II SA/Ol 605/13

Uzasadnienie

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt administracyjnych wynika, że wnioskiem z dnia 23 lipca 2012r. H. O. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej jako: "MOPS") o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem M. O.

Decyzją z dnia "[...]" Kierownik MOPS, działając z upoważnienia Burmistrza, odmówił wnioskowanego świadczenia na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), w związku z pozostawaniem osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim.

Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej także jako: "SKO") z dnia "[...]’. Przy czym organ II instancji przyjął, powołując się na stanowisko judykatury, że okoliczność pozostawania wnioskodawczyni w związku małżeńskim z M. O., nie może stanowić negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego H. O. nie spełniła jednak przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, albowiem pracy takiej nie wykonuje od października 2010r. W ocenie organu II instancji sprawowanie opieki nad mężem nie koliduje z możliwością wykonywania pracy lub potencjalnym podjęciem zatrudnienia przez stronę.

Wyrokiem z dnia 29 listopada 2012r., sygn. akt II SA/Ol 1247/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił decyzje organu II instancji. Sąd potwierdził,

że pozostawanie wnioskodawczyni w związku małżeńskim z osobą wymagającą opieki nie wyklucza prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazał też, że fakt, iż skarżąca była zarejestrowana w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna, a obecnie nie pracuje, nie wyklucza możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, o ile faktyczna opieka sprawowana przez stronę nad mężem jest tego rodzaju, iż uniemożliwiłaby jej podjęcie zatrudnienia, nawet gdyby miała możliwość podjęcia pracy. Sąd stwierdził, że organy orzekające z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nie wyjaśniły w sposób dostateczny zakresu opieki sprawowanej przez skarżącą nad mężem, poprzestając jedynie na oświadczeniu strony w tym zakresie.

Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji z dnia "[...]" i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia w celu przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego zgodnie z wytycznymi Sądu.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, w dniu "[...]",

Kierownik MOPS wydał dwie decyzje: nr "[...]", którą przyznał H. O. świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem M. O. w kwocie 520 zł miesięcznie, na okres od 1 lipca 2012r. do 31 grudnia 2012r. oraz nr "[...]" odmawiającą przyznania H. O. specjalnego zasiłku opiekuńczego.

W uzasadnieniu pierwszej z wymienionych decyzji organ I instancji wskazał,

że w dniu 1 stycznia 2013r. weszła w życie ustawa z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012r. poz. 1548). Zgodnie z art. 13 tej ustawy w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne,

do którego prawo powstało przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, ustalając

to prawo za ten okres, stosuje się przepisy dotychczasowe. Następnie organ przytoczył treść art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w nowym i uprzednim brzmieniu oraz treść obowiązującego od dnia 1 stycznia 2013r. art. 16a o specjalnym zasiłku opiekuńczym.

W motywach rozstrzygnięcia drugiej z wydanych decyzji organ I instancji przytoczył treść art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych, uznając

że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki, w myśl ust. 1 tego artykułu.

Obie decyzje doręczone zostały H. O. jednocześnie w dniu 19 marca 2013r. W dniu 22 marca 2013r. strona wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, za pośrednictwem organu I instancji, odwołanie od decyzji nr "[...]", odmawiającej jej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przytoczyła stan faktyczny sprawy, podnosząc, że starała się uzyskać świadczenie pielęgnacyjne, które przyznano jej na okres od 1 lipca do 31 grudnia 2012r. Podała, że teraz dalej pozostaje bez środków, gdyż nie może podjąć pracy z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad mężem. Wniosła o ponowne rozpatrzenie jej wniosku o przyznanie świadczenia.

Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U z 2013r. poz. 267, powoływanej też w skrócie jako: "k.p.a."), uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu SKO podniosło, że odwołująca nie składała formalnego wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, stosownie do art. 23 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co potwierdził organ I instancji pismem z dnia 8 maja 2013r. Podkreślono, że w sytuacji, gdy ustawodawca wyraźnie określił, iż świadczenie przyznane zostaje na wniosek osoby uprawnionej, to rozstrzygnięcie o takim wniosku z urzędu jest niedopuszczalne. Zaznaczono, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, dotyczące specjalnego zasiłku opiekuńczego weszły w życie z dniem 1 stycznia 2013r., a zatem nie można ich stosować do okresów wcześniejszych. W związku z powyższym Kolegium przyjęło, że postępowanie w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego pozbawione jest przedmiotu, skoro skarżąca wniosku takiego nie składała i należało je umorzyć na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie H. O. wskazała na trudną sytuację finansową swojej rodziny. Podała, że w maju 2013r. udała się do MOPS, gdzie pracownik socjalny poinformował ją, że nie musi składać żadnych dodatkowych dokumentów i że zgodnie z wyrokiem z dnia 4 grudnia 2012r. będzie należało jej się świadczenie pielęgnacyjne. Wskazała, że zapytała o zmiany w ustawie, ale zapewniono ją, że nie ma różnicy między świadczeniem pielęgnacyjnym, a specjalnym zasiłkiem pielęgnacyjnym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm. – powoływanej dalej w skrócie jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, oraz w oparciu

o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja podjęta została z naruszeniem przepisów art. 15 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu nieuzasadnione jest stanowisko organu odwoławczego, że organ

I instancji orzekał bez wniosku strony. Z okoliczności faktycznych sprawy wnioskować należy bowiem, że zakwestionowana przez skarżącą decyzja, rozstrzygała faktycznie wniosek skarżącej z dnia 23 lipca 2012r. Choć organ I instancji wyraźnie tego nie sprecyzował, to wynika to jednoznacznie z podjętych przez organ I instancji działań. Istotne jest bowiem to, że organ jednocześnie wydał dwie decyzje: o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego do dnia 31 grudnia 2012 r. oraz o odmowie specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego, wskazując na zmianę z dniem 1 stycznia 2013r. stanu prawnego. Przy czym wydając obie decyzje organ I instancji ograniczył się jedynie do przytoczenia uprzednio obowiązującego i nowego brzmienia art. 17 o świadczeniu pielęgnacyjnym oraz nowododanego art. 16 a wprowadzającego specjalny zasiłek opiekuńczy, a także przepisu przejściowego z art. 13 ustawy zmieniającej, nie wyjaśniając w ogóle stronie konsekwencji zmiany stanu prawnego i zaniechając uprzedniego pouczenia o konieczności złożenia wniosku na stosownym formularzu.

Z pisma organu I instancji z dnia 8 maja 2013 r. (k. 76 akt administracyjnych) wynika, że prowadził on postępowanie w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego wskutek uzupełnienia przez skarżącą wniosku z dnia 23 lipca 2012 r. Nie można uwzględnić argumentacji organu odwoławczego, iż uzupełnienie wniosku nie wywołało skutków prawnych, z tego powodu, że wniosek został złożony przed wejściem w życie regulacji wprowadzającej nowy rodzaj świadczenia, jakim jest specjalny zasiłek opiekuńczy i regulacji tej nie można stosować do okresów wcześniejszych. Zasada niedziałania prawa wstecz oznacza bowiem tylko to, że ustawy regulujące stosunki prawne działają jedynie na przyszłość i nie obejmują swoją mocą okresu poprzedzającego ich wejście w życie. Nie oznacza to jednak, że nie można było rozpoznać wniosku strony o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, w sytuacji gdy po uchyleniu poprzednio wydanych w sprawie decyzji doszło do zmiany stanu prawnego a strona była zainteresowana przyznaniem jej także nowo wprowadzonego świadczenia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 815/07, w którym stwierdzono, że gdy organ w toku rozpoznawania sprawy z zakresu pomocy społecznej dochodzi do wniosku, iż jej załatwienie wymaga aktywności ze strony wnioskodawcy, polegającej na złożeniu dodatkowych dokumentów albo wystąpienia ze stosownym sformalizowanym wnioskiem, to powinien o takiej konieczności poinformować stronę, tak by zapewnić jej maksymalną ochronę interesów.

Natomiast w niniejszej sprawie z treści obydwu wydanych przez organ I instancji decyzji domyślać się trzeba, że do dnia 31 grudnia 2012r. miał do skarżącej zastosowanie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a od dnia 1 stycznia 2013r. art. 16 a tej ustawy. Organ I instancji wadliwie rozpatrzył jeden wniosek z dnia 23 lipca 2012 r. dwoma decyzjami dotyczącymi odrębnych okresów i odrębnych świadczeń, wprowadzając przez to w błąd skarżącą co do zupełności decyzji przyznającej jej wnioskowane świadczenie do dnia 31 grudnia 2012r. zamiast pouczyć ją wcześniej o potrzebie złożenia nowego wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego na wymaganym formularzu, tym bardziej, że od 4 stycznia 2013 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. ( Dz.U. 2013.poz.3). W ocenie Sądu, niezłożenie wniosku na ustalonym formularzu, nie może tamować drogi dla dochodzenia praw przez stronę. Brak danych z art. 23 ust. 3 o świadczeniach rodzinnych stanowi brak formalny wniosku; nie stanowi zaś takiego braku formalnego zawarcie we wniosku kompletnych danych z art. 23 ust. 3 uśr, mimo nie skorzystania przez stronę z wzoru wniosku, określonego w rozporządzeniu. Takie działanie nie może szkodzić stronie niewykwalifikowanej pod względem prawnym. Rozpatrując zawisłą sprawę, organ musi mieć na względzie ogólne zasady postępowania administracyjnego unormowane w art. 8 i 9 k.p.a. Zgodnie z tymi przepisami organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i czuwają nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Ponadto nie sposób pominąć, że zgodnie z art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Powyższe przekonuje, że organ II instancji nie mógł ograniczyć rozstrzygnięcia do stwierdzenia, że skoro organ I instancji orzekł w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego, a strona takiego wniosku formalnie nie składała to postępowanie jest bezprzedmiotowe. W ten sposób SKO uchyliło się od rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie i merytorycznego jej zakończenia. Należało bowiem przyjąć, w ślad za organem I instancji, że sprawa o przyznanie specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego była załatwiana na skutek uzupełnionego wniosku z dnia 23 lipca 2012 r.

Wskazać należy, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 Kpa). Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy zawisłej przed organem I instancji. Jej granice wyznacza wniosek strony. Dlatego rola organu odwoławczego nie ogranicza się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego

i faktycznego aktualnego na datę orzekania przez ten organ, do czego ustawodawca wyposażył ten organ w środki prawne wskazane w art. 136, art. 138 i art. 140 Kpa (tak: NSA w wyroku z dnia 27 kwietnia 2010r., sygn. akt II GSK 1005/08, por. także wyrok NSA z dnia 7 maja 2010r., sygn. akt II OSK 789/08, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest przede wszystkim ustalić w oparciu

o przepis prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie zakres postępowania wyjaśniającego niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (załatwienia wniosku), później poddać ocenie materiał dowodowy zebrany i zbadany przez organ

I instancji oraz dokonane przez ten organ ustalenia, a następnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ niższej instancji (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2006, s. 606 oraz powołane tam orzecznictwo). Oznacza to, że organ II instancji powinien ustalić we własnym zakresie jakie powinno być prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie i skonfrontować je ze stanowiskiem organu I instancji, a następnie usunąć dostrzeżone uchybienia o ile mogą one zostać konwalidowane bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Tylko pod tym względem organ odwoławczy związany jest granicami wyznaczonymi rozstrzygnięciem organu I instancji, gdy wykroczenie poza te ramy mogło pozbawić stronę prawa do obrony swego interesu prawnego. Do realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania nie wystarcza zatem stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest bowiem, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, tj. załatwienia zawisłej przed danym organem sprawy administracyjnej. Ponownego podkreślenia wymaga, iż organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności winien dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Uchylenie decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine (kasacja) może nastąpić tylko wówczas, gdy wystąpi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed I instancją. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, co zostało wykazane powyżej.

Te zatem okoliczności stanowiły podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.

Z mocy art. 152 tejże ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Oznacza to, iż nie wywołuje ona skutków prawnych od chwili wydania wyroku. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ II instancji rozpozna odwołanie skarżącej i rozstrzygnie sprawę co do jej istoty.

Dostrzeżone uchybienia procesowe uniemożliwiły Sądowi wypowiedzenie się co do meritum sprawy.