu planowanej inwestycji względem obszarów o dużym znaczeniu przyrodniczym oraz o szczegółowych uwarunkowaniach środowiskowych posiadających, jak się wydaje, fundamentalny wpływ na lokalizowanie inwestycji budowlanych w omawianym rejonie; na marginesie zaznaczono, iż stwierdzenie zawarte w projekcie decyzji o warunkach zabudowy: "zgodnie ze Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej sporządzonego przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej [...] wnioskowany teren znajduje się na obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi", a także: "pod względem planowanej funkcji i sposobu zagospodarowania występującego w tym rejonie planowane przedsięwzięcie jest możliwe" - wydają się być zgodne z zaleceniami Studium aczkolwiek w kontekście stwierdzonej możliwości realizacji inwestycji na terenach zalewowych, wewnętrznie ze sobą sprzeczne,

- pomimo, braku podstaw prawnych do odwoływania się do kwestii związanych z funkcjonowaniem innej formy ochrony przyrody - jaką stanowią w myśl ustawy o ochronie przyrody obszary sieci Natura 2000 w Polsce (nie należy to do kompetencji dyrektora parku narodowego) - przytoczenie przez organ I instancji uwarunkowań przyrodniczych towarzyszących projektowi inwestycji było merytorycznie uzasadnione; jednostka przyrodnicza, jaką jest [...] Park Narodowy funkcjonuje, w szerszej przestrzeni i uwarunkowaniach ekologicznych, które powinny być w tym względzie brane pod uwagę; nie można bowiem odnosić się w tym miejscu do problematyki zagrożeń zewnętrznych z punktu widzenia instytucji otuliny parku narodowego, nie dostrzegając szerokich powiązań przestrzennych i zachodzących w tym obszarze, chociażby potencjalnych, ekologicznych związków przyczynowo-skutkowych,

- organ I. instancji słusznie więc wskazał na zagrożenie w postaci postępującej presji zabudowy przestrzeni przyrodniczej otuliny [...]PN, terenu dotychczas pozbawionego intensywnej, zwartej zabudowy kubaturowej; lokalizacja ciągu 3 domów mieszkalnych będzie się niewątpliwie charakteryzowała dużym efektem skumulowanego oddziaływania na szeroko rozumiane walory przyrodnicze i krajobrazowe omawianego obszaru, co nawet nie wymaga specjalnego udowodnienia; potencjalnie każda budowa domu mieszkalnego może mieć negatywny wpływ na środowisko przyrodnicze - zarówno wpływ bezpośredni jak również pośredni; w rozpatrywanym przypadku planowana inwestycja niewątpliwie zaburzy dotychczasowe uwarunkowania przestrzenne i będzie negatywnie oddziaływać na bardzo specyficzny i wrażliwy z punktu widzenia walorów przyrodniczych teren, położony w bliskim sąsiedztwie [...], Parku Narodowego; z zaplanowaną budową 3 domów mieszkalnych w układzie prostopadłym do doliny [...] będzie się niewątpliwie wiązało dalsze i postępujące nasilenie ogólnej presji antropogenicznej w obszarze dotychczas rolniczym, w małym stopniu zurbanizowanym w porównaniu do zwartej zabudowy L. od strony wschodniej i południowo-zachodniej; dalsza zabudowa przestrzenna omawianego fragmentu otuliny Parku będzie skutkowała przede wszystkim nasileniem postępującej fragmentacji przestrzeni biologicznie czynnej; z punktu widzenia potrzeb ochrony przyrody omawiany teren stanowi jeden z nielicznych i ważnych obszarów o dużych walorach ekologicznych w rejonie przyległym do [...] Parku Narodowego,

- kilkudziesięcioletni proces postępującej urbanizacji w rejonie [...]PN jest bardzo dobrym i wyjątkowym przykładem negatywnego oddziaływania tego rodzaju presji w porównaniu do innych równie cennych przyrodniczych obszarów Polski (gdzie tak intensywna urbanizacja jeszcze nie występuje); dotyczy to także otulin innych parków narodowych; jest przykładem wyjątkowym ze względu na postępujące od wielu lat nasilenie tego zjawiska, które doprowadza do stopniowej izolacji obszaru i jego "odcięcia" od zewnętrznych powiązań natury ekologicznej; argumentacja zawarta w uzasadnieniu postanowienia Dyrektora Parku zmierza do uzmysłowienia wagi i rangi pozostałości "zielonych terenów" w otulinie Parku, jako rezerwuaru stosunkowo mało jeszcze przekształconych enklaw przyrodniczych; w omawianym przypadku jest to o tyle istotne, iż teren zaplanowanej inwestycji stanowi rzeczywiście wyjątkową enklawę przyrodniczą, spełniającą ważną buforową funkcję w stosunku do całokształtu powiązań ekologicznych, a więc nie tylko w samym obszarze planowanej inwestycji,

- poza argumentami przedstawionymi za organem I. instancji, na wysoką rangę obszaru wskazuje również naukowa ekspertyza przyrodnicza (dalej Ekspertyza) obejmująca podsumowanie wieloletnich badań monitoringowych nad rozpoznaniem fauny [...], wykonana na potrzeby Urzędu Miasta i Gminy L. [...]; cytując najważniejsze stwierdzenia z niej wynikające podkreślono, że na "obszarze [...] stwierdzono występowanie co najmniej 37 gatunków ssaków, należących do 6 rodzin (5 gatunków owadożernych Insectivora, 6 nietoperzy Chiroptera, 1 zającokształtny Lagomorpha, 14 gryzoni Rodentia, 8 drapieżnych Carnivora, 3 parzystokopytne Artiodactyla)"; podsumowanie prac chiropterologicznych pokazuje, że "ponad 10 gatunków nietoperzy występujących w [...] związanych jest z [...] Parkiem Narodowym i doliną [...]. Sześć gatunków można uznać z pewnością za występujące w [...]. Trzy gatunki (gacek szary, gacek brunatny i mroczek późny) związane są z terenami zabudowanymi i leśnymi, natomiast trzy pozostałe (nocek rudy, borowiec wielki, karlik większy) - z terenami leśnymi i nadwodnymi, w związku z czym spotykane są także w zadrzewieniach lęgowych nad [...]"; terenowe badania wsparte danymi z piśmiennictwa świadczą o tym, że "[...] charakteryzuje się wyjątkowo bogatą fauną ssaków, stanowiącą nieco mniej nit połowę stanu teriofauny Polski. Występują tu zarówno typowe gatunki terenów rolniczych i zabudowanych, jak i ssaki związane z [...] (np. wydra i bóbr), jak i [...] Parkiem Narodowym (łoś). Siedemnaście gatunków objętych jest ochroną gatunkową, w tym dwa (bóbr, wydra) wymienione są w załącznikach II i IV Dyrektywy Siedliskowej",

- poza fauną nietoperzy na szczególną uwagę zasługują obserwacje dotyczące przeglądu prac dotyczących ornitofauny. "Ogółem na obszarze [...] stwierdzono występowanie, co najmniej 194 gatunków ptaków, w tym 109 lęgowych, co stanowi około połowę lęgowej ornitofauny Polski. Najliczniej reprezentowane są ptaki Wróblowe, jednak warto zwrócić uwagę na obecność także lęgowych ptaków z rzędów np. jastrzębiowych, sów i mewowców (mew i rybitw) - fakt dobrze pokazujący bogactwo środowisk [...]", "Ważna grupa ptaków (o wysokiej randze ochronnej) związana jest z [...] wyspami i łachami (przede wszystkim rezerwatem [...]) oraz skarpami na brzegach rzeki: są to rybitw a zwyczajna i rybitw a białoczelna, mewa śmieszka i mewa pospolita, zimorodek, brodziec piskliwy, sieweczka rzeczna, sieweczka obrożna", "Bogaty zespół ptaków zasiedla [...] zakrzewienia i zadrzewienia łęgowe. W zaroślach wierzbowych gnieździ się około 20 gatunków ptaków, a dominantami są łozówka, cierniówka, dziwonia, potrzos, piecuszek oraz trznadel, spotyka się także remiza (Dmoch 2004). Zadrzewienia lęgowe zasiedlone są przez 39 gatunków, grupę dominantów stanowiło 5 gatunków: zięba, kapturka, szpak, pierwiosnek i rudzik, a przykładem innych gatunków jest pustułka, wilga, dzięcioł czarny, dzięcioł duży i dzięcioł średni - gatunek wskaźnikowy dla starych drzewostanów. Podobny zespół gatunków związanych z lasami zasiedla drzewostany wschodniej części [...]",

- bardzo istotne z punktu widzenia różnorodności gatunkowej fauny w obszarze [...] są doniesienia dotyczące licznych i cennych populacji płazów; na powyższym terenie "stwierdzono występowanie prawie wszystkich gatunków spośród 13 występujących w dolinie środkowej [...]. Stanowi to ponad 90 % gatunków w dolinie środkowej [...] i jest dowodem dużej różnorodności zespołu płazów [...]. Badany teren ze zbiornikami wodnymi położonymi wzdłuż [...] i innymi starorzeczami [...] odgrywa znaczną rolę jako miejsce rozrodu płazów",

- wobec stwierdzeń Ekspertyzy na uwagę zasługuje także obecność jednego z rzadkich bezkręgowców, a mianowicie pachnicy dębowej Osmoderma eremita, okazałego chrząszcza z rodziny kruszczycowatych, którego cykl życiowy związany jest z próchnem wypełniającym dziuple starych drzew liściastych; gatunek pierwotnie związany z starodrzewami, obecnie, na skutek zaniku tych środowisk w wyniku intensywnej gospodarki leśnej, jest gatunkiem rzadkim i chronionym w Europie; w Polsce pachnica dębowa jest objęta ochroną gatunkową oraz ujęta w Polskiej Czerwonej Księdze Zwierząt, jako gatunek "wysokiego ryzyka narażony na wyginięcie" (kategoria VU); wymieniona jest także "w Dyrektywie Siedliskowej Unii Europejskiej jako gatunek ściśle chroniony i wyróżniony jako priorytetowy, tzn. wymagający tworzenia obszarów ochronnych. Podczas badań od marca do maja 2008 r. w [...] przebadano 118 głowiastych wierzb. Łącznie w 27 drzewach stwierdzono obecność dorosłych pachnic dębowych lub ich stadiów larwalnych. Stanowiska pachnicy dębowej znajdują się w okolicach j. [...] i j. [...]"; w powyższym kontekście stwierdzono, że gatunek, ten występuje równolegle na obszarze [...] Parku Narodowego; za główne zagrożenia dla powyżej wskazanych gatunków fauny Ekspertyza wskazuje na rozwój zabudowy przestrzennej, rozwój sieci dróg i związane pośrednio z działaniami inwestycyjnymi obniżanie się poziomu wód gruntowych,

- w podsumowaniu wartości ekologicznych obszaru [...] stwierdza się, że jest to "obszar o bardzo wysokiej wartości przyrodniczej: ciąg (częściowo przerwany) cieków i jezior, wraz z otaczająca roślinnością nadwodną i fragmentami zadrzewień łęgowych, od [...] do Jeziora [...] i [...], chroniony, jako otulina [...]PN, strefa buforowa Rezerwatu [...], część [...]; jest częścią korytarza ekologicznego doliny [...], a także stanowi lokalny korytarz ekologiczny, chroniony w części (rezerwat jezioro [...]), będący środowiskiem bytowania gatunków chronionych w ramach Dyrektywy Siedliskowej"; jako główne wskazania i wnioski do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Ekspertyza nakłada przede wszystkim: zachowanie obecnej formy zagospodarowania, z priorytetem ochrony wartości przyrodniczych, a także powstrzymanie dalszego rozwoju zabudowy, szczególnie kosztem niwelowania terenu i zasypywania starorzeczy; w powyższym względzie zaleca się w tym miejscu rozwijanie funkcji rekreacyjnych,

- w związku z powyżej cytowanymi doniesieniami naukowymi i przedstawionym materiałem dowodowym organ w pełni podzielił stanowisko Dyrektora Parku, co do konieczności zachowania najważniejszych połączeń natury ekologicznej w omawianym rejonie otuliny [...]PN, pomiędzy samym Parkiem, a szerzej traktowaną przestrzenią przyrodniczą (korytarzem ekologicznym) doliny [...],

- zgodnie z art. 5 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, korytarz ekologiczny jest obszarem umożliwiającym migrację roślin, zwierząt lub grzybów; do tworzenia i utrzymywania korytarzy ekologicznych, zobowiązuje również § 10 pkt 3 lit. h) Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 października 2011 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz.U. z 2011 r., Nr 237 poz. 1419), który stanowi: "sposoby ochrony gatunków dziko występujących zwierząt polegają w szczególności na tworzeniu i utrzymywaniu korytarzy umożliwiających migrację"; utrzymanie korytarzy ekologicznych, jest niezmiernie ważne dla zachowania różnorodności biologicznej, szczególnie w obrębie takiego obszaru, jakim jest park narodowy (w ścisłym powiązaniu z terenami sąsiadującymi) tworzony, między innymi, w tym właśnie celu (art. 8 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody); art. 5 pkt 16 ustawy o ochronie przyrody, definiuje także pojecie różnorodności biologicznej, jako "zróżnicowanie żywych organizmów występujących w ekosystemach, w obrębie gatunku i między gatunkami, oraz zróżnicowanie ekosystemów"; ustawodawca wyraźnie wskazuje, że przez pojęcie różnorodności biologicznej należy rozumieć nie tylko zróżnicowanie między gatunkami (rozumiane powszechnie jako zróżnicowanie liczby gatunków na jednostce powierzchni), ale również zróżnicowanie w obrębie gatunku, czyli różnorodność podyktowaną różnicami genetycznymi, zapewniającą przetrwanie gatunkom flory i fauny; zmienność na poziomie genetycznym, jako jeden z ważniejszych w naukach biologicznych terminów, warunkuje bowiem trwanie w czasie (w historii Ziemi) bogactwa form życia; większemu zróżnicowaniu puli genowej, towarzyszy także większa zdolność adaptacji gatunków do zmieniających się w czasie warunków środowiska przyrodniczego; z przyrodniczego punktu widzenia, podstawowym czynnikiem utrzymywania. się wysokiego zróżnicowania genetycznego (również w sensie zmian ewolucyjnych) w przypadku dziko występujących gatunków zwierząt, roślin i grzybów jest, między innymi, możliwość ich swobodnego i niezakłóconego krzyżowania i rozmnażania się; w praktyce ochrony przyrody najskuteczniejszą formą zachowania różnorodności genetycznej jest obejmowanie konkretnych gatunków różnymi formami ochrony prawnej, zachowanie miejsc ich naturalnego występowania (siedlisk w rozumieniu art. 5 pkt 18 ustawy o ochronie przyrody) oraz zapewnienie gatunkom możliwości swobodnej migracji, przemieszczania się w obrębie i pomiędzy różnymi typami ekosystemów; ten ostatni warunek przy współcześnie dokonujących się negatywnych zmianach środowiskowych może być spełniony, między innymi, jedynie w trakcie dobrego planowania wszelkich zamierzeń inwestycyjnych w szeroko rozumianej przestrzeni przyrodniczej (w krajobrazie); tak więc, niezmiernie istotne i coraz ważniejsze w przyszłości staje się uwzględnianie we wszelkiego rodzaju pracach planistycznych, przyrodniczego pojęcia jakim jest "korytarz ekologiczny"; w dosłownym, "technicznym" znaczeniu tego terminu chodzi o zachowanie powiązań przestrzennych pomiędzy różnymi obszarami (płatami krajobrazu) cennymi z przyrodniczego punktu widzenia (nie tylko objętymi ochroną prawną) zapewniającymi możliwość swobodnego przemieszczania się osobników i zapewnienia "wymiany genów"; to także umożliwienie zwierzętom wędrówki w celu poszukiwania żerowisk, miejsc odpoczynku, wodopojów czy też nowych miejsc bytowania, stosownie do wymagań siedliskowych poszczególnych gatunków i ich areału osobniczego,

- w powyższym kontekście zapewnienie podstawowych ciągów migracyjnych populacjom wielu gatunków bytujących i zarazem chronionych na obszarze parku narodowego jest kluczowym warunkiem ich trwania w jednostce czasu i jednym z podstawowych wyzwań i zadań współczesnej ochrony przyrody; zapewnienie gatunkom swobodnej migracji poprzez świadome i oparte na wiedzy specjalistycznej wyznaczanie korytarzy ekologicznych, powinno się odbywać na wszystkich poziomach organizacji przestrzennej krajobrazu, od poziomu lokalnego, regionalnego, krajowego aż do poziomu paneuropejskiego; w kontekście walorów przyrodniczych parku narodowego, oraz art. 8 ust. 1 i ust. 2, w związku z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, każdy czynnik uniemożliwiający migrację zwierząt, należy uznać za zagrożenie (zarówno wewnętrzne jak i zewnętrzne) dla chronionych składników przyrody ożywionej,

- głównymi czynnikami negatywnymi (zagrożeniami) z jakimi spotyka się współczesna cywilizacja w kontekście konieczności zapewnienia funkcjonalnych powiązań ekologicznych, są wszelkiego rodzaju bariery przestrzenne, szczególnie takie jak drogi szybkiego ruchu (inwestycje liniowe) oraz niekontrolowane rozpraszanie zabudowy (urbanizacja) wraz z towarzyszącymi jej trwałymi ciągami ogrodzeń i wszelką infrastrukturą uzupełniającą; bariery przestrzenne, o których mowa, zmieniają strukturę funkcjonalno-przestrzenną środowiska przyrodniczego, rozbijają spójność ekologiczną większych, cennych przyrodniczo obszarów; prowadzi to najczęściej do fragmentacji płatów przestrzeni przyrodniczej, ich izolacji, a w skrajnych przypadkach do niekorzystnych zmian genetycznych (np. wsobności) przyczyniających się z kolei do obniżenia wskaźników żywotności izolowanych populacji (np. ograniczenie reprodukcji, wzrost śmiertelności osobników itp.); skutkuje to z kolei ustępowaniem niektórych gatunków, szczególnie tych które wymagają dużego areału osobniczego (przemieszczania się na dalekie odległości) lub specyficznych warunków życia,

- w odniesieniu do omawianego specyficznego studium przypadku, ze względu na ogromną i wieloletnią presję zabudowy w otulinie [...] Parku Narodowego, w wielu miejscach na zewnątrz Parku trudno jest mówić obecnie o pełnym, nakreślonym powyżej znaczeniu "terenów zielonych" jako spełniających rolę ciągłych struktur korytarzy ekologicznych, chociaż stan taki byłby najbardziej pożądany i modelowy; na pewno rola ta jest coraz bardziej ograniczana w odniesieniu chociażby do dużych ssaków kopytnych, które mają niewielkie możliwości swobodnej migracji w rejonie zwartej zabudowy L., zarówno z obszaru Parku do węzłowego korytarza doliny [...], jak również w kierunku przeciwnym; jednakże w przypadku wielu gatunków drobnych ssaków jest to wciąż możliwe,

- tak cenne i wartościowe miejsce jak scharakteryzowany obszar [...] oraz [...] (starorzecza z ciągiem jezior), pomimo częściowego przestrzennego "odcięcia" terenem zurbanizowanym od głównego kompleksu [...]PN - spełnia wciąż bardzo ważną funkcję ekologiczną; jest nią przede wszystkim możliwość zasiedlania przez wiele gatunków ptaków (również ssaków) wymagających chociażby do swego bytowania miejsc pośrednich do odpoczynku, poszukiwania pokarmu, a w wielu przypadkach znajdujących także w konsekwencji dogodne miejsca do rozrodu pomimo częściowej izolacji i zaburzenia w ciągłości wolnych przestrzeni w krajobrazie; tego rodzaju "zielone oazy" są miejscami zasiedlanymi przejściowo, docelowo (czy też rekolonizowanymi), jak również służącym jako miejsca przystankowe (chwilowe) dla wielu gatunków zwierząt zasiedlających inne, zupełnie nowe tereny; miejsca powyższe są szczególnie cenne we wszelkiego rodzaju obszarach zabudowanych stanowiąc o ich dodatkowej wartości przyrodniczej (atrakcyjności) i spełniają wymierne funkcje ekologiczne; zapewniają niezakłócone warunki egzystencji wielu gatunkom w krajobrazie zurbanizowanym; likwidacja takich obszarów w wyniku zabudowy przyczynia się do bezpowrotnej utraty ich funkcji ekologicznych; w omawianym przypadku [...], ze swoimi terenami zalewowymi i co szczególnie istotne ciągiem starorzeczy w obrębie [...] (dostępność do wody i pokarmu) pełni właśnie taką rolę w stosunku do wielu wskazanych powyżej gatunków ptaków, nietoperzy, innych gatunków ssaków, a także szeregu gatunków bezkręgowców (bezkręgowce wodne, owady),

- zwrócono uwagę na fakt, że w przypadku wymienionych grup systematycznych tożsame gatunki są stwierdzane zarówno w obszarze doliny [...], [...], jak również w wielu miejscach na obszarze [...] Parku Narodowego, świadczy to o "skutecznym" (ze względu na zasiedlanie) z punktu widzenia potrzeb bytowych gatunków zachowaniu rangi takich właśnie miejsc w otulinie Parku, pomimo nawet częściowej postępującej izolacji tych obszarów; wskazuje to także w sposób wymierny na pewną trwałość i ciągłość przyrodniczego ich funkcjonowania w szerszej przestrzeni krajobrazu nawet lokalnie silnie zurbanizowanego; porównując występowanie np. gatunków ptaków ważnych i istotnych z punktu widzenia ochrony węzłowego, ponadlokalnego korytarza migracyjnego doliny [...], jako obszaru Natura 2000 z obszarem Parku Narodowego - stwierdza się wiele gatunków wspólnych, oczywiście w obrębie podobnych rodzajów siedlisk; na uwagę zasługują takie jak brodziec piskliwy, krogulec, derkacz, sieweczka rzeczna, sieweczka obrożna, dzięcioł czarny, dzięcioł średni, dzięciołek, remiz czy też bardzo rzadka mewa siwa, której pierwszy lęg na terenie [...] Parku Narodowego odnotowano w 2012 roku (na podstawie informacji z działu Nauki i Monitoringu [...]PN); podobnie rzecz się ma w odniesieniu do fauny nietoperzy bytującej na obszarze [...]PN i na terenach do niego przyległych nawet w dalszej odległości; w porównaniu do terenu [...] zróżnicowanie gatunków nietoperzy na obszarze [...]PN jest dużo większe (stwierdzono tu 15 gatunków) ze względu na większą różnorodność siedlisk; nie mniej jednak, są to również tożsame gatunki, jak wskazano w cytowanej powyżej Ekspertyzie (w obrębie 6 odnotowanych w [...]); w kontekście powiązań obszarowych, w odniesieniu do nietoperzy, największe ich populacje rozpoznano w korytarzu doliny [...], gdzie nad rzeką stwierdza się najwyższe względne zagęszczenia przelatujących i żerujących tych ssaków [...]; z tego względu, relatywnie duża różnorodność gatunków tej grupy systematycznej została stwierdzona w [...], w rejonie starorzeczy i jej rejonów podmokłych, gromadzących stosunkowo duże "zapasy owadów" stanowiących ich bazę pokarmową; z ekologicznego punktu widzenia niezmiernie ważne jest także (a może nawet najważniejsze) występowanie w omawianym rejonie większych zbiorników wodnych gdzie nietoperze (jak i większość innych grup zwierząt) mogą pić wodę; utrata i przekształcanie takich miejsc, wypłaszanie z nich zwierząt w wyniku szeregu czynników presji antropogenicznej (o tym poniżej) będzie się przyczyniała do konieczności poszukiwania przez nie o wiele dalszych rejonów bytowania, co w konsekwencji zwykle prowadzi do trwałego ustępowania gatunków; brak miejsc pośrednich dla egzystencji gatunków w otulinie Parku może skutkować obniżeniem trwałości populacji w obrębie samego Parku Narodowego; zmusza to do wycofania się wielu gatunków zwierząt z otoczenia Parku i wyłącznego ich występowania jedynie na obszarze Parku (izolacja) bez możliwości swobodnej migracji na zewnątrz; rola Parku Narodowego, jako refugium dla różnorodności gatunków flory i fauny w kontekście możliwości ich rozprzestrzeniania się na zewnątrz samego Parku (rekolonizacja nowych terenów) zostaje w ten sposób zdecydowanie uszczuplona z ewidentną utratą dla szeroko pojmowanej roli Parku w krajobrazie; w przypadku niektórych populacji wrażliwych (np. płazy w rejonie planowanej inwestycji) gatunki będą skazane wręcz na wyginięcie w wyniku bezpośredniego zajmowania terenu pod zabudowę, zachodzących i towarzyszących zabudowie terenu zmian środowiskowych oraz braku jakiejkolwiek możliwości migracji,

- prowadzone badania przyrodnicze nad funkcjonowaniem podobnych, ważnych dla przyrody pozostałości dawnych (sprzed okresu urbanizacji) większych fragmentów terenów zalesionych, dostarczają wciąż nowych dowodów na ich ekologiczne znaczenie dla obecnych powiązań funkcjonalnych; jednym z przykładów z rejonu [...] Parku Narodowego może być stosunkowo niedawno potwierdzone występowanie, bardzo rzadkiego na obszarze europejskim gatunku chrząszcza, a mianowicie zgniotka cynobrowego; gatunku uznanego powszechnie za relikt lasów pierwotnych, związanego z obumierającymi i obumarłymi drzewami; jego występowanie odnotowano w obszarze ochrony ścisłej [...]PN ([...]), a także, co jest w tym miejscu szczególnie istotne także po drugiej stronie [...] (w dolinie korytarza [...]) w okolicy miejscowości [...]; powyższy przykład jest dodatkowym, współczesnym dowodem na dużą rangę powyżej scharakteryzowanych obszarów przyrodniczych i funkcjonalnych powiązań ekologicznych zachodzących pomiędzy nimi; niewykluczone także, że powyższy gatunek może zostać odnaleziony w zadrzewieniach reliktowych rejonu starorzeczy [...],

- pomimo, że teren planowanej inwestycji jest w poważnym stopniu izolowany dla niektórych gatunków zwierząt, nie tylko poprzez obecność zabudowy mieszkaniowej ale także tras szybkiego ruchu (szczególna bariera dla wolno migrujących płazów) może być wciąż wartościowy dla wielu gatunków fauny (nawet o niepotwierdzonej dotychczas obecności), jak również stanowić punkt zasiedlania i zoochorycznego rozprzestrzeniania się wielu gatunków roślin; w tym także dla gatunków chronionych, powiększających tym samym zasięgi swojego występowania. także w przypadku wielu drobnych gatunków organizmów wodnych, chociażby takich jak ślimaki czy skorupiaki (ich jaja) możliwe jest zarówno endozoochoryczne jak i egzozoochoryczne ich rozprzestrzenianie, głównie za pośrednictwem ptaków; nie można wykluczyć przemieszczania się tą drogą skrzeku płazów, szczególnie na niewielkie odległości. Wskazują na to współczesne doniesienia literaturowe [...],

- w kontekście konieczności zachowania trwałości powiązań ekologicznych i wskazanych powyżej funkcji korytarzy ekologicznych w rejonie planowanej inwestycji, nie należy zapominać o lokalnym znaczeniu korytarza migracyjnego, w układzie równoległym do doliny [...], gdzie na stosunkowo dość dużym obszarze przyległym do samej rzeki wiele gatunków zwierząt ma jeszcze dostęp do otwartych terenów o niewielkim stopniu zabudowy; wskazano w tym względzie możliwość rozprzestrzeniania się wielu gatunków zwierząt w otulinie Parku na dużej przestrzeni pomiędzy łąkami [...] od strony północno-zachodniej [...]PN, poprzez rejon L., P., K. na południowy wschód do samych L.; w wielu miejscach otwartych tego niezabudowanego jeszcze obszaru, istnieje fizyczna możliwość funkcjonalnych połączeń ekologicznych w układzie prostopadłym pomiędzy Parkiem, a doliną [...], a tym samym otuliną [...]PN; pomimo częściowej izolacji przestrzennej miejsca planowanej inwestycji (w wyniku zwartej zabudowy mieszkaniowej L.) wskazane powyżej rozległe tereny łąkowe pełnią ważną pośrednią (jako obejścia) funkcję ekologiczną w zakresie trwałych połączeń przestrzennych, a tym samym zachodzących w przyrodzie związków przyczynowo-skutkowych pomiędzy Parkiem a jego otuliną; w kontekście wskazanych powyżej relacji ekologicznych, dla potrzeby wykazania możliwości negatywnego, ukierunkowanego oddziaływania czynników antropogenicznych z obszaru otuliny na Park Narodowy, nie jest w całe konieczne aby teren podlegający presji zabudowy musiał być położony bezpośrednio na styku z obszarem chronionym, jakim jest [...]PN,

- ochrona tego typu obszarów otuliny Parku Narodowego, o dużym znaczeniu przyrodniczym, jako ważnych enklaw dla zachowania różnorodności biologicznej na znacznie szerszym obszarze, w kontekście powiązań przyrodniczych, także z innymi formami ochrony przyrody, jest działaniem pożądanym; przyrodnicza wiedza na temat funkcjonowania takich obszarów w krajobrazie powinna być powszechnie wykorzystywana we wszelkich opracowaniach i politykach związanych z planowaniem przestrzennym; promowanie zabudowy przestrzennej na omawianym obszarze [...], w układzie prostopadłym do doliny [...], będzie się niewątpliwie przyczyniało do zamykania i fragmentacji obszaru potencjalnie dotychczas dostępnego dla wielu gatunków zwierząt oraz ograniczało możliwości ich spokojnego żerowania zarówno w okresie migracji (np. przeloty ptaków), jak również w przypadku chęci zasiedlenia tych obszarów, jako stałych miejsc bytowania,

- zabudowa (poza samym zajmowaniem terenów cennych przyrodniczo) będzie generowała szereg negatywnych zagrożeń o charakterze zagrożeń zewnętrznych; między innymi należy przez to rozumieć takie czynniki ciągłej presji antropogenicznej jak wzrost częstotliwości przebywania ludzi na danym terenie, stałą emisję hałasu związanego z koniecznym dojazdem do posesji, wzrost presji i zanieczyszczenia obszaru (emisją) światłem (z oświetlenia czasowego jak również stałego w porze nocnej), a także wzrost ryzyka środowiskowego związanego z emisją ścieków i ich przypadkową infiltracją do wrażliwego (teren o niskim zwierciadle wód gruntowych) systemu wód powierzchniowych; w omawianym przypadku ten ostatni ze wskazanych czynników jest o tyle istotny, że w cytowanym powyżej projekcie decyzji o warunkach zabudowy wskazano na tymczasowe dopuszczenie odbierania ścieków bytowych do zbiorników bezodpływowych (szamb) ze względu na brak centralnego systemu kanalizacji miejskiej; takie rozwiązanie, niezależnie od samego faktu promowania inwestycji w terenie zalewowym, stanowi poważne zagrożenie natury środowiskowej w przypadku możliwości wystąpienia zalania terenu, poprzez chociażby podniesienie się poziomu zwierciadła wód podziemnych,

- jak pokazują badania naukowe z ostatnich lat, przy zabudowie obszarów cennych przyrodniczo trzeba się także liczyć ze zwiększeniem presji ze strony wałęsających się psów i kotów towarzyszących zwykle zabudowaniom ludzkim, niezależnie od samego faktu posiadania tych zwierząt przez właściciela (por. Wacław Matysek 2010. Kot groźny drapieżnik. Łowiec Polski Nr 3); koty wolnożyjące, stanowią poważne zagrożenie środowiskowe, powodują w środowisku przyrodniczym silną negatywną presję na wiele gatunków ptaków i ich pisklęta (odstraszają je i zjadają); z kolei bezpańskie psy, przyczyniają się do bezpośredniego odstraszania (płoszenia) dzikich zwierząt, a także pośredniego w wyniku pozostawiania zapachów moczu i kału; w skrajnych przypadkach (choć wcale nie rzadko) zagryzają wiele gatunków zwierząt (zające, dziki, sarny) co jest powszechnie znanym zjawiskiem; na powyższe kwestie (presja ze strony psów i kotów) zwrócono także uwagę w cytowanej powyżej Ekspertyzie wskazując, iż dotychczasowa zabudowa terenów rolnych w [...] z pewnością przyczyniła się do bezpowrotnego ustąpienia z tego obszaru takich gatunków ptaków jak pójdźka, czajka czy też dudek,

- w Ekspertyzie wskazano ścisły związek wprowadzanej zabudowy (przekształcanie gruntów, zasypywanie terenów pod budowę, osuszanie) w rejonie ul. [...] i jeziora [...] na ustąpienie cennych dla przyrody gatunków płazów takich jak rzekotka czy traszka grzebieniasta; w wyniku presji zabudowy i przemian stosunków gruntowo-wodnych doszło także w ostatnich latach do wyschnięcia jeziora [...],

- realizacja inwestycji na obszarach o potencjalnie dużych walorach przyrodniczych, w bezpośrednim sąsiedztwie terenów objętych ochroną prawną (tu rezerwat [...], obszar Natura 2000 [...]), będzie niosła za sobą wiele skumulowanych potencjalnych zagrożeń o charakterze zewnętrznym (w stosunku do usytuowanego w pobliżu Parku Narodowego) o nasilającym się, wraz z postępującą urbanizacją charakterze; pozostaje to w ścisłym związku z definicją pojęcia zagrożenia zewnętrznego (art. 5 pkt 29 ustawy o ochronie przyrody),

- w kontekście powyższych ustaleń zwrócono uwagę na możliwości wpływu planowanej inwestycji na stosunki wodne w rozpatrywanym rejonie L.; w wyniku lokalizowania budowy kilku budynków mieszkalnych w terenie o tak niskim potencjalnym poziomie wód czwartorzędowych może być konieczne prowadzenie drenażu wód podziemnych dla realizacji samych celów budowlanych, nie wspominając już o skumulowanym wpływie poboru wód na cele poszczególnych gospodarstw domowych; jak przyjęto w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, zaopatrzenie w wodę ma być realizowane w "oparciu o projektowane studnie własne"; w tym kontekście prowadzone postępowanie administracyjne wobec potencjalnych kolejnych wniosków inwestycyjnych o zabudowę omawianego obszaru w bezpośrednim sąsiedztwie wału przeciwpowodziowego, może mieć precedensowy charakter; pomimo, potrzeby kierowania sie wyłącznie analizą procedowanego wniosku inwestora, uzasadniona jest obawa o kumulowanie się skutków urbanizacji dla szerzej pojmowanych uwarunkowań środowiskowych; zubażanie zasobów wodnych czwartorzędowego horyzontu wodonośnego może powodować poważne w skutkach, długofalowe i trudne do przewidzenia obecnie zmiany, wynikające właśnie ze skumulowanego oddziaływania i procesu osuszania terenów sąsiadujących z realizowaną inwestycją; zmiany mogą dotyczyć nie tylko siedlisk florystycznych ale także obejmować szereg powiązań i ważkich relacji ekologicznych w odniesieniu do bytujących w tym obszarze gatunków fauny; w dalszej perspektywie czasowej mogą skutkować wycofywaniem się gatunków wrażliwych o wąskiej amplitudzie ekologicznej (np. w stosunku do uwarunkowań związanych z wilgotnością siedlisk, ich specyficznym składem gatunkowym czy cechami fizycznymi lokalnego mikroklimatu) oraz ogólną synantropizacją siedlisk przy jednoczesnym spadku różnorodności biologicznej omawianego obszaru; wiele trudnych do przewidzenia negatywnych skutków realizacji, nieprzemyślanej jak się wydaje inwestycji budowlanej, może nie pozostawać bez związku z przyległym do [...] obszarem [...]PN; między innymi na zagrożenia dla szaty roślinnej, związane z procesem osuszania terenów w obszarze samego Parku oraz jego otuliny, zwraca uwagę [...]; na podstawie dokonanej analizy, autor stwierdza, że - generalnie na obszarze Parku i jego otuliny w okresie powojennym - uległo znacznemu przyśpieszeniu zmniejszanie się obszarów mokrych i wilgotnych; zaledwie 2,12 % wód i terenów podmokłych Parku pozostało w stanie względnie niezmienionym; w otulinie [...]PN na szczególną uwagę zasługuje spadek powierzchni wód otwartych o ponad 16%; osuszeniu uległo ponad 22 % dawnych terenów podmokłych otuliny, z czego aż 78 % przypada na łąki, biorąc pod uwagę także naturalny charakter opisywanych zmian należy mieć na uwadze nakładające się na nie czynniki antropogeniczne, co też znajduje wyraz w stanowisku organu I. instancji (w wydanym postanowieniu odmawiającym uzgodnienia): na zagrożenia dla lokalnych stosunków wodnych w otoczeniu Parku, między innymi wynikające z nadmiernego poboru wód czwartorzędowych z indywidualnych instalacji domowych (studni wierconych i kopanych) zwraca także uwagę [...] w rozdziale cytowanej monografii [...]PN poświęconym skutkom antropopresyjnego oddziaływania na zasoby wodne [...]; zagrożenie o którym mowa, dotyczyć może w rozpatrywanym przypadku potencjalnych zmian w środowisku przyrodniczym (osuszanie terenu) w miejscu wprowadzanej zabudowy przestrzennej, a nie bezpośredniego oddziaływania na stosunki wodne samego Parku; chodzi tu raczej o oddziaływania pośrednie, wynikające z bezpośredniego przekształcania w wyniku działalności antropogenicznej ważnego pod względem ekologicznym miejsca w otulinie Parku, posiadające z kolei dalsze przełożenie na przyrodnicze funkcjonowania [...]PN wobec wskazanych powyżej zależności ekologicznych,

- na marginesie prowadzonego postępowania administracyjnego, wobec przedstawionych powyżej argumentów, a w szczególności precyzyjnych z merytorycznego punktu widzenia zapisów Studium, organ wyraził wątpliwość odnośnie słuszności procedowania projektu decyzji o warunkach zabudowy dla terenu zalewowego o niskim zwierciadle wód gruntowych w bezpośrednim zasięgu oddziaływania rzeki [...]; zakaz zabudowy terenów o potencjalnym zagrożeniu powodzią w L. stwarzałby szansę ochrony jego walorów przyrodniczych przed dewastacją, umożliwiał zachowanie niezbędnych powiązań ekologicznych z sąsiadującymi chronionymi obszarami Parku Narodowego i doliny [...], a także ograniczał skutki potencjalnej powodzi w sferze ekonomicznej oraz dla zdrowia i życia ludzi,

- w konkluzji podkreślono, że obszar planowanej inwestycji ze względu na wskazane walory przyrodniczo-krajobrazowe oraz pełnione ważne funkcje ekologiczne w otulinie [...] Parku Narodowego na styku z innymi formami ochrony przyrody, nie powinien być poddawany dalszemu procesowi urbanizacji; brak ochrony rolniczych terenów w obszarze [...], postępująca fragmentacja przestrzeni przyrodniczej, w wyniku propagowania zabudowy kubaturowej będzie stanowiła poważne zagrożenie zewnętrzne dla chronionych walorów Parku Narodowego.

W skardze p. J. N. – wnioskujący o ustalenie warunków zabudowy, zwany dalej "inwestorem" – zarzucił naruszenie:

- art. 5 pkt. 14 i 29 ustawy o ochronie przyrody polegające na niewłaściwym zastosowaniu poprzez analizę zagrożeń zewnętrznych, jakie planowana inwestycja niesie dla otuliny [...] Parku Narodowego, podczas gdy przedmiotem analizy powinien być wyłączni wpływ inwestycji na [...] Park Narodowy - przyjęcie, że realizacja inwestycji nie jest możliwa na terenie objętym wnioskiem; w tym zakresie zauważono też, że organ odnosił się do kwestii zagrożeń m.in. innych obszarów chronionych położnych na obszarze otuliny - rezerwatów obszarów sieci "Natura 2000" miast wykazać zagrożenia dla samego [...]PN),

- art. 6, 7, 77 § 1 art. 80 i 124 § 1 K.p.a. polegające na:

- niepodjęciu przez organ odwoławczy wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zaniechaniu zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a tym samym przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej; zauważono, że w aktach brak jest wniosku o ustalenie warunków zabudowy, nie są także jasne kwestie związane z domniemanym zakresem podwyższenia terenu oraz charakterem domniemanej wizji w terenie 11 grudnia 2012 r., pominięto okoliczność, że działka inwestora nie byłaby pierwszą zabudowana w danym terenie,

- przytaczaniu ogólnych okoliczności dotyczących walorów przyrodniczych otuliny i Parku bez odniesienia ich do działki nr ew. [...], na której planowana jest inwestycja i niemających związku z planowaną inwestycją - nie wykazano, że działka inwestora stanowi miejsce bytowania, siedlisko cennych przyrodniczo gatunków, przywołując tylko ogólne ustalania Studium; z samej treści postanowienia wynika, że miejsce inwestycji jest izolowane od obszaru Parku,

- art. 19 K.p.a. w zw. art. 8 d i e ustawy o ochronie przyrody. w zw. z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 138 § 1 K.p.a., poprzez wykroczenie poza zakres swoich kompetencji przez organ odwoławczy i nieuchylenie postanowienia organu I. instancji, pomimo, iż ten również przekroczył zakres swoich kompetencji - organ zajął stanowisko, co do kwestii związanych z ochrona przed powodzią oraz ochrony gruntów rolnych jak również innych forma ochrony przyrody niż Park narodowy,

- art. 6 K.p.a w zw. art. 9 ust. 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez: oparcie rozstrzygnięcia na zapisach Studium, które to nie jest aktem prawa miejscowego i nie mogło stanowić podstawy do oparcia na jego ustaleniach skarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Organ administracji trafnie wywiódł, w świetle uwarunkowań formalnoprawnych, po prawidłowym i wnikliwym ustaleniu stanu faktycznego (czemu dano wyraz w szczegółowym i przekonywającym uzasadnieniu), wystąpienie przesłanki do odmowy uzgodnienia projektu decyzji. Z uwagi na szerokie zreferowanie stanowiska organu, jego ponowne przytaczanie byłoby bezzasadne. Sąd uznaje je za własne z zastrzeżeniami zawartymi w końcowej części niniejszego uzasadnienia.

Kluczowymi w sprawie są:

- wykazany przez organ, poprzez przywołanie konkretnych dokumentów i opracowań specjalistycznych, istotny walor przyrodniczy terenów przeznaczonych do zabudowy oraz wykazany ich związek - jako elementu istotnego dla przemieszczanie zwierząt - z celami ochrony Parku (zachowania różnorodności biologicznej w rozumieniu art. 5 pkt 16 w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody),

- wobec istotnego znaczenia zachowania danych terenów dla ochrony [...]PN wskazanie zagrożeń, jakie mogą się wiązać z realizacja konkretnej zabudowy, o cechach wskazanych w projekcie decyzji (w tym kwestie poboru wód i czasowego odprowadzania ścieków).

Należy mieć na uwadze, że otulina to strefa ochronną granicząca z formą ochrony przyrody, wyznaczona dla niej indywidualnie w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi, wynikającymi z działalności człowieka a zagrożeniami zewnętrznymi są czynniki mogące wywołać niekorzystne zmiany cech fizycznych, chemicznych lub biologicznych zasobów, tworów i składników chronionej przyrody, walorów krajobrazowych oraz przebiegu procesów przyrodniczych, wynikający z przyczyn naturalnych lub z działalności człowieka, mający swoje źródło poza granicami obszarów lub obiektów podlegających ochronie prawnej; (art. 5 pkt 27 ustawy o ochronie przyrody).

W tym kontekście trafne są wywody organ administracji, że gdy celem funkcjonowania Parku jest m.in. ochrona gatunków zwierząt a istotne znaczenie w kontekście realizacji tego celu ma m.in. możliwość ich migracji dla wymiany materiału genetycznego, zagrożeniem zewnętrznym może być ograniczenie możliwości migracji, np. na skutek urbanizacji, czy zmiany stosunków wodnych na terenach, które ze względu na swój szczególny charakter mogą stanowić element sytemu powiązań pomiędzy większymi kompleksami zdatnymi do zasiedlenia (czasowego lub długotrwałego) przez gatunki chronione.

Organ przywołał dokumenty (studium oraz opracowania specjalistyczne – np. Ekspertyzę) na okoliczność, że przedmiotowe tereny (gdzie ma być zrealizowana inwestycja) mają szczególne walory przyrodnicze. Uprawdopodobnił również wystarczająco, przytaczając m.in. wyniki określonych badań (przykłady zaobserwowanych możliwości migracyjnych np. zgniotka cynobrowego)) jak i poprzez wnioskowanie pośrednie - zbieżność gatunków w pewnych populacjach występujących na przedmiotowych terenach i na terenie Parku (gatunki nietoperzy oraz szeregu ptaków, czy też pachnicy dębowej), że dane tereny nadal odgrywają znacznie, jako przydatne dla migracji szeregu zwierząt (np. ptaków, małych ssaków), choć odnotował również, że z perspektywy niektórych gatunków (np. kopytnych - z uwagi na znaczne oddzielnie przedmiotowych terenów od obszaru samego Parku) taka funkcja może być niewielka czy też żadna. Zauważono, że możliwość nieskrępowanego przemieszczania w oddaleniu lecz, wzdłuż granic [...]PN poszerza możliwość migracji bezpośrednio do Parku (nieskrępowane poszukiwanie miejsca i czasu do pokonania istniejących barier).

Nie ulega wątpliwości, że teren gdzie ma być zrealizowane przedsięwzięcie, gdy wziąć pod uwagę pas terenu wzdłuż południowo - zachodniego brzegu [...] nie jest zabudowany. Jego chaotyczna urbanizacja prowadzić będzie do utraty jego znaczenia, jako obszaru mogącego być potencjalnym ogniwem przemieszczania się zwierząt. Organ - poza niewątpliwym czynnikiem w postaci wyłączenia samego miejsca realizacji inwestycji z obszarów mogących stanowić potencjalne siedlisko - szczegółowo wskazał także katalog zagrożeń dla terenów s