II SA/Łd 419/13

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] znak [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. M., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta P., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia 27 lipca 2012 r., nr SPN.72216-17a/00/10, w przedmiocie waloryzacji odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy niniejszej wnioskiem z dnia 14 lipca 2010 r., doprecyzowanym następnie w dniu 5 października 2010 r., Z. M. wystąpił do Prezydenta Miasta P. o wypłacenie odszkodowania za część wywłaszczonej nieruchomości położonej w K., oznaczonej jako działka nr 128/3 o pow. 506 m2.

Prezydent Miasta P., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 132 ust. 3, art. 227 i art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651):

1. zwaloryzował odszkodowanie ustalone decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł. z dnia [...] nr [...] za wywłaszczoną część nieruchomości położonej w K., oznaczonej jako działka nr 128/3 o pow. 506 m2, na rzecz Z. M., w kwocie 235,13 zł;

2. ustalił ustawowe odsetki za zwłokę na rzecz Z. M. w wysokości 2.613,95 zł;

3. zobowiązał do wypłaty Prezydenta Miasta P. sprawującego funkcje starosty na rzecz Z. M. wyżej ustalonych kwot proporcjonalnie do przypadającego mu udziału, tj. 1/2 części, w łącznej kwocie 2.849,08 zł w terminie czternastu dni od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna.

W odwołaniu od tej decyzji Z. M. wniósł o jej uchylenie, domagając się wypłaty odszkodowania "na podobnym poziomie jak wypłacała ostatnio GDDKiA przy budowie drogi ekspresowej nr 8" i przyjęcia wartości rynkowej nieruchomości według cen z dnia ustalenia odszkodowania na poziomie przynajmniej 75 zł za 1 m2.

Wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł. Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia [...] nr [...] orzeczono, na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 18, poz. 94 z 1961 r.), o wywłaszczeniu na rzecz Państwa części nieruchomości o pow. 506 m2 położonej we wsi K., oznaczonej na planie z dnia 26 października 1965 r. nr [...] jako działka nr 128/3, stanowiącej własność A. W. w 1/2 części i Z. M. w 1/2 części. Za wywłaszczony grunt o pow. 506 m2 ustalono odszkodowanie w wysokości 903,60 zł. W dniu 16 listopada 1966 r. przystawiono klauzulę potwierdzającą, że decyzja stała się ostateczna.

Następnie organ podkreślił, że w licznych pismach kierowanych do organu I instancji Z. M. twierdził, że należnego mu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nie odebrał. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji i postępowania uzupełniającego przez organ odwoławczy nie udało się dotrzeć do jakichkolwiek dokumentów, z których wynikałoby, czy w istocie odszkodowanie zostało wypłacone wnioskującemu. Ustalono jedynie, że kwota odszkodowania nie została wpłacona do depozytu sądowego, co potwierdzają pisma: Sądu Rejonowego w P. I Wydział Cywilny z dnia 25 maja 2012 r. i z dnia 8 stycznia 2013 r. oraz Sądu Rejonowego dla Ł.-Ś. w Łodzi XVII Wydziału Cywilnego z dnia 6 grudnia 2012 r. sygn. akt [...]. Z uwagi zatem na brak środków dowodowych jako dowód w sprawie organ przyjął sporządzony w dniu 12 lipca 2012 r. w Urzędzie Miasta P. protokół z przesłuchania strony, podczas którego Z. M., uprzedzony o odpowiedzialności za fałszywe zeznania zeznał, iż nie otrzymał ustalonego w decyzji z dnia [...] odszkodowania. Protokół został opatrzony własnoręcznym podpisem zeznającego.

Organ wskazał, że wprawdzie dostrzegł nieprawidłowości przy wezwaniu strony do stawienia się tytułem złożenia zeznań (brak zachowania terminu otrzymania wezwania na przynajmniej 7 przed stawieniem się w Urzędzie wynikającego z art. 79 § 1 K.p.a., brak jasnego sprecyzowania w wezwaniu, że chodzi o odebranie zeznania w charakterze strony w trybie art. 86 K.p.a.), niemniej jednak prawidłowość sporządzenia przez organ I instancji protokołu z zeznań strony, jak też inne okoliczności typu znaczna odległość miejsca zamieszkania strony od siedziby organu II instancji oraz pozostająca na względzie wyrażona w art. 12 K.p.a. zasada szybkości i prostoty postępowania administracyjnego, przesądziły, że organ przyjął zeznanie jako dowód w sprawie.

Zdaniem Wojewody bez znaczenia dla sprawy pozostaje fakt, że przy akcie notarialnym Rep. [...], warunkowej umowie sprzedaży, sporządzonej w dniu 11 czerwca 2008 r., Z. M. oświadczył, że w cenę sprzedaży obejmującej nieruchomość, której przedmiotowy akt notarialny dotyczył, a wypłaconej sprzedającemu przed podpisaniem tego aktu, wchodziła również wartość przedmiotowej działki o pow. 506 m2. Oświadczenie to zostało ponowione w akcie notarialnym Rep. [...], umowie przeniesienia własności, sporządzonym w dniu 8 lipca 2008 r.

Przywołując regulację art. 132 ust. 3 u.g.n. Wojewoda wyjaśnił, że waloryzacja odszkodowania oznacza urealnienie już ustalonego a niewypłaconego odszkodowania przy zastosowaniu odpowiednich wskaźników i dotyczy okresu pomiędzy orzeczeniem o wysokości ustalonego odszkodowania w kwocie 903,60 starych zł w decyzji z dnia [...] stanowiącej o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania, a decyzją niniejszą. Istnienie decyzji ustalającej odszkodowanie przy braku jego realizacji warunkuje waloryzację, która ma służyć przywróceniu ekonomicznego znaczenia odszkodowania i jest dokonywana zgodnie z art. 5 u.g.n. na podstawie wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa GUS. Waloryzacja zabezpiecza zatem interes wierzyciela przez danie mu gwarancji, że mimo opóźnienia w zapłacie odszkodowania otrzyma je w odpowiedniej wysokości.

Organ II instancji przywołując brzmienie przepisu art. 227 u.g.n. wskazał następnie jak kształtowały się wskaźniki zmian cen nieruchomości przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa GUS w okresie od 1968 r. do I kwartału 2012 r., stwierdzając, że odszkodowanie ustalone decyzją z dnia [...] na kwotę 903,60 starych zł po zwaloryzowaniu wynosi 4.702.671,13 starych złotych, co po denominacji stanowi 470,26 nowych złotych. Wobec tego przypadająca na rzecz Z. M. 1/2 tej kwoty jak trafnie ustalił organ I instancji wynosi 235,13 nowych złotych.

Jednocześnie organ zauważył, że w myśl art. 132 ust. 2 u.g.n. do skutków zwłoki lub opóźnienia stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego i przedstawił szczegółowo wysokość podlegających naliczeniu odsetek ustawowych w okresie od 1 stycznia 1965 r. do 15 grudnia 2008 r., a następnie sposób wyliczenia odsetek w okresie od dnia 17 lutego 1967 r. do dnia 27 lipca 2012 r. od kwoty 235,13 zł, wskazując ostatecznie, że kwota należnych ustawowych odsetek wynosi 2.613,95 zł.

Według Wojewody, zgodnie z decyzją z dnia [...] stanowiącą o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, do wypłaty przyznanego odszkodowania osobom uprawnionym stosowano przepisy art. 12 i art. 13 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Stosownie zaś do art. 12 ust. 2 w związku z ust. 1 powołanej ustawy suma pieniężnego odszkodowania za nieruchomość płatna była w ciągu najpóźniej trzech miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji. Organ I instancji naliczył ustawowe odsetki już od dnia następnego po dniu, w którym decyzja o pozbawieniu własności gruntu stała się wykonalna. Kierując się jednak zasadą zawartą w art. 139 K.p.a. organ II instancji pozostawił rozstrzygniecie w stanie niezmienionym, bowiem nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, a taka okoliczność w ocenie organu drugoinstancyjnego nie zachodzi w sprawie.

Wprawdzie organ I instancji nie podał dokładnie w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sposobu wyliczenia zwaloryzowanej kwoty odszkodowania oraz odsetek, to nieprawidłowość ta została konwalidowana przez organ odwoławczy w rozstrzygnięciu merytorycznym na etapie postępowania drugoinstancyjnego. Nie była to jednak przesłanka mogąca uzasadniać wydanie decyzji marytoryczno-reformacyjnej uchylającej zawierającą w istocie rozstrzygnięcie prawidłowe decyzję organu I instancji i orzekającej co do istoty.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 132 ust. 1a i ust. 5, art. 132 ust. 2 i 3 u.g.n. i odnosząc się do zawartego w odwołaniu zarzutu dotyczącego wypłacenia odszkodowania według aktualnie kształtujących się cen nieruchomości, stwierdził, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 132 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonuje się jedynie waloryzacji, a więc uaktualnienia kwoty ustalonego już w decyzji odszkodowania. W postępowaniu takim nie określa się na nowo wartości nieruchomości według cen z dnia orzekania w przedmiocie waloryzacji. Odszkodowanie zostało już ustalone według cen i wartości nieruchomości z dnia wywłaszczenia, obecnie zaś można jedynie orzec o jego wypłacie w wysokości zwaloryzowanej, a więc uwzględniającej zmianę siły nabywczej pieniądza pomiędzy ustaleniem odszkodowania a jego wypłatą. Nie dokonuje się natomiast na nowo oszacowania gruntu według cen aktualnych. Nie jest nadto możliwa jakakolwiek weryfikacja w postępowaniu prowadzonym w celu wypłacenia odszkodowania już ustalonego decyzją pozostającą w obrocie prawnym. Zdaniem Wojewody wniosek strony z dnia 14 lipca 2010 r. (doprecyzowany w dniu 5 października 2010 r.) nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, że wnioskodawca w sposób jednoznaczny żąda w nim wypłacenia ustalonego już odszkodowania, ale w wysokości ściśle przez niego wskazanej. Takie roszczenie występującego nie może być jednak zaspokojone, z uwagi na wyżej omówione unormowania prawne. Wobec ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy Wojewoda utrzymał mocy decyzję organu I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Z. M. wniósł o uwzględnienie jego skargi i wypłacenie odszkodowania za część wywłaszczonej mocą decyzji z [...] nieruchomości położonej w miejscowości K. Skarżący domaga się przywrócenia ekonomicznego znaczenia odszkodowania z uwzględnieniem stawek jakie były stosowane przez GDDKiA przy budowie drogi ekspresowej nr 8 t.j. na poziomie 75 zł za 1m2.

Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2012 r. Nr 270) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością: uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603), dalej jako u.g.n., w szczególności art. 132 ust. 3 oraz art. 227.

W świetle art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651) wysokość odszkodowania podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty, a waloryzacji dokonuje organ orzekający o zapłacie odszkodowania.

Instytucja waloryzacji odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi instrument ochrony finansowych interesów osób wywłaszczonych, mający zapewnić adekwatność pomiędzy wartością przyznanego odszkodowania w dacie jego ustalenia a wartością odszkodowania w momencie wypłaty. Waloryzacja nie służy weryfikacji wysokości ustalonego odszkodowania. Waloryzacja odszkodowania nie jest związana z szacowaniem nieruchomości i nie ma prowadzić do określenia jej wartości, to zostało już bowiem uczynione wcześniej w decyzji. Na etapie waloryzacji nie podlega już ocenie, czy ustalone w decyzji odszkodowanie istotnie odzwierciedlało wartość rynkową działki i czy odzwierciedla ją kwota wypłacana. Wielkość waloryzowanej kwoty podlegającej wypłacie jest pochodną ustalonego odszkodowania i zastosowanych współczynników służących waloryzacji. Waloryzacja to nic innego jak dokonanie ustaleń stanu faktycznego, a w następstwie autorytatywne określenie wysokości należnego, dotychczas niewypłaconego odszkodowania. W sytuacji, gdy norma prawa przyjmuje jednostronne, autorytatywne konkretyzowanie, formą tej autorytatywnej konkretyzacji jest właśnie decyzja administracyjna. Taka forma decyzji administracyjnej wynika z art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jeżeli więc ustalenie odszkodowania następuje w formie decyzji administracyjnej, to jego waloryzacja, która stanowi uaktualnienie przyjętej wysokości odszkodowania wymaga zachowania tej samej formy - decyzji administracyjnej. Spór o wysokość waloryzacji jest w istocie sporem o wysokość odszkodowania, czyli o przeliczenie i ustalenie na nowo wysokości odszkodowania. Z mocy powołanego przepisu, strona zyskuje więc nowe roszczenie, którego konkretyzacja następuje po wszczęciu postępowania administracyjnego w drodze decyzji organu administracji publicznej, nie zaś czynności technicznej urzędnika. W tym stanie rzeczy nie ma uzasadnionych podstaw, aby do tego typu roszczeń stosować przepisy Kodeksu cywilnego i upatrywać w tymże zakresie właściwość sądów powszechnych (patrz m.in. wyrok NSA z 20 stycznia 2009 r., I OSK 122/08, wyrok NSA z 17 października 2008 r., I OSK 1050/07, wyroki WSA w Lublinie z dnia 26 września 2008 r. II SA/Lu 440/08 i z dnia 16 kwietnia 2009 r. II SA/Lu 46/09).

W rozpoznawanej sprawie argumenty skargi sprowadzają się w zasadzie do jednego zarzutu związanego z weryfikacją ustalonego już odszkodowania w sposób sprowadzający się w istocie do ponownego jego ustalenia w oparciu o obecnie stosowane stawki przy wywłaszczeniu nieruchomości na rzecz Głównej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, a więc z pominięciem trybu przewidzianego w art. 5 i art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiącego. Ten ostatni przepis stanowi, iż do czasu ogłoszenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźników zmiany cen nieruchomości waloryzacji dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z postępowaniem w przedmiocie waloryzacji odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, ustalonego ostateczną decyzją Prezydium Rady Narodowej, Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia [...] na kwotę 903,60 zł, a nie z postępowaniem w przedmiocie ustalenia odszkodowania, co do którego przewidziany jest zgoła odmienny tryb postępowania. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie pozwalają wszak na stosowanie tego trybu do postępowania waloryzacyjnego.

Przepis art. 132 ust. 3 ustawy stanowi bowiem wyraźnie, iż wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do wypłaty odszkodowania.

Ustawodawca jednoznacznie zatem dokonał rozróżnienia dwóch trybów postępowania administracyjnego, zakończonych dwiema decyzjami administracyjnymi: trybu ustalenia odszkodowania i trybu jego waloryzacji, określając odmiennie ich zasady.

W pierwszym z nich, zgodnie z art. 130 ustawy wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

W postępowaniu o waloryzację odszkodowania nie jest dopuszczalne ponowne postępowanie zmierzające do ustalenia wartości nieruchomości przy uwzględnieniu aktualnych cen nieruchomości, czemu miałoby służyć m. innymi dopuszczenie dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego.

W art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca przewidział, iż waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy uwzględnieniu wskaźników zmian cen nieruchomości ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w drodze obwieszczeń, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej " Monitor Polski". Powołany już art. 227 ustawy nakazuje natomiast do czasu ogłoszenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźników zmiany cen nieruchomości waloryzacji stosowanie wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Przytoczone unormowanie nie pozostawia żadnych wątpliwości interpretacyjnych, podmiot zobowiązany do waloryzacji odszkodowania czyni to przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych.

Osobne zagadnienie stanowi natomiast wieloletnie i rażące w cenie Sądu opóźnienie w ogłoszeniu przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźników zmiany cen nieruchomości. Opóźnienie to nie może jednak dyskwalifikować przepisów określających tryb waloryzacji odszkodowań i uzasadniać postępowania de facto zmierzającego do ponownego ustalenia wartości wywłaszczonej nieruchomości w oparciu o opinię rzeczoznawcy majątkowego, a zatem w trybie właściwym postępowaniu o ustalenie odszkodowania.

W wyroku z dnia 1 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 621/10 ( LEX nr 1079787 ) NSA jednoznacznie stwierdził, iż waloryzacja oznacza przerachowanie wysokości odszkodowania. Waloryzacja dotyczy okresu między datą wydania decyzji o wywłaszczeniu, kiedy ustala się wysokość odszkodowania a datą wypłaty tego odszkodowania (14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna). Uregulowania zawarte w art. 132 ust. 3 u.g.n. stanowią lex specialis w stosunku do art. 358 ze zn. 1 § 3 K..c. i w tym zakresie wyłączają ich stosowanie.

W ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji organ II Instancji wyjaśnił wszystkie istotne dla ostatecznego rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, decyzja ta obejmuje waloryzację odszkodowania ustaloną przy uwzględnieniu wskaźnika cen towarów, zaś skarżący w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze wyliczonej w ten sposób kwoty nie kwestionował podnosząc tylko, iż odszkodowanie winno być ponownie ustalone na poziomie 75 zł za 1 m2..

Mając na uwadze powyższe rozważania, stosownie do art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.

LS