II GSK 593/12

Uzasadnienie

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 22 listopada 2011 r. (sygn. akt III SA/Lu 492/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. oddalił skargę M. R. (zwana dalej także: skarżącą) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...].

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymano w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8.500 zł na skarżącą, prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą "F." M. R..

Podstawą wydania decyzji o nałożeniu kary było ustalenie w trakcie kontroli w przedsiębiorstwie skarżącej, że:

- wykonywała transport drogowy bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek, za co została nałożona kara w wysokości 8.000,00 zł.(naruszenie to dotyczyło realizowania przez skarżącą międzynarodowego przewozu osób bez wymaganej licencji);

- podczas kontroli w przedsiębiorstwie nieokazała wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu; nałożona kara z tego tytułu ustalona została na kwotę 500,00 zł.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone częściowo – w zakresie dotyczącym naruszenia Ip. 1.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, czyli naruszenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek i w związku z tym nałożenia kary w wysokości 8.000 zł. W pozostałej części odwołanie nie zostało wniesione.

Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie stwierdził, że całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie potwierdza, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia Ip. 1.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. skarżąca wniosła o uchylenie decyzji - w części dotyczącej zarzutu wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek - zarzucając rażące naruszenie przepisu art. 93 ust. 1 w zw. z zał. Ip 1.1. ustawy o transporcie drogowym, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie. W uzasadnieniu argumentowała, że firma "F." nie realizowała w dniu [...] stycznia 2010 r. międzynarodowego przewozu osób. Przedmiotowy kurs w tym dniu był wykonywany przez P. R. (męża skarżącej), który jest właścicielem pojazdu o nr rej. [...]. W ocenie skarżącej okolicznością mającą kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie było omyłkowe wystawienie faktury VAT nr [...] za kwestionowany przewóz przez jej firmę przewozową "F." na rzecz Gminnego Ośrodka Kultury i Turystyki w D., poprawionej fakturą korygującą nr [...]. Błędnie wystawiona faktura została skorygowana zgodnie z obowiązującymi przepisami. Według skarżącej kwestionowany przejazd był faktycznie wykonywany na rzecz podmiotu – Zespołu [...] z W., natomiast faktura wystawiona została na inny podmiot – Gminny Ośrodek Kultury i Turystyki w D. Dodatkowo realizujący przewóz kierowca S. K. nie był w tamtym czasie zatrudniony ani przez przedsiębiorcę P. R., ani też przez skarżącą. M. R. zakwestionowała również ustalenia wynikające z umowy zawartej pomiędzy nią a Gminnym Ośrodkiem Kultury i Turystyki w D. dotyczącej wyjazdów okolicznościowych, podnosząc, że przedmiotowa umowa nie istniała. Jej zdaniem sam fakt przejazdu określonego pojazdu będącego w dyspozycji kilku podmiotów (w tym również firmy "F." M. R.), nie świadczył o tym, że przewóz był wykonywany na rzecz tego konkretnie przewoźnika. Natomiast użyczenie pojazdu przez P. R. na rzecz skarżącej dotyczyło przewozów krajowych, a nie zagranicznych, co do których konieczne byłoby posiadanie dodatkowych dokumentów. W ocenie skarżącej, doszło zatem w sprawie do wadliwego ustalenia stanu faktycznego w przedmiocie określenia podmiotu wykonującego przewóz w dniu [...] stycznia 2010 r., co spowodowało niezasadne wymierzenie jej kary pieniężnej.

Wyrokiem z dnia 22 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. oddalił skargę, uznając że nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd powołując się na przepisy art. 5 ust. 1, art. 12 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej jako "u.t.d.") wskazał, że organy prawidłowo ustaliły w toku kontroli przeprowadzonej w przedsiębiorstwie skarżącej "F.", że został zrealizowany międzynarodowy przewóz osób bez wymaganej licencji. M. R. posiada wyłącznie licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego, która nie uprawnia do wykonywania międzynarodowego transportu drogowego. Transport na zlecenie Gminnego Ośrodka Kultury i Turystyki w D. wykonywany był pojazdem Mercedes Sprinter o nr rej. [...] kierowanym przez S. K., który przewoził 19 pasażerów w ramach wyjazdu okolicznościowego z Polski na Ukrainę i z powrotem. Sąd nie podzielił zawartych w skardze twierdzeń, jakoby powyższy kurs został zrealizowany przez męża skarżącej - P. R., który stosownie do przedłożonych dokumentów istotnie jest właścicielem tego pojazdu. Zdaniem Sądu wskazuje na to treść faktury VAT Nr [...] dotyczącej przedmiotowego przewozu, jak również treść pisma Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury i Turystyki w D. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], w którym stwierdzono, że w dniu [...] stycznia 2010 r. to firma przewozowa skarżącej ("F." M. R.) świadczyła usługę przewozu międzynarodowego na rzecz Gminnego Ośrodka do miejscowości H. na Ukrainie, nie zaś inny podmiot. Ponadto, Sąd stwierdził, że organ prawidłowo, w okolicznościach sprawy, nie dał wiary dokumentom przedstawionym przez skarżącą: fakturze korygującej Nr [...] oraz rachunkowi wystawionemu przez męża skarżącej P. R. na rzecz Gminnego Ośrodka Kultury i Turystyki w D. za usługę przewozową. Również, zawarta w dniu [...] stycznia 2010r. umowa przewozu osób, zawarta pomiędzy zleceniodawcą Zespołem [...] z W. a zleceniobiorcą P. R. ( który w tym okresie nie posiadał już ważnej licencji na wykonywanie transportu drogowego), nie dowodzi tego, że kwestionowany przewóz osób w dniu [...] stycznia 2011r. wykonał P. R. Tymczasem ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że w dniu [...] stycznia 2010 r. pojazd o nr rej. [...] dwukrotnie przekraczał granicę przez Drogowe Przejście Graniczne [...], wyjeżdżając z kraju, a następnie powracając na co wskazywały pisma Komendanta Placówki Straży Granicznej w D. Powyższe ustalenia, zdaniem WSA wskazują, że organ prawidłowo nałożył na skarżącą karę pieniężną za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek na podstawie art. 92 ust. 1 u.t.d.

Ten wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego został zaskarżony skargą kasacyjną przez M. R.

Wyrokowi zarzucono:

- naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a w szczególności art. 92 ust. 1 u.d.t. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ postąpił prawidłowo nakładając na skarżącą karę pieniężną za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji w sytuacji, gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, że M. R. tego transportu nie wykonywała;

- naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi mające wpływ na wynik sprawy ( art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) tzn. naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organy w toku postępowania przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 75 i 77 k.p.a., polegające na niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nieprzeprowadzeniu wszystkich dowodów mogących przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a także nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego. Skutkiem tego było błędne uznanie przez WSA w L., na podstawie niekompletnego materiału dowodowego jaki zgromadzono w sprawie, że zarówno Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, jak i Główny Inspektor Transportu Drogowego prawidłowo uznały w oparciu o zebrane w toku postępowania dowody, że firma skarżącej "F." M. R. zrealizowała w dniu [...] stycznia 2010 r. międzynarodowy przewóz osób bez wymaganej licencji.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w L. oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r, poz. 270) dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych cech skargi kasacyjnej (art. 176 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie tych przepisów prawa ( z uwzględnieniem podziału na jednostki redakcyjne, jeżeli taki podział występuje), które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie kasacji ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym -wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36).

Wnosząca skargę kasacyjną podnosi przede wszystkim zarzut niewyjaśnienia stanu faktycznego, czego konsekwencją jest, jej zdaniem, błędne zastosowanie art. 92 ust. 1 u.t.d., w sytuacji, gdy skarżąca w rzeczywistości nie realizowała międzynarodowego transportu drogowego bez wymaganej licencji.

Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania - co do zasady - w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, jest prawidłowy, albo, że nie został on skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane przez sąd I instancji przepisy prawa materialnego.

W powiązaniu z zarzutem niewłaściwego wyjaśnienia stanu faktycznego autor skargi kasacyjnej dołączył do niej zaświadczenie Kancelarii Notarialnej [...] w C., na okoliczność, że w dniu [...] stycznia 2010r. P. R. własnoręcznie złożył podpis pod użyczeniem udzielonym S. K. do poruszania się autobusem marki mercedes Sprinter ( nr. rej [...]). Zdaniem kasatora, potwierdza to, że nie M. R., a jej mąż P. R. wykonywał kwestionowaną usługę transportową okolicznościowo, jako właściciel pojazdu.

W związku z tym podkreślenia wymaga, że możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów w postępowaniu sadowoadministracyjnym dotyczy postępowania przed sądem I instancji. Wniosek taki wynika już z samej systematyki ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Regulujący omawianą kwestię art. 106 § 3 tej ustawy znajduje się w Dziale III ustawy zatytułowanym: Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania.

Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. Należy mieć na względzie, że "odpowiednie" stosowanie przepisów może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała SN z dnia 18 grudnia 2001 r., sygn. akt III ZP 25/01).

Mając na uwadze, że wojewódzki sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną do sądu decyzją administracyjną (jeżeli zachodzi potrzeba dokonania takich ustaleń, sąd powinien uchylić decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić), wykluczyć należy, by Naczelny Sąd Administracyjny w ramach kontroli instancyjnej mógł podjąć się ustalenia stanu faktycznego sprawy. Pogląd, że sąd kasacyjny nie prowadzi w żadnym zakresie postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego w sprawie, potwierdza także treść art. 188 p.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu, wydanie orzeczenia reformatoryjnego jest możliwe tylko wówczas, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób niebudzący wątpliwości, co wiąże się bądź z niezakwestionowaniem przez stronę w skardze kasacyjnej ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia przez sąd I instancji, bądź z nieskutecznie postawionymi zarzutami naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pogląd taki został już wcześniej wyrażony w uzasadnieniach do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in w sprawach o sygn. akt II GSK 372/10, II GSK 373/10, I GSK 253/10, II OSK 1051/06, a Sąd rozpoznający sprawę w niniejszym składzie w pełni go podziela.

Przechodząc do zarzutu wadliwego ustalenia stanu faktycznego w sprawie i w konsekwencji przyjęcie przez organy administracji, a za nimi przez Sąd pierwszej instancji, że to firma skarżącej M. R. wykonała kwestionowany międzynarodowy przewóz osób, należy stwierdzić, że nie jest on zasadny. Na poparcie tego zarzutu została podniesiona w skardze kasacyjnej m.in. argumentacja, że o takich ustaleniach nie może przesądzać faktura VAT wystawiona przez skarżącą w dniu [...] stycznia 2010r. za realizację tego kursu, gdyż została ona następnie skorygowana fakturą korygującą nr [...] z dnia [...] maja 2010r., a prawo przewiduje wystawianie faktur korygujących, poza tym mąż skarżącej po wystawieniu faktury korygującej wystawił rachunek na rzecz Gminnego Ośrodka Kultury i Turystyki jako osoba faktycznie realizująca kurs. Do tej argumentacji, prezentowanej już wcześniej przez skarżącą, ustosunkował się Sąd pierwszej instancji i trafnie podkreślił, że skoro faktura korygująca została wystawiona po dacie rozpoczęcia kontroli w siedzibie przedsiębiorstwa skarżącej i po poinformowaniu jej przez organ o zapytaniu skierowanym do Biura Obsługi Transportu Międzynarodowego w W. odnośnie tego, czy przedsiębiorstwo skarżącej posiada licencję na międzynarodowy przewóz osób, oznacza to, że działania skarżącej w postaci korekty pierwotnej faktury, dokonane po 4 miesiącach i twierdzenie, że to jej mąż wykonywał kwestionowany przewóz, podjęte zostały wyłącznie jako reakcja na niekorzystne dla niej ustalenia w prowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Nie jest również zasadny zarzut zaakceptowania przez Sąd pierwszej instancji luki w postępowaniu dowodowym polegającej na nieprzesłuchaniu kierowcy autobusu S. K. wykonującego kurs w dniu [...] stycznia 2010r. do miejscowości H. na Ukrainie. Przede wszystkim skarżąca w dotychczasowym postępowaniu nie zarzucała nieprzesłuchania w charakterze świadka S. K., nie zgłaszała również tego dowodu w postępowaniu administracyjnym. Ponadto należy zważyć, że gromadzenie materiału dowodowego nie może polegać na zbieraniu wszelkich informacji dotyczących zjawisk i zdarzeń. Organ administracji jest zobowiązany do zgromadzenia dowodów w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do ustalenia stanu faktycznego. Oznacza to, że jeżeli organ, na podstawie zebranych w toku postępowania dowodów, może dokonać niebudzącego wątpliwości ustalenia stanu faktycznego, wówczas dalsze prowadzenie postępowania dowodowego nie jest zasadne. Tym samym administracji nie jest zobowiązany do nieograniczonego poszukiwania dowodów, zwłaszcza jeżeli okoliczności mające znaczenie dla sprawy są już wystarczająco stwierdzone. Tak było w tej sprawie, na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, przede wszystkim z dokumentów, zostało ustalone, że to firma skarżącej wykonywała przewóz osób na Ukrainę, zatem dalsze prowadzenie postępowania w tym kierunku byłoby zbędne i prowadziłoby do nieuzasadnionej przewlekłości tego postępowania.

Wreszcie prawidłowa jest ocena, dokonana przez WSA w L., zawartej w dniu [...] stycznia 2010r. "umowy zlecenia przewozu osób" pomiędzy P. R. a Zespołem [...] z W., która według skarżącej miała potwierdzać, że to nie ona realizowała przewóz osób w dniu [...] stycznia 2010r. Zarówno bowiem faktura z dnia [...].01. 2010 r. za wykonaną usługę, jak i wystawiony przez P. R. w dniu [...].05.2010r. ( po sporządzeniu faktury korygującej) rachunek, zostały wystawione dla Gminnego Ośrodka Kultury i Turystyki w D., tymczasem z akt sprawy nie wynika, aby umowę zlecenia z dnia [...] stycznia 2010r. podpisała osoba legitymująca się uprawnieniem do zamówienia usługi i wskazania jako zobowiązanego do zapłaty za tę usługę Gminnego Ośrodka Kultury i Turystyki w D.

Reasumując stwierdzić należy, że nietrafiona był argumentacja skargi kasacyjnej dotycząca dokonania przez Sąd pierwszej instancji wadliwej oceny kompletności zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie i należytego jego rozpatrzenia przez organy administracji publicznej. Ocena ta była prawidłowa i uzasadnia stwierdzenie, że stan faktyczny został ustalony z uwzględnieniem treści przepisów kodeksu postępowania administracyjnego ( w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 kwietnia 2011r., a więc wówczas, gdy toczyło się postępowanie administracyjne): art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz art. 77 § 1 k.p.a., który służy realizacji wyrażonej art. 7 zasady prawdy obiektywnej i stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Skarga kasacyjna nie wykazała również, że został naruszony w toku postępowania administracyjnego art. 75 k.p.a., zwłaszcza, że nie wskazano z naruszeniem którego paragrafu kasator wiąże swój zarzut.

Zatem zarzuty skargi kasacyjnej należy ocenić jako bezzasadną polemikę z niewadliwymi ustaleniami dokonanymi w postępowaniu administracyjnym i podzielonymi przez Sąd I instancji.

Wobec tego, że nieskuteczne były zarzuty naruszenia przepisów o charakterze procesowym, w konsekwencji bezzasadny okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 92 ust. 1 u.d.t. zasadzający się tylko i wyłącznie na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu, wobec kwestionowania, że skarżąca transport drogowy w dniu [...] stycznia 2010r. w ogóle wykonywała. Jednocześnie nie było sporne, że M. R. nie posiada licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego.

Ww. przepis ustanawia odpowiedzialność w postaci kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego lub innych czynności związanych z przewozem, z naruszeniem obowiązków lub warunków, które zostały określone w ustawie o transporcie drogowym lub przepisach wymienionych w pkt 1 - 8 art. 92 ust. 1 u.t.d. W konsekwencji prawidłowo nałożono na skarżącą, na podstawie tego przepisu, karę pieniężną za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji.

Reasumując powyższe, wobec braku zasadności zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji, o kosztach postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.