VIII SA/Wa 605/13

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2013 roku Wojewoda [...] (dalej: "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt

1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 267) (dalej: "K.p.a.") w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 z późn. zm.) (dalej: "Prawo budowlane"), po rozpatrzeniu odwołania E. M. – [...] (dalej: "skarżąca") od decyzji Starosty [...] (dalej: "organ I instancji") znak: [...] z dnia [...] marca 2013r., wnoszącej sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na montażu wolno stojących kolektorów słonecznych w ilości [...] sztuk o łącznej powierzchni [...] m2 na działce nr [...] położonej w S. gmina S. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...].

Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym

i prawnym:

W dniu [...] lutego 2013 r. E. M. – [...], działająca pod Firmą "[...]" ul. M. w R. złożyła wniosek, zgłaszający zamiar montażu wolno stojących kolektorów słonecznych w ilości [...] sztuk, o łącznej powierzchni systemu [...] m2, na działce położonej w S. Gmina S.. Jest to powtórny wniosek, albowiem wniosek złożony uprzednio, dotyczący zgłoszenia zamiaru montażu wolno stojących kolektorów słonecznych na tej samej działce, zakończył się decyzją Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. znak [...], zgłaszającą sprzeciw wobec zamiaru wykonania zgłoszonych w dniu [...] grudnia 2012 r. robót. Od decyzji tej nie wpłynęło odwołanie

w ustawowym terminie i w dniu [...] lutego 2013 r. decyzja ta stała się ostateczna.

Ponownie złożony przez skarżącą wniosek z dnia [...] lutego 2013 r., dotyczy tego samego terenu i podobnej inwestycji. Zgodnie z zobowiązaniem organu

I instancji skarżąca wyjaśniła wątpliwości tego organu co do treści oświadczenia

o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz złożyła poświadczoną za zgodność z oryginałem kserokopię umowy dzierżawy z dnia

[...] grudnia 2012 r., z której wynika prawo do dysponowania nieruchomością

"z przeznaczeniem na instalację wolnostojących kolektorów słonecznych i/lub kolektorów energetycznych (fotowoltaika)".

Organ I instancji przywołał treść art. 28 Prawa budowlanego. Wskazał, iż ustawodawca w art. 29-31 tej ustawy przewidział wyjątki od zasady przewidzianej

w art. 28, podnosząc, iż są one określone enumeratywnie tj. mają formę listy zamkniętej i niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej. Zwolnienie

z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie zawsze oznacza rezygnację

z jakiejkolwiek regulacji administracyjno – prawnej, albowiem budowa części obiektów oraz wykonywanie części robót wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Powołując się na treść art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego wskazano, iż organowi administracji publicznej przysługuje uprawnienie do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw do zamiaru wykonania robót objętych zgłoszeniem. Przepisy prawa przewidują dwa odrębne powody sprzeciwu – po pierwsze, zgodnie z art. 30 ust.

2 Prawa budowlanego z powodu niedopełnienia przez inwestora we właściwym terminie obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów, mimo wezwania go do tego przez organ postanowieniem oraz po drugie wtedy, gdy realizacja zamierzenia inwestycyjnego zgłoszonego przez wnioskodawcę jest niedopuszczalna z powodów merytorycznych - co wypełnia przesłanki do zastosowania art. 30 ust. 6, poprzez: niezgodność zamierzonej inwestycji z ustaleniami planu. Analizując złożone w dniu [...] lutego 2013 roku zgłoszenie organ I instancji podniósł, iż z obowiązującego na danym terenie planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] grudnia 2003 r. wynika, iż teren na którym inwestycja ma powstać został określony jako teren rolny. Powstanie na tym terenie inwestycji, która nie będzie pozwalała na rolnicze użytkowanie działki sprawia, iż teren ten zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych podlega wyłączeniu. Brak wyłączenia gruntów z produkcji rolnej z racji ewidentnej zmiany sposobu użytkowania terenu, pociąga za sobą konieczność uzyskania pozwolenia na budowę. Realizacja inwestycji związanej z gruntem nie może być uznawana za inwestycję, na którą nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Tym samym organ I instancji doszedł do przekonania, że brak jest prawnych możliwości dopuszczenia realizacji tego typu inwestycji na zgłoszenie, o którym mowa w art. 30 Prawa budowlanego, w kontekście zapisu art. 29 ust. 2 pkt 16 tej ustawy.

Wskazano jednocześnie, iż Prawo budowlane zawiera katalog robót budowlanych, do których rozpoczęcia nie jest wymagane uzyskanie decyzji

o pozwoleniu na budowę, a rozpoczęcie prac budowlanych powinno być poprzedzone jedynie zawiadomieniem organu. Jako budowle tego rodzaju art. 29 ust. 2 pkt 16 Prawa budowlanego wymienia wolno stojące kolektory słoneczne.

W ustawie brak jest wskazań dotyczących robót, polegających na "montażu paneli słonecznych". W ocenie organu I instancji wykonanie elektrowni fotowoltaicznej o tak dużej ilości paneli fotowoltaicznych ([...] sztuki) nie może być traktowane jak wolnostojący panel słoneczny służący zapewnieniu energii do celów gospodarstwa domowego w jednorodzinnym budynku mieszkalnym. Jednocześnie wskazano, iż elektrownie fotowoltaiczne budowane w celu dalszej sprzedaży energii należy traktować jako działalność produkcyjną, która powinna odbywać się na terenach do tego przeznaczonych. Zgłoszone roboty budowlane, polegające na realizacji farmy fotowoltaicznej o łącznej powierzchni systemu [...] m2 nie pozwalają na zakwalifikowanie tych robót do robót montażowych wolno stojących kolektorów słonecznych. Jednocześnie wskazano, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, obowiązujący na terenie wskazanym przez inwestora nie dopuszcza lokalizacji inwestycji wskazanej w zgłoszeniu, nie jest to również teren, który

w założeniach planu stanowiłby teren produkcyjny czy przemysłowy. Wskazanie przez inwestora, iż kotwienie stołów do montażu paneli będzie następowało bezpośrednio w gruncie na głębokości 1 m pozwala na stwierdzenie, że będzie to konstrukcja związana bezpośrednio z gruntem. Przy tak dużym jej obszarze budzi obawy, co do stabilności jej samej, szczególnie, że samo kotwienie w gruncie bez wskazania jego sposobu i zapewnienia bezpieczeństwa konstrukcji nie pozwala na skatalogowanie zgłoszonej inwestycji jako tej, która zgodnie z art. 29 Prawa budowlanego nie wymaga pozwolenia na budowę. Wskazano ponadto, iż teren, na którym ma powstać inwestycja wg mapy ewidencyjnej i wypisu z rejestru gruntów dla działki [...] położonej we wsi S. gmina S. jest terenem rolnym sklasyfikowanym jako grunt R IV a, jest to grunt, który zgodnie z zapisami ustawy

z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zmianami) wymaga wyłączenia z produkcji rolnej. Wskazano w tym miejscu treść art. 11 ust.1 tej ustawy. W ocenie organu I instancji zgłoszona inwestycja bezwzględnie zmieni sposób zagospodarowania terenu, a to oznacza, iż takiego wyłączenia będzie wymagała. Stwierdzono jednocześnie, iż zgłoszony wniosek jest niezgodny z art. 29 ust. 2 pkt 16 Prawa budowlanego. Przepis ten odnosi się do robót budowlanych polegających na montażu wolno stojących kolektorów słonecznych. Zgłoszone roboty budowlane polegające na realizacji fermy fotowoltaicznej o łącznej powierzchni systemu [...] m2 nie pozwala na zakwalifikowanie tych robót do robót montażowych wolno stojących kolektorów słonecznych. Opierając się na powyższych wywodach organ I instancji podniósł, iż zamierzenie inwestycyjne, wskazane w zgłoszeniu będzie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. W oparciu o powyższe organ I instancji uznał za zasadne wydanie decyzji z dnia [...] marca 2013 roku o wniesieniu sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na montażu wolno stojących kolektorów słonecznych w ilości [...] sztuk o łącznej powierzchni [...] m2 na działce nr [...] położonej w S. gmina S. zgłoszonego przez E. M. – [...] "[...]" w R..

Odwołanie od tej decyzji wniosła E. M. – [...]. Zaskarżyła powyższą decyzję Starosty [...], zarzucając jej:

1) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy

Prawo budowlane przez przyjęcie, że przedmiotowe zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę podczas, gdy art. 29 ust. 2 pkt 16 ustawy Prawo budowlane wskazuje wprost, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na montażu wolno stojących kolektorów słonecznych, co

w konsekwencji skutkowało wydaniem przez organ błędnej decyzji,

2) naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 16 w związku z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, polegające na niezastosowaniu tych przepisów poprzez uznanie, że montaż systemu wolno stojących kolektorów słonecznych stanowi wykonywanie robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, podczas, gdy należy on do kategorii robót budowlanych wymienionych w art. 29 ust. 2 pkt 16 Prawa budowlanego, przez co nie wymaga pozwolenia na budowę,

3) naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz 80 K.p.a., poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, oparcie decyzji na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego

i przekroczenie reguł swobodnej oceny dowodów, czego konsekwencją było wydanie wadliwego orzeczenia,

4) naruszenie wyrażonej w art. 6 i 7 K.p.a. zasady praworządności,

5) naruszenie wyrażonej w art. 8 K.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa,

6) naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji.

Wobec powyższego w oparciu o art. 138 K.p.a. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i uznanie zgłoszenia z dnia 25 lutego 2013 r. za skuteczne.

Wojewoda [...] wskazaną na wstępie i zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją utrzymał w mocy decyzję Starosty [...]. Po przypomnieniu przebiegu dotychczas prowadzonego postępowania i poczynionych ustaleniach organ odwoławczy przywołał treść art. 28 ust. 1, art. 3 pkt 12 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którymi roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś pozwolenie na budowę to decyzja administracyjna, zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Wskazując na treść art. 29-31 Prawa budowlanego podniósł, iż ustawodawca przewidział wyjątki od powyższej zasady, które są określone enumeratywnie tj. mają formę listy zamkniętej i niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej. Podniósł, iż niektóre obiekty budowlane oraz roboty budowlane, mimo że nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, to jednak wymagają zgłoszenia. W zgłoszeniu, jakie dokonuje inwestor właściwemu organowi administracji architektoniczno

-budowlanej należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych, a także termin ich rozpoczęcia, dołączając także oświadczenie

o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz wymagane przepisami odrębnymi pozwolenia, uzgodnienia i opinie oraz ewentualnie odpowiednie szkice lub rysunki (art. 30 ust. 2). Wskazano, iż w myśl art. 29 ust. 2 pkt 16 ustawy Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga montaż wolno stojących kolektorów słonecznych. Zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane robotami budowlanymi są roboty polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Przez budowę należy natomiast rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 w.w. ustawy). Powołując się na słownikową definicję organ odwoławczy wskazał, iż przez montaż należy rozumieć zakładanie, instalowanie urządzeń technicznych. Powołując się na użyty

w art. 29 ust. 2 pkt 14 i pkt 15 Prawa budowlanego zwrot "instalowanie"

w odniesieniu do robót, wykonywanych na obiektach budowlanych, organ odwoławczy wskazał, iż podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, iż ustawodawca nie mógł tego samego zwrotu użyć w innym znaczeniu. Wskazano jednocześnie, iż kolektory słoneczne - w zależności od tego, czy są one trwale związane z gruntem i mają charakter wolno stojący, czy też nie - należy uznać za obiekty budowlane, odpowiednio jako budowlę lub obiekt małej architektury

w rozumieniu art. 3 pkt 3 i pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Tym samym skoro zamierzenie nie stanowi montażu na jakiejś istniejącej już podstawie, ale polega również na wzniesieniu tej podstawy w postaci "stalowo -aluminiowej konstrukcji stołów", to nie ma do niego zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 16 Prawa budowlanego. Okoliczność, że jest to obiekt przestawny i zawiera fundament powierzchniowy nie oznacza, że nie można przyjąć, iż jest on trwale związany z gruntem wobec tego, że w aktualnym stanie techniki sposób wykonania fundamentu może być różny. Fundament taki, przekazując na podłoże gruntowe całość obciążeń budowli, ma zapewniać trwałość konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie czy zniszczenie przez działanie sił przyrody. Istotne w ocenie czy urządzenie jest trwale związane

z gruntem jest to, czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie

i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Wobec tego organ odwoławczy stwierdził, że wykonanie przedmiotowej inwestycji w określonym miejscu na gruncie posiada wszelkie cechy budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, na które wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Kierując się przywołanymi rozważaniami organ odwoławczy wskazał, iż w jego ocenie inwestycja polegająca na montażu wolno stojących kolektorów słonecznych w ilości [...] sztuk o łącznej powierzchni [...]m2 na działce nr [...] położonej w S. gmina S., nie stanowi montażu wolno stojących kolektorów słonecznych, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 16 Prawa budowlanego. Tym samym organ ten nie dostrzegł wadliwości interpretacji i zastosowania przepisów Prawa budowlanego dokonanych przez organ I instancji.

Zarzuty odwołania organ odwoławczy uznał za niezasadne, podnosząc, iż wbrew stanowisku skarżącej w sprawie zachodziły przesłanki do wniesienia sprzeciwu. Jedynie odnośnie okoliczności dotyczących konieczności wyłączenia gruntów z produkcji rolnej organ odwoławczy podniósł, że decyzji o wyłączeniu

z produkcji rolnej wymagają tereny wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego

i organicznego, zaliczone do klas I, II, III, IlIa, Illb oraz użytki rolne klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzone z gleb pochodzenia organicznego. Oznacza to, że obecnie nie jest wymagane wyłączenie z produkcji rolnej gleb pochodzenia mineralnego klas IV, IVa, IVb, V i VI i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest możliwe bez potrzeby dostarczania decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej.

Pismem z dnia [...] czerwca 2013 roku E. M. – [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2013 roku. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 16

w związku z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, polegające na niezastosowaniu tych przepisów poprzez uznanie, że montaż systemu wolno stojących kolektorów słonecznych stanowi wykonywanie robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, podczas, gdy należy on do kategorii robót budowlanych wymienionych w art. 29 ust. 2 pkt 16 Prawa budowlanego, przez co nie wymaga pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia,

2) naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 7, 77 § 1 oraz 80 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, oparcie decyzji na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i przekroczenie reguł swobodnej oceny dowodów, brak odniesienia się do licznych zarzutów stawianych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji czego konsekwencją było wydanie wadliwego orzeczenia,

b) art. 6, 7 i 8 K.p.a. poprzez wydanie decyzji bez przeprowadzenia rzetelnego

i kompleksowego postępowania w sprawie, co stanowi naruszenie zasady praworządności oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2013r. (znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2013r. znak: [...] i uznanie zgłoszenia z dnia [...] lutego 2013r. za skuteczne.

2. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz skarżącej według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a-c), stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia

w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub

w innych przepisach (pkt 2), stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia

z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub w innych przepisach (pkt 3).

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tak zakreślonych granicach uznać należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu decyzja zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa materialnego ani procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Kontroli sądowo - administracyjnej w niniejszej sprawie zostało poddane rozstrzygnięcie w przedmiocie sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych polegających na montażu wolno stojących kolektorów słonecznych w ilości 1.584 sztuk, łącznej powierzchni systemu [...] m2 na działce nr [...] położonej w S. Gmina S..

Podstawą prawną tej decyzji jest art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, który obliguje organ do wniesienia sprzeciwu, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Wbrew zarzutom skargi dokonana przez organy ocena, iż do wskazanego w zgłoszeniu zamierzenia nie ma zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 16 Prawa budowlanego w ocenie Sądu jest prawidłowa. Z art. 29 ust. 2 pkt 16 Prawa budowlanego wynika bowiem, iż pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na montażu wolno stojących kolektorów słonecznych. Wskazane w zgłoszeniu zamierzenie określone jako montaż wolno stojących kolektorów słonecznych w ilości [...] sztuk, o łącznej powierzchni systemu [...] m2 nie stanowi robót budowlanych, o których mowa we wskazanej wyżej regulacji. Zgodzić się należy ze skarżącą, że błędne jest utożsamianie przez organ odwoławczy pojęć "instalacja" i "montaż". Pojęcie "instalacja" zostało przez ustawodawcę użyte w art. 29 ust. 2 pkt 6, 14, 15 i 17 ustawy Prawo budowlane.

W pkt 6 art. 29 ust. 2 znajdujemy regulację dotyczącą instalowania tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym; w punkcie 14 mowa jest o instalowaniu krat na obiektach budowlanych, zaś w punkcie 15 – instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Jak wynika z powyższego użycie tego zwrotu w treści art. 29 ust. 2 pkt 6, 14 i 15 tej ustawy wskazuje, że odnosi się ono do robót budowlanych, polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych. Pogląd ten jest zgodny z prezentowanym w orzecznictwie sądowo

- administracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia

3 września 2009 roku sygn. akt II OSK 1331/08 – LEX Nr 597199 i z dnia 4 marca 2011 roku sygn. akt II OSK 427/10 –LEX Nr 1080284). W art. 29 ust. 2 pkt 17 ustawy Prawo budowlane jest mowa o instalowaniu kabli telekomunikacyjnych w kanalizacji kablowej. W tych okolicznościach brak jest podstaw do stwierdzenia, aby pojęcie instalowania odnosiło się do wykonywania odrębnego obiektu budowlanego. Odmiennie należy rozumieć pojęcie "montażu" w znaczeniu wskazanym w art. 29 ust. 2 pkt 16 ustawy Prawo budowlane. W tym miejscu ustawodawca terminu tego użył mówiąc o montażu wolno stojących kolektorów słonecznych. Użycie terminu "montaż", jako terminu odmiennego od użytego w art. 29 ust. 2 pkt 6, 14, 15 i 17 tej ustawy – "instalowanie", jak również definicja słownikowa tego terminu: "składanie, zespalanie części jakiegoś przedmiotu, urządzenia" ( "Wielki słownik poprawnej polszczyzny" pod red. Andrzeja Markowskiego, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2008, s. 557) wskazują na zamiar rozróżnienia omawianych robót budowlanych

w odniesieniu do odrębnego obiektu budowlanego. Nie ulega zatem wątpliwości, iż użycie terminu "montaż" w treści art. 29 ust. 2 pkt 16 Prawa budowlanego wskazuje na odniesienie do odrębnego obiektu budowlanego. Roboty budowlane wskazane

w art. 29 ust. 2 pkt 16 Prawa budowlanego nie podlegają obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, jeśli stanowić mają wolno stojący zestaw. W myśl art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane wskazane w art. 29 ust. 2 pkt 16 nie wymagają także zgłoszenia, albowiem nie zostały wymienione w tym punkcie jako wymagające takiego zgłoszenia. Przepis ten bowiem wymienia, jako wymagające zgłoszenia roboty budowlane wskazane w art. 29 ust. 2 pkt 1, 4-6 oraz 9-13.

Zauważyć jednocześnie należy, iż zasadą, jaka została zawarta w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego jest, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Tym samym, o ile w art. 29-31 nie znajdujemy wyraźnej odmiennej regulacji w tej mierze, konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Analiza przepisów wskazujących na wyłączenia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, czy też wymagania jedynie dokonania zgłoszenia prowadzi do wniosku, iż jedynie zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę wymagają mniejsze zamierzenia, nieskomplikowane technicznie. Tym samym

w ocenie Sądu zgłoszenia zamiaru przystąpienia do robót budowlanych polegających na montażu wolno stojących kolektorów słonecznych w ilości [...] sztuk, o łącznej powierzchni [...] m 2, których moc całkowita, jak wynika z dołączonych do zgłoszenia dokumentów wynosić będzie [...] kWp i stanowić będzie instalację fotowoltaiczną podłączoną do sieci elektrycznej, nie można potraktować jako spełniającego przesłanki z art. 29 ust. 2 pkt 16 ustawy Prawo budowlane, co do którego jak wskazano wyżej ustawodawca nie przewidział konieczności dokonania chociażby zgłoszenia. Jednocześnie nie ulega wątpliwości, iż wskazane w zgłoszeniu zamierzenie spełnia wszelkie przesłanki budowli, o jakiej mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego.

W myśl art. 3 pkt 3 w związku z art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, budowla jest obiektem budowlanym stanowiącym całość techniczno – użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, nie będącym budynkiem lub obiektem małej architektury. Art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, określający negatywną definicję budowli nie stanowi wyczerpującego katalogu obiektów budowlanych stanowiących budowle. Wskazuje na przykłady obiektów zróżnicowanych konstrukcyjnie, gabarytowo oraz funkcjonalnie. Brak wskazania kolektora słonecznego wśród wymienionych przykładów nie oznacza, że nie jest on budowlą w rozumieniu art.

3 pkt 3 Prawa budowlanego. Cechy podobieństwa w tej mierze do pojedynczych kolektorów słonecznych noszą niewątpliwie wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, wymienione w treści art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z systemem kolektorów słonecznych, tworzących instalację fotowoltaiczną, co z uwagi na tworzenie całości techniczno- użytkowej spełnia przesłanki z art. 3 pkt 3 i art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego.

Brak jest też podstaw do uznania, że cechą budowli jest trwałe związanie

z gruntem, podczas, gdy kolektory fotowoltaiczne objęte zgłoszeniem nie są posadowione na jakimkolwiek fundamencie, a jedynie umieszczone na prostym systemie profili metalowych wbitych w ziemię.

Z treści art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego nie wynika, że trwałe związanie

z gruntem jest decydujące dla oceny spełniania definicji budowli. Przykład takiej budowli stanowią tymczasowe obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem wymienione w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. Jako nie będące ani budynkami wobec braku cechy trwałego związania z gruntem, o której mowa w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, ani obiektami małej architektury podlegają zakwalifikowaniu do budowli. W ocenie Sądu zgłoszony przez skarżącą system kolektorów słonecznych stanowi trwale związaną z gruntem budowlę. Dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma bowiem znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów czy wielkość zagłębienia w gruncie. Istotne jest, czy posadowienie obiektu jest na tyle trwałe, żeby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., II OSK 323/11 – LEX Nr 1223296 oraz wyrok NSA z dnia 18 maja 2011 r., II OSK 839/10 – LEX Nr 992645). Nie ulega wątpliwości, że stalowo - aluminiowa konstrukcja stołów do montażu paneli, która jak wynika z opisu technicznego dołączonego do zgłoszenia ma być wbita w ziemię na głębokość około 1 m bez fundamentów ma zapewnić konstrukcji stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, iż trafny jest pogląd o braku trwałego związania z gruntem objętego zgłoszeniem systemu kolektorów słonecznych.

Wobec powyższego Sąd nie podzielił zawartego w skardze zarzutu naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 16 w związku z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego polegającego na niezastosowaniu tych przepisów przez uznanie, że montaż systemu wolno stojących kolektorów słonecznych stanowi wykonywanie robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, podczas, gdy, zdaniem skarżącej, należy on do kategorii robót budowlanych wymienionych w art. 29 ust.

2 pkt 16 Prawa budowlanego, przez co nie wymaga pozwolenia na budowę,

a jedynie zgłoszenia. Pogląd ten jest sprzeczny z wynikającego z powyższych rozważań, albowiem, jak wynika z treści art. 30 ust. 1 pkt 2 roboty budowlane wskazane w art. 29 ust. 2 pkt 16 nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Ponadto brak jest podstaw do uznania, iż wskazane w zgłoszeniu zamierzenie spełnia przesłanki z art. 29 ust. 2 pkt 16 ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie stanowi budowlę, co do której zastosowanie ma zasada konieczności uzyskania pozwolenia na budowę wyrażona w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Brak jest bowiem w przepisach ustawy wyłączenia wskazanej w zgłoszeniu inwestycji od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym w niniejszej sprawie organy obu instancji prawidłowo uznały, iż inwestycja, o której mowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, mimo, iż nie wszystkie argumenty wskazane

w uzasadnieniach wydanych decyzji zasługują na uznanie. Powyższe obligowało organ do wniesienia sprzeciwu od dokonanego przez skarżącą zgłoszenia w oparciu o treść art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego.

W związku z tym na ocenę legalności zaskarżonej decyzji nie ma wpływu uchybienie organu odwoławczego polegające na braku odniesienia się do zawartych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wywodów dotyczących zamiaru realizowania inwestycji w kontekście planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, a jedynie odniesienie się do regulacji dotyczącej rodzajów gruntów podlegających wyłączeniu z produkcji rolnej. Jak wynika z zaskarżonej decyzji podstawą wniesienia sprzeciwu było ustalenie konieczności uzyskania przed przystąpieniem do zamierzonych robót budowlanych pozwolenia na budowę, to jest art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Z tych względów brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia art. 6, 7, 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. jak również stwierdzenia innych naruszeń wskazanych w art. 145 § 1 p.p.s.a. pozwalających na uwzględnienie skargi.

Mając na uwadze powyższe, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę orzekając jak w wyroku.