II SA/Ol 564/13

Uzasadnienie

W dniu 12 kwietnia 2012r. spółka A (dalej jako: "spółka") złożyła w Urzędzie Miasta wniosek o wydanie zaświadczenia, że lokale użytkowe nr 1, 2A, 2B, 3, 4A, 4B, 5, 6, 7, 8, 9 , 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19 oraz 20, położone na parterze w budynku użytkowym (hali magazynowej z częścią biurową), na działce nr "[...]" przy "[...]", są lokalami samodzielnymi w rozumieniu ustawy o własności lokali. Do wniosku załączono inwentaryzację istniejącego stanu budynku oraz wskazano, że zaświadczenie jest niezbędne w celu przedłożenia w kancelarii notarialnej.

Postanowieniem z dnia "[...]". Dyrektor Wydziału Architektury

i Budownictwa w Urzędzie Miasta odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia. W uzasadnieniu organ podniósł, że stosownie do o art. 2 ust.1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (j.t. Dz. U. z 2000r. nr 80 poz. 903. ze zm.) samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu może stanowić odrębną nieruchomość. Samodzielnym lokalem mieszkalnym w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne.

Wyjaśniono, że zgodnie z informacjami pozostającymi w zasobach ewidencji gruntów i budynków budynek przy ul. "[...]" został zrealizowany w 1970r. jako budynek przemysłowy. W tutejszym organie administracji architektoniczno-budowlanej w odniesieniu do tego obiektu nie były prowadzone żadne postępowania dotyczące jego przebudowy i zmiany sposobu użytkowania, stąd organ uznał, że obecnym przeznaczeniem obiektu jest przeznaczenie przemysłowe - określone przez wnioskodawcę jako istniejąca hala magazynowa. Wskazano, że zaświadczenie

o samodzielności lokalu innego niż mieszkalny może być wydane zgodnie z jego przeznaczeniem - zaś przeznaczenie bezwzględnie winno wynikać z uprzednio wydanych decyzji administracyjnych. Organ podniósł, że prawo budowlane wymaga, by przed dokonaniem przebudowy i zmiany sposobu użytkowania uzyskać kolejno decyzje: o warunkach zabudowy dla zamierzenia polegającego na zmianie sposobu użytkowania (art. 59 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r.- o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 2003 Nr 80, poz.717 ze zm.), decyzję zezwalającą na roboty budowlane polegające na przebudowie istniejącego obiektu w celu zmiany sposobu użytkowania (art. 28 ust. 1, art. 32 ust. 1 pkt. 2, art. 33 ust. 2, art. 34, art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane - j.t. Dz.U. z 2010r. Nr 243 poz.1623). Jednocześnie organ zauważył, że zgodnie z art. 32 ust. 4a Prawa Budowlanego nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art.28 ust. 1. Reasumując organ stwierdził,

że w stosunku do obiektu przy ul. Poprzecznej 13 nie wykonano wymaganych prawem czynności. Natomiast zaświadczenie o samodzielności lokali wydawane na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali oraz art. 217 i 218 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej jako: "k.p.a.") stanowi urzędowe potwierdzenie stanu faktycznego i prawnego,

i w żadnym razie nie może zastąpić decyzji zezwalających na przebudowę, zmianę sposobu użytkowania i podział obiektu na odrębne lokale. Zdaniem organu stan prawny obiektu przy ul. Poprzecznej 13 nie jest zgodny z wnioskiem.

W zażaleniu na to postanowienie Prezes Zarządu spółki M.S. zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali, poprzez odmowę wydania zaświadczeń stwierdzających samodzielność lokali w sytuacji, gdy zostały spełnione wymagania określone w art. 2 ust. 2 powołanej ustawy, co obligowało organ orzekający do wydania zaświadczeń o wnioskowanej treści. Zdaniem strony organ oparł rozstrzygnięcie o kryteria, od których ustawodawca nie uzależnił wydania wnioskowanego zaświadczenia. Podniesiono, że jedynym kryterium wydania żądanego zaświadczenia jest to, czy lokal spełnia wymogi określone w art. 2 ust. 2 ustawy

o własności lokali. Dlatego przedmiotem postępowania, o którym mowa w art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali jest wyłącznie stwierdzenie, czy dany lokal może być uznany za samodzielny w rozumieniu tego przepisu. Tym samym na wydanie przedmiotowego zaświadczenia nie mogą mieć wpływu przepisy prawa budowlanego. Spełnienie wymogów z art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali obliguje starostę do wydania zaświadczenia stwierdzającego spełnienie tych wymagań.

Postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględniło zażalenie spółki i uchyliło zaskarżone postanowienie, przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji zgodził się ze stroną, że przedmiotem postępowania, o którym mowa w art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali, jest stwierdzenie czy dany lokal może być uznany za samodzielny, w rozumieniu tego przepisu. Kryteria według których okoliczność tę należy zbadać określone zostały w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali Przedmiotem tego postępowania nie jest natomiast stwierdzenie czy lokal może nadawać się do użytkowania. Kolegium podniosło, że w myśl przepisu art. 2 ust. 2 zdanie drugie powołanej ustawy wyznacznikiem samodzielności lokalu jest wydzielenie go w obrębie budynku trwałymi ścianami i, w zależności od rodzaju lokalu (mieszkalny lub użytkowy), wykorzystywanie go w celu do jakiego został przeznaczony. W przypadku lokali znajdujących się w budynku będącym jeszcze w budowie, ich przeznaczenie będzie wynikało z pozwolenia na budowę budynku i zatwierdzonego projektu budowlanego. Powyższe nie oznacza jednak, że może dojść do wydania zaświadczenia jedynie w oparciu o wymienione dokumenty. Ustalenie czy lokale objęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia o ich samodzielności będą spełniały kryteria, o jakich mowa w art. 2 ust. 2 powołanej ustawy będzie stanowić przedmiot postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. W myśl tego przepisu organ przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w niezbędnym zakresie postępowanie wyjaśniające, przy czym organ może dokonać niezbędnych ustaleń za pomocą wszelkich środków dowodowych, o których mowa w przepisach k.p.a., w niektórych przypadkach nawet na podstawie oględzin obiektu budowlanego. Kolegium zarzuciło organowi I instancji, że nie prowadził samodzielnego postępowania, mającego za przedmiot ocenę, czy lokale wskazane we wniosku spełniają wymogi samodzielności. Stwierdzono, że organ I instancji w ogóle nie stosował ustawy o własności lokali. Organ winien zatem przeanalizować, na podstawie dokumentacji przedłożonej przez stronę, czy lokale określone we wniosku spełniają wymóg samodzielności, czy też nie i w zależności od poczynionych ustaleń wydać zaświadczenie żądanej treści bądź postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Kwestia ewentualnej samowoli budowlanej nie ma, zdaniem Kolegium, znaczenia dla tej sprawy w tym sensie, iż winna stać się ona przedmiotem rozważań właściwego organu w postępowaniu odrębnym. Zaświadczenie o którym mowa w art. 2 ust. 3 ustawy stwierdza jedynie, że lokal spełnia wymóg samodzielności i jako taki może być przedmiotem odrębnej własności i jest to dokument niezbędny dla notariusza i sądu przy wyodrębnianiu własności lokali. Kwestia wykorzystywania lokali zgodnie

z przeznaczeniem, o ile w tym zakresie organ ma jakiekolwiek zastrzeżenia, winna stać się przedmiotem postępowania wyjaśniającego.

Ponownie przystępując do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku, organ

I instancji wystąpił w dniu 24 września 2012r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego o zbadanie kiedy i w jakim trybie dokonane zostało podzielenie obiektu przy ul. "[...]" ścianami rozdzielającymi w sposób zgodny z inwentaryzacją załączoną do wniosku. Z tego też powodu, tego samego dnia, organ I instancji wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło to postanowienie, zobowiązując organ I instancji do samodzielnego ustalenia stanu faktycznego

i prawnego obiektu.

W dniu 20 grudnia 2012r. Zastępca Dyrektora Wydziału Architektury

i Budownictwa w Urzędzie Miasta, działając z upoważnienia Prezydenta, ponownie odmówił wydania zaświadczenia o samodzielności wnioskowanych lokali użytkowych. W uzasadnieniu wyjaśniono, że w rozmowie przeprowadzonej w siedzibie organu w dniu 6 listopada 2012 r. z Prezesem Zarządu M. S. uzyskano informację, że wszystkie lokale są lokalami o charakterze magazynowym. W dniu nabycia przez ABL Sp. z o.o. nieruchomości istniało obecne podzielenie ścianami na odrębnie funkcjonujące lokale. Organ wskazał, że w rozmowie omówiono rozbieżności wniosku. Zauważono, że z aktu notarialnego wynika, iż firma A nabyła zabudowaną działkę "[...]", natomiast

w ewidencji gruntów i budynków taka działka nie istnieje. W chwili obecnej

w posiadaniu firmy są działki położone przy ul. "[...]"w obrębie geodezyjnym 14 o numerach: "[...]" powstałe z podziału działki "[...]". Również adres "[...]" - dotyczy innego obiektu a działka "[...]" w chwili obecnej nie istnieje. Wnioskodawca podał, że wniosek dotyczy lokali znajdujących się w obiekcie usytuowanym na działce "[...]". Wyjaśnienie to zostało uznane przez organ za wystarczające uzupełnienie wniosku. Organ podał, że w dniu 13.11.2012 r. pracownicy Wydziału (nie posiadającego uprawnień kontrolnych przysługujących PINB) wykonali dokumentację fotograficzną nieruchomości. Fotografie wykonano z ogólnodostępnych miejsc publicznych. W wyniku analizy tej dokumentacji stwierdzono, że w budynku mieszczą się m.in.: Firma "[...]" - wyroby z drewna sprzedaż i montaż drzwi zewnętrznych i wewnętrznych, okna PCV, okna drewniane, Zakład "[...]", Firma ‘[...]" - profesjonalna chemia basenowa, firma zajmująca się sprzedażą drzwi p.poż, antywłamaniowych i technicznych, firma zajmująca się naprawianiem sprzętu elektronicznego(komputerowa) i inne liczne zakłady o charakterze handlowym i usługowo-produkcyjnym.

Następnie organ I instancji podał, że w celu ustalenia stanu prawnego dokonano analizy ksiąg wieczystych nieruchomości. Z zapisów w księgach wieczystych wynika,

iż 1970 r. nieruchomość gruntową nabył "[...]", który kolejno zmieniał nazwy na: w 1990 – "[...]", w 1991 – "[...]", w 1996 – ‘[...]", w 1997- "[...]". Obiekt, którego dotyczy wniosek powstał w 1982 r. jako hala magazynowa "[...]" i co najmniej do 1999 r. był użytkowany zgodnie z przeznaczeniem. W 1999 r. obiekt został sprzedany "[...]" spółka cywilna, która również reprezentowała branżę mleczarską.

Organ wskazał, że w zasobach Wydziału Architektoniczno-Budowlanego nie znaleziono żadnych informacji, aby po 1999 r. ktokolwiek występował z wnioskiem

o przebudowę lub zmianę sposobu użytkowania obiektu.

Następnie organ podniósł, że do podania o wydanie zaświadczenia

o samodzielności lokali, zgodnie z art. 2 ust.5 ustawy, załączyć należy rzut kondygnacji budynku z zaznaczeniem na nim lokali samodzielnych. W razie braku dokumentacji technicznej budynku zaznaczeń tych dokonuje się zgodnie z wymogami przepisów prawa budowlanego (art. 2 ust. 6). Wyjaśniono, że prawo budowlane to przepisy regulujące zasady budowy, przebudowy, rozbudowy, zmiany sposobu użytkowania. Art. 9 ustawy o własności lokali stanowi, iż odrębna własność lokalu może powstać po zakończeniu budowy, przy czym niezbędnym jest by budowa zrealizowana była

w oparciu o pozwolenie na budowę. Tym samym, w ocenie organu, zaświadczenia o samodzielności lokali mogą być wydawane dla lokali istniejących, które powstały legalnie. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych, organ podniósł, że zaświadczenia o samodzielności lokali nie mogą stanowić legalizacji samowoli budowlanej. Zaświadczenie jest bowiem tylko dokumentem urzędowym, potwierdzającym dane, które wynikać muszą z dokumentacji legalnie zakończonej budowy. Wydanie zaświadczeń bez udokumentowanej podstawy prawnej, powstania i funkcjonowania obiektu, może prowadzić do komplikacji prawnych i procesów sądowych

o unieważnienie aktów notarialnych, jakie sporządzono na podstawie zaświadczeń wydanych dla lokali, które powstałyby bez uzyskania pozwolenia na budowę. Organ stwierdził, że lokale objęte wnioskiem bez wątpienia nie uzyskały nigdy pozwolenia na użytkowanie, a przebudowa hali magazynowej byłej "[...]" nie uzyskała pozwolenia na budowę. Podkreślono, że z dokumentów nie wynika, aby podział obiektu na lokale powstał legalnie o przepisy i wymogi prawa budowlanego. Wnioskodawca również nie potrafił przedstawić takich dokumentów. W tej sytuacji organ I instancji uznał, że wydanie zaświadczenia mającego stanowić "akt wiedzy" organu jest niemożliwe i niedopuszczalne.

Prezes Zarządu spółki wniósł zażalenie na to postanowienie, domagając się wydania zaświadczenia żądanej treści. Powtórzył argumenty podniesione

w uprzednim zażaleniu, zarzucając organowi I instancji, że przyjął a priori, niczym nieuzasadnione założenie, że lokale objęte wnioskiem nie uzyskały pozwolenia na użytkowanie i dokonano przebudowy nieruchomości bez uzyskania pozwolenia na budowę.

Postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze

uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę organowi

I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w postanowieniu z dnia "[...]" Stwierdził, że organ I instancji nie zastosował się do wszystkich wskazań wyrażonych w tym postanowieniu, gdyż nie potwierdzono wydzielenia trwałymi ścianami zespołu pomieszczeń w obrębie budynku. Kolegium wskazało, że organ I instancji niezasadnie powołał się w uzasadnieniu na art. 2 ust. 5 i ust. 6 ustawy o własności lokali, które nie mogą mieć zastosowania

w sprawie. Podkreślono, że zaświadczenie stwierdzające spełnienie wymagań,

o których mowa w art. 2 ust. 2 tej ustawy samo przez się nie stanowi aktu ustanawiającego odrębną własność lokalu, ale jedynie niezbędną przesłankę do ustanowienia odrębnej własności lokalu. Przepisy te odnoszą się tylko do etapu ustanawiania odrębnej własności lokalu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że zakresem przedmiotowym ustawy o własności lokali objęto jedynie sposób ustanawiania odrębnej własności samodzielnych lokali mieszkalnych, lokali

o innym przeznaczeniu, prawa i obowiązki właścicieli tych lokali oraz zarząd nieruchomością wspólną, a w sprawach wydawania zaświadczeń nie odsyła ona do przepisów prawa budowlanego. Kolegium zaznaczyło, że od połowy 2000 roku wydawaniem zaświadczeń nie zajmują się już organy nadzoru budowlanego i organ I instancji nie może traktować wydawania zaświadczeń jako czynności z zakresu administracji architektoniczno-budowalnej. W świetle ustawy o własności lokali jest to czynność odrębna, dokonywana na podstawie rożnych danych, materiałów i dowodów, w tym subsydiarnego przesłuchania samego zainteresowanego, do którego stosuje się przepisy o zeznaniach świadków

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Dyrektor Wydziału Architektury

i Budownictwa w Urzędzie Miasta, działając z upoważnienia Prezydenta, po raz trzeci odmówił wnioskodawcy wydania zaświadczenia żądanej treści, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podkreślono, że zgodnie z art. 7 ustawy o własności lokali ustanowienie odrębnej własności lokalu powinno być dokonane w formie aktu notarialnego, po zakończeniu budowy (art. 9 ust. 1). Dla ważności tej umowy niezbędnym jest, aby budowa zrealizowana została na podstawie pozwolenia na budowę (art. 9 ust. 2 ). Zaświadczenia o samodzielności lokali wydawane przez Starostę stanowią akt wiedzy organu o stanie faktycznym

i prawnym nieruchomości, są jedynym dokumentem wymaganym przy zawieraniu tych umów potwierdzającym, że lokal posiada cechy o których mowa w art. 2 ust. 2 tej ustawy tzn. jest to wydzielona trwałymi ścianami izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, wykorzystywana zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne, a także, że powstał w wyniku prawidłowo przeprowadzonej procedury wymaganej przepisami prawa budowlanego. Stąd wymóg, by lokale te były zaznaczone na rzucie odpowiedniej kondygnacji budynku, a w razie braku dokumentacji technicznej budynku, na podstawie której uzyskano pozwolenie na budowę (i zrealizowano obiekt), zaznaczeń tych dokonuje się zgodnie z wymogami przepisów prawa budowlanego. Zdaniem organu wymóg ten nie jest równoznaczny z dopuszczeniem zaznaczenia lokali samodzielnych na inwentaryzacji obiektu, który został zrealizowany bądź przebudowany z pominięciem wymogów prawa budowlanego. Zaznaczenie powinno być dokonane na inwentaryzacji stanu istniejącego, który powstał w wyniku prawidłowo przeprowadzonej procedury wymaganej przepisami prawa budowlanego. Przeznaczenie lokali musi wynikać

z wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę, przebudowę, rozbudowę, nadbudowę, bądź przebudowę ze zmianą sposobu użytkowania. Na podstawie załączonej do wniosku dokumentacji, stanowiącej inwentaryzację stanu istniejącego budynku, organ stwierdził, że opracowanie to nie odpowiada wymaganiom przepisów prawa budowlanego, bowiem nie zawiera treści wymaganych dla rzutów kondygnacji obiektów sporządzanych na potrzeby uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani nie zawiera informacji na podstawie jakich zezwoleń i decyzji dokonana została przebudowa. Organ zarzucił, że w inwentaryzacji tej, nie określono funkcji lokali a opisano jedynie przeznaczenie poszczególnych pomieszczeń wchodzących w skład lokali zgodnie z inwentaryzacją. W ocenie organu zawarte dane nie pozwalają na określenie przeznaczenia lokali. Stwierdził, że lokale 2,2a,2B, 4,4A,4b nie spełniają funkcjonalnego wymogu odrębności. Fragmenty ścian między lokalami 1 i 2, 2 i 3, 3 i 4, 4 i 6, 5 i7 7 i6, 12 i 13, 14 i 15,16 i 17 z całą pewnością nie posiadają parametrów, wymaganego przepisami oddzielenia między lokalowego, a więc nie można uznać, że lokale te wydzielone są trwałymi ścianami. Wątpliwości budzi też oddzielenie między lokalami 8 i 10 oraz 8 i 9. Organ I instancji podniósł, że ustawa o własności lokali nie definiuje pojęcia trwałej ściany. Wskazał, że z ustawy prawo budowlane

i szczegółowych przepisów techniczno-budowlanych wynika konieczność wydzielenia lokali mieszkalnych i niemieszkalnych ścianami o cechach ścian międzylokalowych. Wymagania te ustalane są w zależności od przeznaczenia lokalu i potwierdzane uzgodnieniami projektów budowlanych dokonywanymi przez rzeczoznawców w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy, spraw sanitarno-higienicznych i spraw bezpieczeństwa pożarowego. Decydują o nich parametry akustyczne, odporności ogniowej, przeciwwłamaniowe, przeciwdrganiowe itp. Przegrody o parametrach technicznych właściwych przepierzeniom czy ściankom działowym nie spełniają tych wymagań. Podkreślono, że ocena czy przegroda miedzy lokalowa posiada parametry wymaganej prawem trwałości bez ustalenia zgodnie z przepisami przeznaczenia lokalu nie jest możliwa.

Organ I instancji zaznaczył, że wydanie zaświadczeń o samodzielności lokali bez uprzedniego przeprowadzenia procedury dla przebudowy i zmiany sposobu użytkowania, stoi w kolizji z istniejącym porządkiem prawnym, zasadą praworządności i prowadzi do pomijania prawa budowlanego przy realizacji robót budowlanych w szczególności w odniesieniu do samowolnie dokonywanych przebudów, zmian przeznaczenia i sposobu użytkowania obiektów istniejących.

Organ I instancji nie zgodził się z przyjętą przez Kolegium tezą, iż jedno lokalowa hala magazynowa i funkcjonujące w wyniku podziału tej hali liczne lokale o charakterze produkcyjno-magazynowym to pod względem przeznaczenia lokali pojęcia tożsame. Wskazano, że ustawa o własności lokali nie mówi o przeznaczeniu obiektu, lecz lokalu. W sensie funkcjonalnym jeden lokal nie jest tożsamy z licznymi lokalami. Należy zatem posłużyć się przepisami prawa budowlanego, zgodnie z którymi przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymagającą zgłoszenia właściwemu organowi, a w przypadku przebudowy związanej z tą zmianą, wymagającą pozwolenia tego organu, rozumie się podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska, bądź układ i wielkość obciążeń. Tym samym organ I instancji przyjął, że podział hali magazynowej przemysłu mleczarskiego na liczne lokale o charakterze stwierdzonym w wyniku dokonanych oględzin, bez najmniejszej wątpliwości zmienia przeznaczenie i w odniesieniu do całego obiektu i poszczególnych lokali. Z tych powodów nie dostosowano się do zaleceń SKO w zakresie zasad i sposobu oceny samodzielności lokali. Organ I instancji stwierdził, że wzmiankowana samodzielność lokali nie znajduje potwierdzenia w prowadzonych przez organ ewidencjach

i rejestrach. W tej sytuacji oceniono, że wydanie zaświadczeń o samodzielności lokali które w procedurze ustanowienia odrębnej własności lokali stanowią akt wiedzy organu

o stanie prawnym nieruchomości jest niedopuszczalne.

Dalej organ I instancji ponownie wskazał na nieścisłości i sprzeczności wniosku. Stwierdził, że nazwa i funkcja obiektu określona we wniosku jest inna niż w załączonym do wniosku opracowaniu, nie istnieje działka "[...]" i budynek o adresie "[...]" nie należy do wnioskodawcy. W ocenie organu do wniosku nie dołączono żadnych materiałów pozwalających na niebudzące wątpliwości ustalenie lokalizacji obiektu. Natomiast dołączone do wniosku opracowanie nie może być uznane za zgodne

z wymogami prawa budowlanego, bowiem prawo budowlane nie przewiduje opracowań pod tytułem "podział na lokale". Stwierdzono, że wniosek w przybliżeniu dotyczy któregoś z obiektów położonych na terenie należącym niegdyś do "[...]". W odniesieniu do tego obszaru nie znaleziono żadnych informacji o wydanych w trybie wymaganym przepisami prawa budowlanego decyzjach w sprawie przebudowy, rozbudowy bądź zmiany sposobu użytkowania, poza decyzjami o warunkach zabudowy i pozwoleniem na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku o adresie "[...]". Adres ten wymieniony był we wniosku, jednak zarówno wymiary obiektu, jak i zawarte w zatwierdzonej dokumentacji parametry funkcjonalne różniły się zasadniczo od parametrów określonych we wniosku. Na tej podstawie wysnuto tezę iż dokonana przebudowa odbyła się z pominięciem procedur prawa budowlanego. W tej sytuacji organ I instancji, stojąc na stanowisku, iż zaświadczenia o samodzielności lokali są de facto jedynym dokumentem potwierdzającym stan prawny nieruchomości wymaganym przed dokonaniem czynności prawnej polegającej na zawarciu umowy w trybie aktu notarialnego, a zawarcie takiej umowy wywoła trudny (bądź niemożliwy do odwrócenia) skutek prawny w postaci legalizacji samowoli budowlanej, odmówiono wydania zaświadczenia o samodzielności lokali. Podkreślono jeszcze raz, że wielokrotne sprawdzenie zasobów archiwalnych Wydziału Architektury i Budownictwa pozwoliło na stwierdzenie z niemal 100% pewnością, że żaden z kolejnych właścicieli obiektu nie występował z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na jego przebudowę i zmianę sposobu użytkowania.

Prezes Zarządu spółki i tym razem nie zgodził się że stanowiskiem organu

I instancji, podnosząc takie same zarzuty i argumenty jak dotychczas.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia "[...]" nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy powyższe postanowienie. W ocenie organu II instancji podane przez organ I instancji motywy uzasadniają odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści. Podaną w uzasadnieniu przez organ I instancji argumentację Kolegium uznało za przekonywującą i wyczerpującą, podzielając ją w całości.

Spółka A zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o uchylenie postanowienia wydanego w I i II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych w związku z naruszeniem:

- art. 217 § 1, § 2 pkt. 2 i § 3 k.p.a oraz przepisów art. 2 ust. 1,2,3,5,6 ustawy

o własności lokali poprzez niezasadne przyjęcie, iż w tej sprawie brak było podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści;

- art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali wobec orzekania w sprawie należącej do właściwości starosty;

- art. 124 § 2 k.p.a. oraz 126 w zw. z 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego (w przypadku organu odwoławczego) oraz brak szczegółowego uzasadnienia odmowy wydania zaświadczenia (przez organ I instancji);

- art. 6, 7, 8 i art. 12 k.p.a. poprzez niczym nie uzasadnioną opieszałość i brak wnikliwego wyjaśnienia stanu prawnego i faktycznego sprawy;

- art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie oraz przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów.

W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że niniejsze postępowanie prowadzone jest przez organ I instancji od ponad roku bez miarodajnego rezultatu. Zdaniem strony skarżącej prezentowane przez Kolegium stanowisko, odbiegające znacznie od poprzednio prezentowanego poglądu, jest wynikiem bezradności tego organu, gdyż organ I instancji nie był związany i nie zgadzał się z wytycznymi Kolegium. Koniecznym jest zatem zajęcie stanowiska przez Sąd.

Strona skarżąca podkreśliła, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego ani charakteru interpretacyjnego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. W postępowaniu o wydanie zaświadczenia organ I instancji powinien zatem ustalić jedynie wystąpienie przesłanek określonych w przepisach prawa materialnego. Te natomiast wskazane zostały w art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o własności lokali. Z przepisów tych wynika zaś, że warunkiem wydania zaświadczenia jest wyłącznie ustalenie samodzielności lokali. Natomiast podstawową cechą samodzielności lokali jest, w myśl art. 2 ust. 2 tej ustawy, wydzielenie trwałymi ścianami w obrębie budynku. Inne atrybuty samodzielności lokali nie zostały w ustawie o własności lokali bliżej opisane, ale wynikają z bogatego orzecznictwa. Wskazuje się w tym względzie na swobodny dostęp do lokalu oraz możliwość korzystania z lokalu zgodnie z jego funkcją bez potrzeby korzystania

z innych lokali. Zdaniem strony skarżącej materiał dowodowy zgromadzony w sprawie potwierdza, iż wymienione lokale posiadają cechę samodzielności. Okoliczność ta wynika także, jak stwierdzono, z załączonej do skargi decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", którą umorzono postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych w należącym do spółki budynku położonym na działkach nr "[...]", obręb "[...]". W uzasadnieniu tej decyzji organ nadzoru budowlanego wskazał, że M.S. oświadczył, iż nie wykonywał żadnych robót budowlanych, budynek

w obecnej postaci nabył od poprzedniego właściciela. W związku z tym oraz w wyniku stwierdzenia zgodności stanu faktycznego z dostarczoną przez właściciela inwentaryzacją, organ nadzoru budowlanego uznał, że w obiekcie nie wykonano robót budowlanych bez zgody właściwego organu. W ocenie strony skarżącej decyzja ta przesądziła, że w tej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów budowlanych

Zdaniem strony skarżącej przepisy ustawy o własności lokali stanowią pełną

i autonomiczną regulację przedmiotowej kwestii. Brak jest zatem podstaw do szukania definicji pojęcia samodzielnego lokalu, czy trwałości ścian na gruncie innych przepisów prawa. Dlatego twierdzenie organu I instancji, iż samodzielnymi lokalami są tylko te wydzielone w wyniku procedur prawa budowlanego jest zbyt daleko idące. Stwierdzono, że ocena organu administracji w tym zakresie nie polega na kontroli stosowania prawa budowlanego. W tym postępowaniu organy administracji nie badają kwestii zachowania lub nie przepisów prawa budowlanego, albowiem działania takie znajdują się w kompetencji innych organów. Podkreślono, że podstawą odmowy wydania zaświadczenia nie może być przyjęcie, iż podział na lokale odbył się bez wymaganych decyzji i pozwoleń. Kwestia ewentualnej samowoli nie ma znaczenia dla tego postępowania. Zważywszy na powyższe strona skarżąca wyraziła niezrozumienie dla twierdzenia organu I instancji, że dane zawarte we wniosku, a także materiał zgromadzony w sprawie, nie pozwalają na określenie przeznaczenia lokali. Przeznaczenie lokalu, zdaniem strony skarżącej, nie musi wynikać z uprzednio wydanych pozwoleń. Zauważono przy tym, że nie zawsze tożsamym są przeznaczenie lokalu i sposób użytkowania. Strona skarżąca podkreśliła, powołując się na orzecznictwo sadów administracyjnych, że przedmiotem postępowania, o którym mowa w art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali, jest wyłącznie stwierdzenie, czy dany lokal może być uznany za samodzielny w rozumieniu tego przepisu. Przedmiotem tego postępowania nie jest natomiast stwierdzenie, czy lokal może nadawać się do użytkowania. Z tych względów, zdaniem strony skarżącej, brak było podstaw do odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Organ uznał za nietrafne zarzuty skargi. Wskazał, że skarżąca zarzuca naruszenie art. 217 § 1 k.p.a., a postępowanie uproszczone zostało zainicjowane wnioskiem strony. Organ pierwszej instancji nie działał tu z urzędu. Następnie strona skarżąca zarzuca naruszenie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a, mimo że organy administracji publicznej w toku instancji nie kwestionowały legitymacji strony do ubiegania się

o zaświadczenie. W sprawie zostało wydane postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści, a nie postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 217 § 3 k.p.a., Kolegium podniosło, że przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie obejmuje inkryminację postanowienia,

a nie bezczynność organu administracyjnego lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Stwierdzono, że strona skarżąca zarzuca naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy

o własności lokali mimo, że organy administracji publicznej nie kwestionowały okoliczności prawnej, że samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu mogą stanowić odrębne nieruchomości. Podobnie jak nie dyskutowały

z treścią art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali.

Co do właściwości Prezydenta Kolegium wskazało na dyspozycję art. 91 i n. ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 594) oraz art. 2 ust. 7 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.).

W odniesieniu zaś do zarzutów naruszenia art. 2 ust. 5-6 ustawy o własności lokali, Kolegium zauważyło, że strona skarżąca na poparcie swoich twierdzeń powołuje się na późniejszą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]"r. Okoliczności stwierdzone tą decyzją nie mogły być jednak wzięte pod uwagę w sprawie wydawania zaświadczenia, nie tylko z powodu, że były późniejsze. Wszakże zgodnie z art. 218 k.p.a. zaświadczenie, wydaje się co do faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Ponadto organ II instancji nie zgodził się z zarzutem naruszenie art. 124 § 2 oraz art. 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Wyjaśniono, że motywy działania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie należy rozpatrywać w łączności z argumentacją zawartą w postanowieniu organu I instancji. Co do zmiany stanowiska przez Kolegium zaznaczono, że organ odwoławczy ma ograniczone możliwości wpływania na działania organu I instancji. Są to bowiem dwa samodzielne orzeczniczo

i niezależne organizacyjnie organy administracji publicznej. Okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nie wiążą z taką mocą jak ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez sąd administracyjny.

Podniesiono, że strona skarżąca zarzuca naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, jednakże bliżej nie wyjaśnia na czym te naruszenie polega. Wskazuje za to na opieszałość organów administracji publicznej, co nie jest jednak przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie. Co do zarzutu naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., organ II instancji stwierdził, że przepisy te mają zastosowanie

w postępowaniu jurysdykcyjnym. W zakresie postępowań uproszczonych ich stosowanie pozostaje dalece względne.

Na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2013r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę oraz zarzuty w niej zawarte. Dodatkowo podniósł, że o przeznaczeniu obiektu nie decyduje tylko pierwotna jego funkcja, ale przede wszystkim zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdził, że obecne wykorzystywanie obiektów jest zgodne właśnie z takim przeznaczeniem zapisanym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo zarzucił, iż nie do przyjęcia jest stanowisko organu I instancji, iż skoro obiekt miał przeznaczenie magazynowe to stanowi całość hali, która może być wykorzystywany tylko w tym celu. Zwrócił uwagę, że obiekt ten został wybudowany około 35 lat temu, kiedy nie było technicznych możliwości wzniesienia budynku o kubaturze 5 tyś. metrów jako jednej hali bez ścian działowych, zwłaszcza że pierwotnie poza magazynowaniem produktów mleczarskich

w obiekcie tym zlokalizowane były pomieszczenia garażowe czy gospodarcze. Pełnomocnik wskazał, że obecny właściciel w obiekcie tym nie dokonywał jakichkolwiek robót budowlanych, które naruszałyby dotychczasową pierwotną konstrukcję budynku.

Prezes spółki podtrzymał skargę oraz zarzuty w niej zawarte. Ponadto wyjaśnił, że przed złożeniem wniosku o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali użytkowych, działka nr "[...]" została podzielona celem wydzielenia i zbycia obiektu biurowego. Adres ul. "[...]" funkcjonował dla całości zorganizowanego przedsiębiorstwa "[...]". Na skutek zbycia majątku tej Spółdzielni, kilka podmiotów nabywając obiekty budowlane po tej Spółdzielni otrzymało adres ul. "[...]". Dopiero po złożeniu wniosku przez skarżącego o wydanie zaświadczenia poinformowano go, że jego obiekt uzyskał adres ul. "[...]".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zasada legalności obowiązująca w postępowaniu sądowoadministracyjnym obliguje Sąd do kontroli aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, przy czym – zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U z 2012r., poz.1270

ze zmianami), zwanej dalej jako: "p.p.s.a." - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy,

nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie

od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie naruszenie prawa materialnego lub procesowego, skutkujące koniecznością wzruszenia zaskarżonego aktu.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do kwestii oceny, czy

w obowiązującym stanie prawnym zaświadczenia o samodzielności konkretnego lokalu użytkowego, którego wydania wymaga przepis art. 2 ust. 3 cytowanej ustawy

o własności lokali dla ustanowienia odrębnej własności lokalu, musi mieć oparcie

w ewidencjach i rejestrach prowadzonych przez organ architektoniczno-budowlany, który w rozpatrywanym przypadku działał z upoważnienia Prezydenta miasta na prawach powiatu, sprawującego funkcję starosty. Czy rzeczywiście zaświadczenie

o samodzielności lokali, tak jak to przyjęto w postanowieniach, może być wydane jedynie w oparciu o dokumentację potwierdzającą legalność jego powstania oraz zgodność sposobu jego użytkowania z pozwoleniami wydanymi na gruncie ustawy Prawo budowlane. Organy orzekające załatwiły odmownie wniosek spółki, argumentując, że w zasobach Wydziału Architektoniczno-Budowlanego Urzędu Miasta nie ma żadnych dokumentów, potwierdzających wydanie w trybie wymaganym przepisami prawa budowlanego decyzji w sprawie przebudowy, rozbudowy bądź zmiany sposobu użytkowania wnioskowanego obiektu. Na tej podstawie przyjęto tezę iż wnioskowane lokale powstały w wyniku przebudowy dokonanej z pominięciem procedur prawa budowlanego i uzyskanie przez właściciela obiektu wnioskowanego zaświadczenia doprowadzi w efekcie do legalizacji samowoli budowlanej. W ocenie Sądu stanowisko takie nie ma usprawiedliwionych podstaw w aktualnie obowiązującym stanie prawnym. Przekonywująco argumentował w tym względzie Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 8 lutego 2012r., sygn. akt. I OSK 1653/11, Lex 1120613 i z dnia 13 czerwca 2013r. sygn. akt I OSK 2039/12 niepublikowany. W orzeczeniach tych wskazano na zakres stosowania ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy określa ona sposób ustanawiania odrębnej własności samodzielnych lokali mieszkalnych, lokali o innym przeznaczeniu, prawa i obowiązki właścicieli tych lokali oraz zarząd nieruchomością wspólną. Tak zdefiniowany zakres obowiązywania ustawy oznacza, że sprawy w niej unormowane nie mają z zasady charakteru administracyjnoprawnego, a odnoszą się do kwestii cywilnoprawnych (prawa własności). Potwierdza to ustęp 2 art. 1, który stwierdza, że w zakresie nie uregulowanym ustawą, do własności lokali stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego. Wynika z tego, że regulacja dotycząca stwierdzenia samodzielności lokalu, według ustawy o własności lokali, służy co do zasady tylko ustanowieniu odrębnej własności samodzielnych lokali mieszkalnych lub lokali o innym przeznaczeniu, które w myśl art. 2 ust. 1 tej ustawy, mogą stanowić odrębne nieruchomości. W wyroku z dnia 8 sierpnia 2012r., sygn. akt I OSK 2281/11 Naczelny Sąd Administracyjny również wskazał, że racją prawną wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu jest umożliwienie dalszych przekształceń własnościowych przez prawne wyodrębnienie nieruchomości. Postępowanie to nie zmierza zatem do weryfikowania legalności wykonanych robót budowlanych i legalności użytkowania objętego wnioskiem obiektu. Skoro w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali ustawodawca zdefiniował pojęcie samodzielnego lokalu mieszkalnego, przyjmując, że jest to wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych, a przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne, to samodzielność lokalu odnosić trzeba jedynie do warunków lokalowych. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyroku z dnia 13 czerwca 2013r. samodzielny lokal ma spełniać wymagania do korzystania z niego zgodnie z przeznaczeniem, przy uwzględnieniu stałego przebywania w nim ludzi, bez konieczności korzystania z innych samodzielnych lokali oraz sprostać wymaganiom obrotu cywilnoprawnego. Analiza treści art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali wskazuje jednoznacznie, iż kryterium decydującym o odrębnej własności lokalu jest samodzielność lokalu. Jest to jedyna przesłanka, jaką musi spełniać lokal, aby mógł stać się odrębną nieruchomością (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 listopada 2006r., sygn. akt III SA/Po 250/06, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl.) Organy wydają zaświadczenie odnoszące się do istniejącego stanu faktycznego, a nie dotyczącego zaszłości.

Prawidłowo organy przyjęły, że to czy dany lokal jest samodzielny, zależeć będzie w głównej mierze od jego funkcji czyli przeznaczenia. Różne funkcje wymagają bowiem spełnienia różnych warunków i norm technicznych. Zatem wydając zaświadczenie, że dany lokal użytkowy spełnia wymóg samodzielności, należy brać pod uwagę przepisy (budowlane oraz inne) dotyczące lokali o takich właśnie funkcjach. Tylko w takim znaczeniu organ mający zaświadczyć o samodzielności lokalu może uwzględnić przy rozstrzygnięciu przepisy prawa budowlanego. Wyodrębniony lokal, aby mógł zostać uznany za samodzielny musi spełniać odpowiednie wymagania budowlano – techniczne. Ustawa o własności lokali nie wymaga jednak, aby samodzielność lokalu zależała od pozytywnej weryfikacji procesu budowlanego, w wyniku którego powstał lokal objęty wnioskiem . W piśmiennictwie nie budzi wątpliwości również okoliczność, iż potwierdzenie samodzielności lokalu nie jest uzależnione od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali ani żaden inny przepis tej ustawy (decydującej, jeśli chodzi o możliwość ustanowienia odrębnej własności lokalu) nie wprowadza wymogu zachowania zgodności funkcji lokalu z przeznaczeniem nieruchomości w aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zatem wystarczy stwierdzić, że lokal spełnia wymóg samodzielności, aby mógł on stać się odrębną własnością, nawet jeśli jego przeznaczenie jest inne niż przewidziane w aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. ( tak: EWA Bończak-Kucharczyk "Własność lokali i wspólnota mieszkaniowa. Komentarz" wyd. LEX, 2012).

Podkreślić należy w tym miejscu, że nie budzi wątpliwości, iż roboty budowlane winny być wykonywane z zachowaniem prawa budowlanego i inwestorzy mają obowiązek zachować procedurę przewidzianą w ustawie Prawo budowlane,

w przeciwnym razie muszą liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z tej ustawy

w postaci postępowań legalizacyjnych czy naprawczych, prowadzonych wobec inwestorów, właścicieli i zarządców obiektu budowlanego (art. 52 ustawy Prawo budowlane). Jednak ustawa o własności lokali, wprowadzając zasadę, że samodzielny lokal mieszkalny lub samodzielny lokal o innym przeznaczeniu, mogą stanowić odrębną nieruchomość i tym samym odrębny przedmiot obrotu, nie uzależnia przeniesienia prawa własności lokalu od zachowania procedur przewidzianych w ustawie Prawo budowlane.

Na takie rozumienie omawianych przepisów wskazuje także powierzenie przez ustawodawcę kompetencji do wydawania zaświadczenia o samodzielności lokali staroście, a nie dla organu architektoniczno-budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z dnia 8 lutego 2012r. wyjaśnił, że według tekstu pierwotnego ustawy, spełnienie wymagań o samodzielności lokalu w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy, stwierdzały w formie zaświadczenia organy właściwe w sprawach nadzoru architektoniczno-budowlanego. Tak określona właściwość organu do wydawania zaświadczeń mogła uzasadniać stosowanie przez ten organ kryteriów wynikających z ustawy - Prawo budowlane. Odesłanie takie funkcjonowało w stanie prawnym obowiązującym do dnia 23 lutego 2000 r., kiedy wszedł w życie art. 33 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. Nr 95, poz. 1041 ze zm.). Obecne brzmienie art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali w zakresie właściwości rzeczowej organów nie odsyła już do struktur organów administracji architektoniczno-budowlanej, ograniczając się do stwierdzenia, że zaświadczenie tego rodzaju wydaje starosta. Brak jest więc w aktualnym stanie prawnym podstaw do twierdzenia, że pomimo nowelizacji wprowadzonej przez art. 33 ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej, w dalszym ciągu właściwość w sprawach wydawania zaświadczeń (postanowień odmawiających wydania zaświadczeń) zachowały wymienione w art. 82 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane organy administracji architektoniczno-budowlanej, tj. starosta, jako organ pierwszej instancji i wojewoda, jako organ wyższego stopnia. Wynika to również z faktu, że w ustawie - Prawo budowlane nie wskazano, że zagadnienie określania samodzielności lokalu należy do starosty, jako organu administracji architektoniczno-budowlanej (por. postanowienie NSA z dnia 23 maja 2007 r. sygn. II OW 12/07 LEX nr 338285). Zmiana właściwości organu i przesądzenie uchwałą 7 sędziów NSA z dnia 27 lipca 2009 r. I OPS 2/09 (ONSAiWSA 2009/5/83), że w aktualnym stanie prawnym organem właściwym do rozpoznania zażalenia od postanowienia starosty w sprawie, o której mowa w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, jest samorządowe kolegium odwoławcze upoważnia do konstatacji, że ustawodawca zrezygnował z dalszego powiązania kwestii potwierdzania samodzielności lokalu z regulacją ustawy - Prawa budowlanego. We wskazanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że podstawy takiej nie stanowią przepisy art. 2 ust. 5 i 6 ustawy o własności lokali, które dotyczą przypadków posługiwania się dokumentacją techniczną budynku. Zauważyć bowiem należy, że przepisy te nie są adresowane do organu wydającego zaświadczenie, ale do stron czynności ustanawiającej odrębną własność lokalu, co wynika wprost z art. 2 ust. 5 zd. drugie tej ustawy. Przepis ten stwierdza, że lokale wraz z pomieszczeniami do nich przynależnymi zaznacza się na rzucie odpowiednich kondygnacji budynku, a w razie położenia pomieszczeń przynależnych poza budynkiem mieszkalnym - także na wyrysie z operatu ewidencyjnego; dokumenty te stanowią załącznik do aktu ustanawiającego odrębną własność lokalu. Zatem nie są składnikiem zaświadczenia organu, ale obligatoryjnym elementem czynności cywilnoprawnej, określonej w art. 7 ust. 1 ustawy o własności lokali. Powołany w postanowieniu art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o własności lokal także nie jest adresowany do organu administracji. Unormowania te dotyczą wyraźnie zakresu czynności cywilnoprawnej - zawarcia umowy zobowiązującej do wybudowania domu i ustanowieniu - po zakończeniu budowy –odrębnej własności lokali, której ważność zgodnie z art. 9 ust. 2 omawianej ustawy zależy m.in. od uzyskania pozwolenia na budowę. Zawarcie umowy spełniającej warunki podane w art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o własności lokali powoduje powstanie ekspektatywy odrębnej własności lokalu - roszczenia o przeniesienie własności lokalu po jego wybudowaniu, które może być dochodzone na drodze sądowej. W orzecznictwie przyjmuje się, że niewykonanie lub niewłaściwe wykonanie pisemnej umowy deweloperskiej daje kontrahentowi możliwość dochodzenia roszczeń odszkodowawczych od dewelopera na podstawie art. 471 k.c. (por. uchwałę SN z dnia 9 grudnia 2010 r., III CZP 104/10, OSNC 2011, nr 7-8, poz. 79, LEX nr 622227).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że na skutek przyjęcia wadliwej interpretacji art. 2 ust. 2 ustawy, organ I instancji nie wykazał okoliczności mających podstawowe znaczenie dla sprawy, to jest zaniechał właściwej oceny samodzielności każdego z wnioskowanych lokali użytkowych w świetle tego unormowania. Organ tylko ogólnikowo wskazał, że: "lokale 2, 2A, 2B , 4, 4A, 4b nie spełniają funkcjonalnego wymogu odrębności. Fragmenty ścian między lokalami 1 i 2, 2 i 3, 3 i 4, 4 i 6, 5 i7 7 i6, 12 i 13, 14 i 15,16 i 17 z całą pewnością nie posiadają parametrów, wymaganego przepisami oddzielenia między lokalowego, a więc nie można uznać, że lokale te wydzielone są trwałymi ścianami. Wątpliwości budzi też oddzielenie między lokalami 8 i 10 oraz 8 i 9". W tym ujęciu słusznie skarżący podniósł zarzut braku szczegółowego uzasadnienia zajętego stanowiska. Przytoczone argumenty nie tłumaczą bowiem na podstawie jakich konkretnie okoliczności organ I instancji doszedł do powyższych konkluzji i co właściwie ustalił. Niezasadnie organ I instancji powoływał się też na nieścisłości wniosku i brak określenia przez wnioskodawcę przeznaczenia poszczególnych lokali. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji przeprowadził oględziny spornego obiektu z zewnątrz, ustalając jego lokalizację. Organ posiada też wiedzę o tym, jakie przedsiębiorstwa mają tam siedzibę. Dodatkowo, jak sam wskazał w uzasadnieniu decyzji, przyjął wyjaśnienia strony dotyczące rozbieżności w numerach działek. Wnioskowa przedłożył też opracowanie - inwentaryzację istniejącego stanu faktycznego obiektu z uwzględnieniem podziału na hale magazynowe z częścią biurową. W tej sytuacji, organ nie mógł poprzestać na stwierdzeniu, że nie może wydać zaświadczenia żądanej treści na podstawie wniosku zawierającego wykazane nieścisłości. Jeżeli organ I instancji miał wątpliwości co do sposobu wykorzystywania lokalu powinien wezwać stronę do sprecyzowania żądania i ustalić prawidłowy adres nieruchomości. Do czego uprawniał organ art. 218 § 2 k.p.a. Przepis ten przewiduje, że przed wydaniem zaświadczenia, którego wydania wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.), organ administracji publicznej może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, a więc takim, by organ mógł dokonać urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, jak wymaga tego stosowny przepis prawa. Postępowanie takie niewątpliwie umożliwić ma ocenę zasadności wniosku co do spełnienia przesłanki samodzielności lokalu. W świetle tego unormowania właściwy organ nie może swoich ustaleń ograniczyć do sprawdzenia własnych zasobów ewidencyjnych, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, gdyż art. 218 § 1 k.p.a., przewidujący takie ograniczone działanie, ma zastosowanie do sytuacji opisanej w art. 217 § 2 pkt 2, to jest, gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W sytuacji zaś, gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, to zastosowanie ma art. 218 § 1 k.p.a.

Powyższe stanowisko jest zgodne z poglądem, jaki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 27 lipca 2009 r., I OPS 2/09. W uzasadnieniu tej uchwały Sąd stwierdził, że zaświadczenie wydawane przez starostę, mimo że polega na "urzędowym potwierdzeniu określonych faktów" - odmiennie, niż wynika to z art. 218 § 1 k.p.a. - opiera się najczęściej na określeniu stanu samodzielności lokalu nie na podstawie materiałów znajdujących się w wyłącznym posiadaniu organu, lecz również na podstawie dokumentacji przedstawionej przez ubiegającego się o wydanie zaświadczenia (por. ONSAiWSA 2009 r. Nr 5, poz. 83, LEX 508792).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo wskazywało w decyzjach kasacyjnych, że samodzielność lokalu użytkowego można ustalić w oparciu o różne dowody, a nie tylko w oparciu o dokumentację znajdującą się w zasobach organu. W szczególności może być to dokumentacja stanowiąca inwentaryzację istniejącego stanu obiektu, opracowana przez osoby posiadające uprawnienia budowlane, a przedstawiona przez stronę, która może zostać poddana weryfikacji organu orzekającego, posiadającego przecież także stosowne uprawnienia budowlane, poprzez przeprowadzenie oględzin każdego z objętych wnioskiem lokali, w celu oceny ich samodzielności, w tym spełnienia norm budowlano-technicznych i wymagań wynikających z innych przepisów, ustalonych dla lokali spełniających określone funkcje.

Organ odwoławczy rozpatrując ponownie sprawę, naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., gdyż zaaprobował bez zastrzeżeń błędne stanowisko organu I instancji. Poza tym zasadnie strona skarżąca zarzuciła Kolegium naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, szczególnie art. 8 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Zachowania prawne organu w danej sprawie, nie mogą ulec nagłej zmianie bez uzasadnionej przyczyny. Jeżeli organ rozpatrywał przedkładane mu zażalenia

w określony sposób (kierując się konkretnym rozumieniem normy prawnej), to zmiana tego stanowiska, bez szerszego uzasadnienia, stanowi naruszenie zasad określonych w k.p.a., w szczególności zaś zasady wynikającej z art. 8 (pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej).

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi oraz koszty zastępstwa prawnego, orzeczono w myśl art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Na koszty te składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego, w kwocie 240 zł oraz uiszczona opłata od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie17 zł.