II SA/Go 505/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Wójt Gminy odmówił M Spółce z o.o. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterdziestu jeden budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczna na działkach nr ewid. [...].

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że realizacja inwestycji byłaby możliwa z uwagi na tzw. "sąsiedztwo" w myśl art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podstawą decyzji odmownej był jednak brak możliwości zaopatrzenia w wodę planowanych 41 budynków mieszkalnych, zaś analiza szczegółowa wskaźników zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588) na działkach zainwestowanych w przyjętym obszarze analizowanym nie spowoduje zmiany stanowiska, gdyż nie został spełniony jeden z pięciu wymaganych warunków z art. 61 u.p.z.p., a mianowicie warunek z ust. 1 pkt 3 tego przepisu. Inwestor wnioskował w tym zakresie o zaopatrzenie w wodę z sieci wodociągowej wraz z jej modernizacją, odprowadzenie ścieków bytowych do zbiorników bezodpływowych na każdy projektowany dom. Organ stwierdził brak możliwości przyłączenia planowanych budynków do sieci wodociągowej, co wynikało z pisma operatora wodociągu – Komunalnego Zakładu Gospodarczego z dnia [...] kwietnia 2012 r., z uwagi na stan techniczny, możliwość poboru wody, wielkość retencji i możliwości przesyłowe obecnie istniejącego uzbrojenia wodociągowego. Z tego względu nie było również podstaw do podpisania z inwestorem porozumienia w sprawie rozbudowy sieci wodociągowej rozdzielczej w rejonie planowanej inwestycji. Operator wodociągu podtrzymał swoje stanowisko w piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. dodając, że już w najbliższym czasie wystąpi realne zagrożenie problemami z utrzymaniem wymaganego ciśnienia wody w sieci oraz brakiem docelowego zapewnienia dostaw wody w sposób ciągły dla obecnych i przyszłych odbiorców. Podjęte zostaną jednak starania o umieszczenie inwestycji w tym zakresie w Wieloletnim Planie Gospodarczym Gminy na lata 2014-2020. W toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji obawy związane z realizacją planowej inwestycji wyraziła również pisemnie dyrekcja Muzeum Etnograficznego, znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji. Obawy te dotyczyły zakłócenia układu urbanistycznego i krajobrazowego wokół terenu objętego ochrona konserwatorską, trudności z organizacją w przyszłości imprez plenerowych skupiających na terenie muzeum setki osób, z dojazdem i parkowaniem pojazdów, a także tego, że powstanie inwestycji uniemożliwi dzikim zwierzętom zamieszkującym okoliczne lasy dostęp do świeżej wody, zagrodzi im bowiem drogę z lasu do pobliskiego strumienia.

Od decyzji Wójta Gminy M Spółka z o.o. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zarzuciła naruszenie: prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. polegające na przyjęciu, iż ustalony w sprawie stan faktyczny nie odpowiada hipotezie tej normy prawnej, w szczególności że istniejące uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla realizacji zamierzenia budowlanego lub, że inwestor nie uzgodnił z właściwą jednostką możliwości zaopatrzenia w wodę projektowanego osiedla domów jednorodzinnych; naruszenie przepisów postępowania poprzez uznanie, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie istnieje w zakresie zaopatrzenia w wodę wystarczające uzbrojenie terenu dla planowanego przez skarżącego zamierzenia budowlanego, ewentualnie, że nie zostało zagwarantowane wystarczające dla tego zamierzenia budowlanego uzbrojenie terenu.

Zdaniem strony istnieje możliwość podłączenia planowanej inwestycji (41 domów jednorodzinnych) do sieci wodociągowej, co potwierdził Komunalny Zakład Gospodarczy w piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało następujące powody takiego rozstrzygnięcia.

Sposób wyznaczenia obszaru analizowanego uwidoczniony w załączniku graficznym do decyzji nie spełnia wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588). Część graficzna analizy została bowiem sporządzona na dwóch mapach, z których obie są niewłaściwe, gdyż żadna nie spełnia wymogu z art. 52 u.p.z.p. (m.in. skala mapy), linie rozgraniczające teren inwestycji powinny być wyznaczone na mapie o odpowiedniej skali, lecz z tego warunku nie dochowano, nie ustalono wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki podlegającej zainwestowaniu (§ 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury), brak jest możliwości powiązania ustaleń zawartych w części opisowej analizy urbanistycznej z jej częścią graficzną, brak jest wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy oraz zaznaczenia frontu działki (jedynie kierunek dojazdu do działki). Nadto wniosek inwestora nie określa charakterystycznych parametrów inwestycji (art. 52 ust. 2 pkt 2 c u.p.z.p.) a organ pierwszej instancji pominął ten fakt. We wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor określił zapotrzebowanie na wodę 50 m³ "na cele socjalne" ale nie wiadomo, co to określenie oznacza. W aktach sprawy brak jest również pisma inwestora z dnia [...] marca 2012 r. na temat warunków technicznych dla planowanego przedsięwzięcia (początkowo miało być 81 domów jednorodzinnych). Poza tym treść pisma KZG z [...] kwietnia 2012 r. jest sprzeczna. Potrzebne zatem jest jednoznaczne stanowisko KZG w kwestii możliwości zaopatrzenia w wodę planowanej inwestycji.

Na powyższą decyzję M Spółka z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2c u.p.z.p. oraz art. 138, a także art. 7, art. 8, art. 12 § 1 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwie zastosowanie art. 61 ust. 1. pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p., i związane z tym naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 77 i art. 80 k.p.a. strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy.

Zdaniem strony skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zamiast przekazywać sprawę do ponownego rozstrzygnięcia organowi pierwszej instancji, powinno wydać orzeczenie reformatoryjne.

Kolegium nie oceniło decyzji Wójta Gminy w zaskarżonym przez skarżącą zakresie, tj. w zakresie spełniania w przedmiotowym przypadku warunku wystarczającego uzbrojenia terenu (w sieć wodociągową) – art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Organ odwoławczy poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że treść pism przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjnego jest niejednoznaczna, co wymaga ponownego zwrócenia się przez organ pierwszej instancji o zajęcie stanowiska w tym zakresie przez to przedsiębiorstwo.

Organ odwoławczy powinien zawsze dążyć do uniknięcia kierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wydanie decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy możliwe jest tylko wtedy, gdy ziszczą się szczególne przesłanki uregulowane w art. 138 § 2 k.p.a., co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Wyjaśnienia wymagała bowiem jedynie kwestia materialnoprawna – wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 p.p.s.a., ewentualnie skorygowania wymagała niewłaściwa ocena materiału dowodowego dokonana przez organ pierwszej instancji. Nie można zgodzić się z Kolegium, iż mapy załączone do wniosku nie spełniają wymogu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., bowiem są to kopie map sytuacyjno-wysokościowych, które nie stanowią kopii mapy zasadniczej i nie pochodzą z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Każda mapa sytuacyjno-wysokościowa jest mapą zasadniczą, co wynika z Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy. Nie można także uznać, by wniosek nie spełniał wymogów ustawowych. Określono w nim charakterystyczne parametry techniczne planowanej inwestycji. Określenie to cechuje się zarazem konkretnością, bowiem wskazuje na wnioskowane wartości, z tym że czyni to w sposób otwarty, dopuszczając ich ewentualną zmianę w następstwie wyników przeprowadzonej analizy. Tak samo skarżąca określiła, iż potrzebuje wody na "cele socjalne", co niewątpliwie w kontekście charakteru inwestycji (domki jednorodzinne) świadczy o tym, że chodzi o zaopatrzenie tej inwestycji w wodę do celów bytowych mających tam mieszkać ludzi.

Ponadto Kolegium wydając zaskarżoną decyzję naruszyło szereg zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym wynikających z art. 7, 8, 12, 77 oraz 80 k.p.a. Skoro bowiem Wójt Gminy w wydanej przez siebie decyzji określił wymagane prawem elementy warunku tzw. sąsiedztwa i przesądził o spełnieniu wszystkich przesłanek ustalenia warunków zabudowy, wyłącznie poza jednym (wystarczającym uzbrojeniem terenu), to Kolegium winno skorygować ewentualne braki. Organ winien zatem (zgodnie z zasadami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym) poprawić, bądź ustalić nowe wskaźniki w ramach decyzji reformatoryjnej, dokonując tego albo w oparciu o posiadaną już analizę urbanistyczną, albo poprzez zleconą w ramach postępowania odwoławczego analizę.

Kolegium nie powinno negować ustaleń Wójta Gminy w zakresie spełnienia przesłanek ustalenia warunków zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 2 i 4 - 5. Powinno w niniejszym przypadku odnieść się tylko do naruszenia przez Wójta Gminy prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p. Wejście w zakres już pozytywnie rozstrzygnięty przez organ pierwszej instancji i nie zaskarżonym przez stronę w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie dysponuje żadnym dowodem na poparcie swych tez, uznać należy nie tylko za naruszenie przepisów postępowania (wynikających z zasad ogólnych k.p.a., jak i reguł postępowania dowodowego), ale także za okoliczność uzasadniającą zastosowanie normy zawartej w art. 139 k.p.a. (reformationis in peius).

Ponadto, w świetle zebranego materiału dowodowego ponowne zaciągnięcie opinii przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego jest zbędne. Podmiot ten potwierdził bowiem wprost istnienie uzbrojenia wystarczającego dla inwestycji, z tym jednak, że odmówił wydania stronie skarżącej warunków technicznych umożliwiających podłączenie tej inwestycji do sieci wodociągowej. Niemniej jednak kwestia warunków technicznych ma znaczenie nie na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, lecz dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Tym samym ponowne zajęcie stanowiska przez to przedsiębiorstwo pozostaje nierelewantne dla niniejszego postępowania i powodować będzie tylko jego przedłużenia, to zaś narusza w szczególności zasadę szybkości postępowania.

Skarżąca wyraziła też swoją wątpliwość co do bezstronności Komunalnego Zakładu Gospodarczego w zakresie opinii o możliwości podłączenia planowanej inwestycji do sieci wodociągowej w kontekście tego, że jest to jednostka organizacyjna Gminy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się niezasadna.

Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowiła kasatoryjna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uchylająca odmowne rozstrzygnięcie Wójta Gminy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zasadniczą przyczyną takiego orzeczenia Kolegium były poważne braki w materiale dowodowym, który powinien stanowić podstawę rozstrzygnięcia w tym przedmiocie.

Stosownie do treści art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), dalej w skrócie u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) określono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Rozporządzenie to określa również m.in. w § 9 ust. 1, że warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną oraz iż wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2).

Spośród wszystkich uchybień, jakie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wytknęło organowi pierwszej instancji, nie można się zgodzić jedynie z tym, iż część graficzna analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została sporządzona na mapach nie spełniających wymogów wynikających z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Mapy stanowiące załącznik graficzny do powyższej analizy oraz decyzji Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 2012 r. spełniają bowiem wymogi wynikające z powyższych przepisów, których brak zarzuciło Kolegium, tzn. zostały sporządzone na kopiach map katastralnych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali przewidzianej tym przepisem 1:1000, zostały też potwierdzone za zgodność z oryginałem przez upoważnionego pracownika Urzędu Gminy. Na mapach tych zaznaczono również linie rozgraniczające teren inwestycji. Podobnie trudno się zgodzić z Kolegium, iż w realiach niniejszej sprawy niejasne pozostaje pojęcie "celów socjalnych" związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji, na które miałaby być przeznaczona woda w ilości 50 m³ na dobę. Nie budzi bowiem wątpliwości, że skoro planowana inwestycja obejmuje budowę 41 domów jednorodzinnych, to woda ta zostanie przeznaczona na zaspokojenie potrzeb bytowych zamieszkujących je osób.

Jedynie we wskazanym wyżej zakresie argumentacja zawarta w skardze może zostać uznana za zasadną, przy czym zakres ten jest dalece niewystarczający do uwzględnienia skargi. Wszystkie bowiem pozostałe uchybienia, jakie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wytknęło Wójtowi Gminy, okazały się w pełni zasadne w świetle treści uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji oraz w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy. Chodzi przede wszystkim o brak ustalenia w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki podlegającej zainwestowaniu (wymóg wynikający z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.), niemożność powiązania ustaleń zawartych w części opisowej analizy urbanistycznej z jej częścią graficzną, brak wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy (§ 4 wskazanego wyżej rozporządzenia, a także § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, Dz. U. Nr 164, poz. 1589, a także art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p.), brak określenia charakterystycznych parametrów inwestycji (art. 52 ust. 2 pkt 2c u.p.z.p.). natomiast mapy stanowiące załącznik do analizy urbanistycznej i decyzji, mimo iż zostały sporządzone na kopiach map katastralnych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w prawidłowej skali, nie zawierały jednak zaznaczenia granic obszaru analizowanego, co stanowiło naruszenie § 9 pierwszego z wymienionych wyżej rozporządzeń Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Dodatkowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie zwróciło uwagę na brak w aktach sprawy pisma inwestora z dnia [...] marca 2012 r. do Komunalnego zakładu Gospodarczego, na które odpowiedź stanowiło pismo tego Zakładu z dnia [...] kwietnia 2012 r. Jest to tym bardziej istotne, że pismo KZG z [...] kwietnia 2012 r., (co już zaakcentowało Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) rzeczywiście zawiera sprzeczność. Z jednej strony bowiem w piśmie tym zawarto stwierdzenie, że jest możliwe podłączenie projektowanego osiedla domów jednorodzinnych do sieci wodociągowej i zapewnienie dostaw wody zgodnie z zapotrzebowaniem zgłoszonym właśnie w piśmie inwestora z dnia [...] kwietnia 2012 r., z drugiej jednak strony stwierdzono, iż Zakład nie może wydać warunków technicznych dla inwestycji, ponieważ istniejące uzbrojenie wodociągowej jest nie wystarczające dla potrzeb planowanej inwestycji. Nie wiadomo zatem, jakiej inwestycji miałaby w istocie dotyczyć domniemana zgoda Komunalnego Zakładu Gospodarczego w zakresie podłączenia do sieci wodociągowej, na którą powołuje się strona skarżąca. Rozstrzygnięcie tej wątpliwości będzie możliwe dopiero po włączeniu do akt sprawy i analizie wspomnianego pisma inwestora z dnia [...] kwietnia 2012 r.

Włączona do akt sprawy analiza zawiera jeszcze jedno, bardzo istotne zdaniem Sądu uchybienie, o którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wspomniało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Mianowicie na str. 3 analizy urbanistycznej sporządzonej w dniu [...] października 2012 r., w odnośniku dotyczącym wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, w wersach od 10 do 13 licząc od góry strony, znajduje się stwierdzenie, że z uwagi na odmowę ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji nie obliczono średniego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym, gdyż wartość ta nie wpłynie na zmianę ustaleń decyzji. Podobne stwierdzenia znajdują się w odnośnikach dotyczących szerokości elewacji frontowej, wysokości zabudowy górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Nie dość zatem, że analiza urbanistyczna zawiera poważne braki w zakresie elementów wskazanych w treści Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które obligatoryjnie powinny się znaleźć w treści analizy – i co już samo w sobie dyskwalifikuje ten dokument – to jeszcze w dokumencie tym (datowanym na [...] października 2012 r.), będącym dopiero podstawą decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, przesądzono już o treści rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, które jak wynika z akt sprawy, zapadło w dniu [...] grudnia 2012 r. W ten sposób decyzja organu pierwszej instancji stała się fikcją, skoro wniosek o ustalenie warunków zabudowy został już w istocie rozstrzygnięty w analizie urbanistycznej.

Wszystkie wskazane wyżej uchybienia uniemożliwiły Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu wydanie decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Prawidłowo sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ma bowiem fundamentalne znaczenie dla rozpoznania wniosku strony o ustalenie warunków zabudowy. Akceptacja poglądu strony skarżącej, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze miałoby w toku rozpoznania odwołania samodzielnie przeprowadzić w myśl § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164 poz. 1588) wyznaczyć obszar analizowany i przeprowadzić tę analizę oznaczałaby, że Kolegium praktycznie całkowicie wyręczyłoby organ pierwszej instancji w zgromadzeniu i analizie materiału dowodowego stanowiącego podstawę wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Tymczasem treść art. 138 § 2 k.p.a. pozwala organowi odwoławczemu na uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie sytuacja ta niewątpliwie miała miejsce.

Powyższy wywód znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym. W wyroku z dnia 25 lutego 2011 r., II OSK 1607/09 (LEX nr 992490) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest podstawowym elementem postępowania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i w związku z tym należy z dużą rozwagą podchodzić do zakresu uzupełniania tej analizy w postępowaniu odwoławczym.

Dodatkowo równie istotne jest, iż uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji, a następnie wydanie decyzji reformatoryjnej na podstawie samodzielnie przeprowadzonej w pełnym zakresie analizy urbanistycznej byłoby równoznaczne z naruszeniem wynikającej z art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W zaistniałej sytuacji oczekiwanego przez stronę skarżąca skutku nie mogło przynieść powoływanie się na zawarte w decyzji Wójta Gminy stwierdzenie, iż realizacja inwestycji byłaby możliwa z uwagi na tzw. "sąsiedztwo" w rozumieniu art. 61 u.p.z.p., zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie powinno negować tego ustalenia organu pierwszej instancji. Tego rodzaju stwierdzenie mogło być bowiem dopiero wynikiem prawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistycznej, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W konsekwencji przytoczone stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji Wójta Gminy nie znajdowało potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy skoro organ ten, dysponując wadliwą analizą urbanistyczną, nie mógł stwierdzić spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Ze wskazanych wyżej przyczyn zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uchylającą na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], należało uznać za prawidłową. Z tego względu, z uwagi na brak po stronie Kolegium naruszeń prawa materialnego lub przepisów postępowania, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) należało oddalić.