VII SA/Wa 1336/13

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, tekst jednolity z późniejszymi zmianami), zwanej dalej K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w K. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...].02.2013r., znak: [...], w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję .

Spółdzielni Mieszkaniowa "[...]", na podstawie art. 155 K.p.a. wniosła o częściowe uchylenie decyzji [...]WINB z dnia [...].01.2011, utrzymującej w mocy decyzję PINB w K. - Powiat G. nr [...] z dnia [...].12.2010, zn: [...] - a mianowicie w części, w której decyzja dotyczy lokali o numerach 15, 18 oraz 21 wskazując , że przedmiotową decyzją nakazano wnioskodawcy - jako zarządcy nieruchomości przy ulicy M.- wykonanie robót mających na celu eliminację możliwości wystąpienia zagrożenia bezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzi, lecz w ocenie wnioskodawcy ustalenia faktyczne poczynione przez organy, a odnoszące się do lokali mieszkalnych nr [...],[...]i [...], nie odpowiadały faktycznemu stanowi rzeczy. Wnioskodawca wskazał, że zgodnie z ponownie sporządzoną opinią techniczną (sporządzoną przez tego samego mistrza kominiarskiego, którego opinia stanowiła podstawę dla ustaleń poczynionych przez organy) "wszystkie trzy lokale nadają się do dalszej eksploatacji bez konieczności wykonywania dodatkowych instalacji nawiewu opisanych w obu ostatecznych decyzjach. Zdaniem wnioskodawcy, powyższe w pełni uzasadnia wniosek o częściowe uchylenie w/w decyzji w trybie art. 155 kpa. Strona wskazała ponadto, że za uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny (jako że w obrocie prawnym znajduje się decyzja, u podstaw której legły błędne ustalenia faktyczne), jak również słuszny interes strony, jako że przedmiotowe decyzje stanowić mogą podstawę do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w celu wykonania zbędnych w ocenie strony obowiązków.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...].02.2013r., po rozpatrzeniu w/w wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", złożonej w trybie art. 155 K.p.a., odmówił częściowego uchylenia ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2011, zn: [...], utrzymującej w mocy decyzję PINB w K. - Powiat G. nr [...] z dnia [...] grudnia 2010, zn: [...] nakazującą wnioskodawcy - jako zarządcy nieruchomości przy ulicy M.- wykonanie robót mających na celu eliminację możliwości wystąpienia zagrożenia bezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzi, niebezpieczeństwa mienia poprzez wykonanie zaleceń opinii technicznej dotyczącej nieruchomości zlokalizowanej w Krakowie przy ul. M. oraz opinii technicznej dotyczącej przewodów kominowych oraz podłączeń w budynku wielorodzinnym położonym w K. przy ul. M..

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmawiając uchylenia własnej decyzji z dnia [...] stycznia 2011r. stwierdził w uzasadnieniu brak jest możliwości uchylenia lub zmiany przedmiotowej decyzji ponieważ przepis szczególny sprzeciwia się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji. Organ wskazał, że decyzję PINB w K. - Powiat G. nr [...] z dnia [...] grudnia 2010, została wydana na podstawie przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Decyzje wydawane na podstawie powyższego przepisu nie są decyzjami opartymi o uznanie organu administracyjnego, lecz są tzw. decyzjami związanymi - a zatem organ jest zobowiązany do ich wydania w razie spełnienia się ku temu przesłanek. Powyższy charakter przedmiotowego przepisu nie pozwala, zdaniem Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na zastosowanie - w stosunku do decyzji wydanej na jego podstawie - przepisu art. 155 kpa i na jej uchylenie bądź zmianę w tym trybie. Jak podkreśla bowiem utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, Organ podniósł, że "Przepis art. 155 k.p.a. dotyczy wyłącznie decyzji o charakterze uznaniowym, nie zaś decyzji o charakterze związanym. " (wyrok NSA z dnia 02.02.2012, I OSK 780/11, LEX nr 1125351; tak również wyrok NSA z dnia 25.02.2011, I OSK 607/10, LEX nr 784233, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16.02.2011, LEX nr 996691).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję wskazał w uzasadnieniu, że uchylenie decyzji (o co w przedmiotowej sprawie wystąpiła Skarżąca) w w/w trybie wymaga spełnienia wszystkich określonych przepisem art. 155 Kpa przesłanek. Inaczej mówiąc nie spełnienie którejkolwiek z nich skutkować musi decyzją odmowną; zważywszy w szczególności na wyrażoną przepisem art. 16 Kpa zasadę trwałości decyzji administracyjnej. Wyjaśnił również, że poprzez nabycie prawa rozumieć należy również nabycie prawa do wykonania ciążącego na stronie obowiązku w rozmiarach określonych przez właściwy organ w decyzji administracyjnej. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalony został bowiem pogląd, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona nabywa prawo (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 1997 r., sygn. akt III RN 92/97 - OSNP 1998/10/290; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 maja 2003 r., sygn. akt IV SA 3205/01).

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ze względu na charakter treści przepisu art. 66 Prawa budowlanego (stanowiącego szczególną normę prawną stojącą na przeszkodzie zmiany albo uchyleniu decyzji), który nie pozostawia organowi nadzoru budowlanego możliwości wyboru rozstrzygnięcia (brak uznania administracyjnego), w sytuacji zaistnienia określonego w nim stanu faktycznego, brak jest możliwości uchylenia lub zmiany, w trybie art. 155 Kpa, ostatecznej decyzji [...]WINB z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję PINB w K. Powiat G. [...] z dnia [...].12.2010r., znak: [...].

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących "naruszenia art. 155 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 154 kpa i 162 kpa przez ich niezastosowanie", Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym o tym jaki charakter i zakres żądania winno mieć pismo wzniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. W piśmie z dnia [...].12.2012r. zatytułowanym jako "Wniosek o częściowe uchylenie decyzji w trybie art. 155 kpa", Skarżąca jednoznacznie wskazuje, że wnosi o uchylenie decyzji w trybie art. 155 Kpa.

W skardze skierowanej do Sądu Spółdzielnia Mieszkaniowa “[...]" zarzuciła decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 155 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 154 k.p.a. i art. 162 poprzez ich niezastosowanie, naruszenie zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, 8 i 9 k.p.a., tj. zasady praworządności, zasady zaufania i zasady obowiązku informowania stron, naruszenie art. 28 k.p.a. polegające na braku powiadomienia właścicieli lokali nr [...],[...] i [...] o wszczęciu postępowania i odmówienie im przez to udziału w postępowaniu w charakterze strony, pomimo że mają oni interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, a ponadto postępowanie dotyczy nałożenia obowiązków powodujących ingerencję w substancję lokali, których są właścicielami.

W ocenie Strony skarżącej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie zinterpretował art. 154, 155 i 162 k.p.a., a tym samym naruszył przepisy postępowania,ponieważ zachodzą wszystkie przesłanki do częściowego uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a..

W ocenie Strony skarżącej, decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie bierze pod uwagę celowości dalszego istnienia decyzji, które jest nieuzasadnione pod względem zdroworozsądkowym. Uprzednia decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest w sposób oczywisty bezprzedmiotowa, skoro mimo jej niewykonania nie zachodzi obecnie stan zagrożenia życia lub zdrowia, co zresztą potwierdza przytoczona powyżej ekspertyza, zignorowana zupełnie w postępowaniu administracyjnym.

Zdaniem Strony skarżącej dokonana w uzasadnieniu decyzji wykładnia art. 155 k.p.a., stwierdzająca, że każde nałożenie obowiązku jest tym samym nabyciem prawa, całkowicie pozbawia znaczenia normatywnego art. 154 k.p.a., co narusza elementarne zasady wykładni prawa (choć inną kwestią jest fakt, że w danej sprawie spełnione zostały zarówno warunki z art. 154, jak i art 155). Dokonując zaś takiej wykładni przytoczonych norm, organ zaniedbał rozpatrzenia sprawy z punktu widzenia innych przepisów, które w opisanym przez stronę stanie faktycznym mogłyby uzasadniać uwzględnienie odwołania. Przy czym wadliwość poprzedniego postępowania uzasadniają nawet stwierdzenie nieważności postępowania, co organ powinien był wziąć pod uwagę z urzędu. Interes społeczny przemawia bowiem, jak wykazano powyżej, przeciwko utrzymywaniu w mocy decyzji obarczonych wadami, a w postępowaniu przez [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego naruszono zarówno przepisy proceduralne (poprzez niepełnie i błędne ustalenia faktyczne) oraz przepisy prawa materialnego (np. poprzez błędne zastosowanie art. 66 Prawa budowlanego czy skierowanie decyzji do niewłaściwej*osoby przy jednoczesnym pominięciu osób zainteresowanych).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wziął w ogóle pod uwagę późniejszej opinii mistrza kominiarskiego, co wydaje się niezrozumiałe. Nadmienić należy, że nawet jeśli organ administracji publicznej uważa którąś z opinii za błędną, to zgodnie z art. 7 k.p.a. powinien dokładnie zbadać stan faktyczny, a więc w razie konieczności - podjąć własne działania. Nie budzi wątpliwości, że zakres materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia wynika z treści żądania strony. Strona może modyfikować swoje żądanie nawet w toku postępowania, a obowiązkiem organu jest dokonanie oceny tego żądania w świetle przepisów prawa materialnego po wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego (wyrok NSA z 24 listopada 1983 r., I SA 1504/83, Lex Polonica nr 296967, ONSA 1983, nr 2, poz. 101). Tego elementu zabrakło w postępowaniu przed [...] WINB oraz późniejszym, przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego.

Ponadto Strona skarżąca podniosła, że formalnie stroną w sprawie jest spółdzielnia, ponieważ to do niej skierowana była decyzja administracyjna, ale jest ona tylko zarządcą i to tylko co do części pozostałych po wydzieleniu lokali. Materialnoprawnie zaś stroną są właściciele wymienionych lokali, ponieważ to na nich decyzja rzeczywiście nakłada obowiązki, np. co do udostępniania ich lokali. Natomiast prawo do nienaruszalności mieszkania podlega ochronie konstytucyjnej (art. 50 Konstytucji), a więc ingerencje w to prawo podmiotowe wymagają szczególnie dokładnego uzasadnienia. Innymi słowy, wydanie decyzji nakładającej obowiązek wykonania robót budowlanych wewnątrz mieszkania bez wskazania przesłanek uzasadniających ich potrzebę w postępowaniu, w którym właściciel mieszkania nie brał udziału, jest działaniem naruszającym wartość objętą ochroną konstytucyjną. Należy uznać, że organ administracji publicznej nie wziął tego pod uwagę.

Mając powyższe na uwadze Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 Nr 153, poz 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu {(art.145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)}.

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie może być uwzględniona.

Na wstępie należy podnieść, że przedmiotem oceny sądu administracyjnego były decyzje ostateczne, która stanowiły obecnie przedmiot wniosku strony o jej zmianę w trybie art. 155 k.p.a. Sprawa podlegała rozpoznaniu na podstawie art. 155 k.p.a., który wprawdzie przewiduje możliwość uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, pod warunkiem jednak, iż przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji i jednocześnie przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Na uchylenie lub zmianę decyzji powinny przy tym wyrazić zgodę wszystkie strony postępowania.

Rozpoznając sprawę organ I jak i organ II instancji ma obowiązek rozważyć przede wszystkim, czy zachodzą przesłanki ustawowe dokonania zmiany ostatecznej decyzji. W myśl art. 155 kpa przesłankami zmiany ostatecznej decyzji są:

1) zgoda strony (stron postępowania),

2) brak przepisów szczególnych sprzeciwiających się zmianie decyzji,

3) wystąpienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony.

Na zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej, objętej przymiotem trwałości ustanowionym art. 16 § 1 kpa, konieczna jest nie tylko zgoda strony będącej adresatem tej decyzji, jak też innych stron, które nabyły prawa na podstawie decyzji ostatecznej i to niezależnie od tego, czy strony te brały udział w administracyjnym postępowaniu ogólnym, ale i również wystąpienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony przy braku przepisów szczególnych sprzeciwiających się zmianie decyzji .

Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo.

Jednakże organ rozpatrujący wniosek o zmianę ostatecznej decyzji musi wziąć pod uwagę jeszcze jedną istotną okoliczność pod uwagę mianowicie zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", przy uwzględnieniu normy prawa materialnego w oparciu, o którą tę decyzję "pierwotną" wydano. Prawna bowiem możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Z przedstawionych wyżej względów, dokonując oceny decyzji, w stosunku do której strona domaga się zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a., koniecznym jest poddanie ocenie też przepisu prawa materialnego w oparciu, o który wydano decyzję "pierwotną".(vide wyrok NSA II OSK 86/11 z dnia 6 marca 2012r. LEX nr 1138217)

Postępowanie oparte na art. 155 k.p.a. nie zmierza do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej oraz do istotnej zmiany stanu faktycznego stanowiącej podstawę do wydania decyzji w tym przypadku do zmiany przedmiotów objętych zezwoleniem organu , co trafnie w niniejszej sprawie podkreślano w skarżonych decyzjach.

W związku z powyższym nie można zgodzić się z poglądem strony skarżącej, że organ powinien dostosować do sprawy art. 154, 155 lub 162 k.p.a. z uwagi na celowość dalszego istnienia decyzji, które jest nieuzasadnione pod względem zdroworozsądkowym czy też z uwagi na “wadliwość poprzedniego postępowania uzasadniają nawet stwierdzenie nieważności postępowania, co organ powinien był wziąć pod uwagę z urzędu". Nieuzasadniony jest również argument strony skarżacej, że wydanie decyzji nakładającej obowiązek wykonania robót budowlanych wewnątrz mieszkania bez wskazania przesłanek uzasadniających ich potrzebę w postępowaniu, w którym właściciel mieszkania nie brał udziału, jest działaniem naruszającym wartość objętą ochroną konstytucyjną.

Odnosząc się do powyższych zarzutów skargi, Sąd stwierdza ,że organ I instancji prawidłowo rozpoznawał wniosek strony o zmianę decyzji w oparciu o przepis art. 155 K.p.a.,ponieważ, tego oczekiwał wnioskodawca, tj zmiany decyzji nakładającej określone obowiązki.

Zatem, skoro wniosek o zmianę terminu dotyczył decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat G. nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 nakładającej określone obowiązki to zmiana takiej decyzji i decyzji utrzymującej ją w mocy nie mogłaby nastąpić w oparciu o przepis art. 154 lub 162 K.p.a.

Podkreślić zatem należy, że rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania określa treść zgłoszonego żądania. Żądanie to wyznacza również stosowną normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie miała znaczenie dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Organ administracji żądaniem tym jest związany, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania. Żądanie strony, wyznacza granice sprawy administracyjnej, której załatwienie wyznacza cel postępowania administracyjnego.

Sąd wskazuje również, że decyzja organu powiatowej z dnia [...] grudnia 2010r. została wydana na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia lipca 1994r. Prawo Budowlane (tekst. jedn. Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.) co oznacza, że zmiana lub częściowe uchylenie ostatecznej decyzj [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 201 lr utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat G. z dnia [...] grudnia 2010r., w przedmiocie nakazu wykonania określonyc robót budowlanych, na podstawie art. 155 Kpa, nie jest możliwa.

Art. 66 w związku z art. 61 ustawy Prawo budowlane należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Przepis ten bowiem obliguje właściwy organ administracji do orzeczenia określonych nakazów w razie stwierdzenia, że wystąpiły wymagane do wydania takiego orzeczenia przesłanki, polegająca na tym, że obiekt jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Nie ma znaczenia przy orzekaniu na podstawie art. 61 prawa budowlanego, czy w sprawie występuje słuszny interes strony lub interes społeczny w rozumieniu art. 155 k.p.a. Uwzględnienie na podstawie art. 155 k.p.a. wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny prowadziłoby do złagodzenia restrykcyjności przepisów rozdziału 6 Prawa budowlanego, co pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy.

Słusznie organ odwoławczy stwierdził, ze możliwość zastosowania art. 155 k.p.a w konkretnej sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego i tylko wtedy, gdy daje on organowi administracji publicznej "pewną gamę rozstrzygnięć". Przepis art. 155 k.p.a jest przepisem procesowym, a nie materialno-prawnym i nie może upoważniać do lekceważenia normy materialnoprawnej i zastępowania jej elementami oceny o charakterze uznaniowym lub słusznościowym , jakie zawiera ogólna klauzula "interesu społecznego lub słusznego interesu strony".

W tej sytuacji podkreślić należy, że o interesie społecznym i słusznym interesie strony można mówić tylko w takich przypadkach, jeżeli uwzględnienie tych interesów nie narusza prawa (nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem).

Nie jest zadaniem artykuł 155 k.p.a., jak to twierdzi pełnomocnik stron, korekta zdroworozsądkowa decyzji , która pozostają w sprzeczności z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli. Jeżeli w ocenie strony skarżącej zaistniała wadliwość poprzedniego postępowania to istnieją inne możliwości zmiany decyzji lub jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Uznając zatem, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę oddalił.