II SA/Bk 389/13

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lutego 2013 r. (znak: [...]) odmawiającą przyznania rodzinie B. O. świadczenia pieniężnego w formie zasiłku okresowego.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2013 r., doprecyzowanym w dniu [...] lutego 2013 r., B. O. wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. z prośbą o przyznanie zasiłku okresowego za miesiąc styczeń 2013 r.

Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. (znak: [...]) odmówił przyznania B. O. wnioskowanego zasiłku okresowego.

W uzasadnieniu niniejszej decyzji organ I instancji wskazał, że przepis art. 38 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r., poz. 182, dalej: u.p.s.) stanowi, iż zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Zasiłek okresowy ustala się w przypadku rodziny - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny, a dochodem tej rodziny, przy czym minimalna wysokość zasiłku okresowego wynosi 50 % różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Jednocześnie stosownie do art. 38 ust. 4 ww. ustawy, kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie.

Organ wskazał, że na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalono, że rodzina wnioskodawcy znajduje się w trudnej sytuacji życiowej, a jej dochód wynosi [...] zł i nie przekracza kwoty 912 zł stanowiącej kryterium dochodowe, co uzasadnia stwierdzenie, że został spełniony warunek kryterium dochodowego uprawniający do przyznania świadczenia pieniężnego w formie zasiłku okresowego na zasadach ogólnych ustawy o pomocy społecznej. Organ wskazał, że rodzinie wnioskodawcy decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. przyznano zasiłek okresowy na miesiąc styczeń 2013 r. w kwocie 20 zł, przy czym wysokość świadczenia została obliczona na podstawie art. 38 ust. 2 pkt 2 u.p.s. jako 50% różnicy między ustawowym kryterium dochodowym przewidzianym dla rodziny wnioskodawcy (biorąc pod uwagę ilość członków rodziny), a dochodem rodziny przy uwzględnieniu art. 38 ust. 4 u.p.s.

Organ wyjaśnił dalej, że gminy otrzymują dotację celową na pokrycie wydatków na zasiłki okresowe w części określonej w art. 38 ust. 3 u.p.s. Zasiłek okresowy może natomiast być wyższy od wartości minimalnej, jednakże kwota przewyższająca tę wartość nie jest pokrywana z budżetu państwa, a z dochodów własnych gminy. Gmina B. w 2013 r. otrzymała zaś dotację celową z budżetu państwa w wysokości wystarczającej na pokrycie zasiłków w minimalnej wysokości i w takiej wysokości zasiłki okresowe są przyznawane, bowiem w budżecie gminy na realizacje zadań własnych w 2013 r. nie ma środków finansowych na wypłaty zasiłków okresowych w wysokościach wyższych niż kwoty minimalne zasiłków okresowych, na pokrycie których gmina otrzymuje dotację celową z budżetu państwa. Własne środki przeznaczone na pomoc społeczną ponad otrzymaną dotację z budżetu państwa, w wysokości 223.000 zł miesięcznie w 2013 r. gmina przeznacza m.in. na realizacje zasiłków celowych i nimi zaspokaja dodatkowe potrzeby osób/rodzin. Ze środków tych ponadto finansowane są usługi opiekuńcze, obiady i inne świadczenia. Ponadto gmina angażuje znaczne środki przeznaczone na pomoc społeczną partycypując w 40% kosztów realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania".

Wedle organu I instancji, w sytuacji, gdy nie ma możliwości przeznaczenia dodatkowych środków finansowych na cześć uznaniową zasiłku okresowego nie jest możliwe przyznanie świadczenia pieniężnego w wysokości w pełni satysfakcjonującej rodzinę Wnioskodawcy. Zasiłek okresowy jest świadczeniem obligatoryjnym tylko w części dotyczącej przyznania prawa do tego świadczenia, zaś w części dotyczącej wysokości oraz okresu, na jaki jest on przyznawany - decyzja organu ma charakter uznaniowy.

Od powyższej decyzji B. O. złożył odwołanie, kwestionując wysokość przyznanej pomocy, ale przede wszystkim ustalone przez MOPR kryterium dochodowe rodziny. Zaskarżonej w odwołaniu decyzji zarzucił naruszenie art. 8 ust. 3 pkt 3, art. 38 i art. 39 ustawy o pomocy społecznej oraz szereg innych naruszeń, między innymi art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art.: 6, 8, 9, 10, 11, 24, 107 § 1 i 3, 225 § 1 i 2 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zauważył, iż zasady i tryb przyznawania zasiłku okresowego reguluje art. 38 ust. 1 pkt 2 u.p.s., zgodnie z którym zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego. Warunek zaś przyznania przedmiotowej pomocy uzależniony jest od spełnienia kryterium dochodowego, które dla rodziny wnioskodawcy wynosi 912 zł. Górna i dolna granica kwoty zasiłku określona natomiast została w art. 38 ust. 2 pkt 2 u.p.s., zatem ustalenie jego wysokości pozostawione zostało uznaniu organu, przy czym wysokość i okres na jaki świadczenie zostanie przyznane powinny być odpowiednie do okoliczności sprawy i możliwości finansowych MOPR w B..

Kolegium stwierdziło, że ze zgromadzonego materiału dowodowego i przedłożonych dokumentów, w tym rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalono, że B. O. jest osobą rozwiedzioną, z dość ciężkim stanem zdrowotnym. Prowadzi wspólne gospodarstwo domowe jedynie ze studiującym synem. Z uwagi na pobieranie stałego zasiłku z pomocy społecznej utracił on status osoby bezrobotnej z dniem [...] października 2012 r. Legitymuje się ponadto orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydanym [...] listopada 2012 r., na okres do [...] listopada 2014 r. Nie pracuje zawodowo ani dorywczo, nie nabył też uprawnień do świadczeń emerytalnych lub rentowych.

Kolegium wskazało, że kwestią sporną w sprawie jest podnoszony przez stronę w odwołaniu zarzut błędnego ustalenia wysokości dochodu rodziny w oparciu o art. 8 ust 3 pkt 3 u.p.s. poprzez przyjęcie, że nie pomniejsza się go, o kwotę wypłacaną przez wnioskodawcę na rzecz likwidatora Funduszu Alimentacyjnego ZUS. Organ przytoczył brzmienie art. 8 ust. 3 u.p.s., wedle którego za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Kolegium przedstawiło rozbieżności interpretacyjne dotyczące zagadnienia, czy potrącane z przychodu skarżącego kwoty z tytułu jego zaległości dla likwidatora Funduszu Alimentacyjnego winny, w myśl powołanego wyżej przepisu, podlegać odliczeniu od przychodu skarżącego, czy też nie. SKO w B. podzieliło stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA o sygn. I OSK 957/12 z dnia 5 grudnia 2012 r., w którym Sąd wskazał, że kwota alimentów świadczonych na rzecz innych osób pomniejsza dochód w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.s., a więc sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na źródło i tytuł ich uzyskania, przy czym chodzi o alimenty, do których świadczenia osoba była zobowiązana w analizowanym miesiącu i które rzeczywiście świadczyła w danym miesiącu, w związku z obowiązkiem alimentacyjnym. Nie ma, zatem, w ocenie Kolegium, podstaw do pomniejszenia dochodu o zaległości wobec Funduszu Alimentacyjnego. Z pomniejszenia dochodu korzystać może tylko ten zobowiązany, który świadczy alimenty w terminie. W innym przypadku, z wyjątkowego pomniejszenia dochodu korzystałyby osoby, które nie dostarczają uprawnionym środków utrzymania na bieżąco (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1433/11).

Abstrahując od powyższych rozważań Kolegium wskazało, że odwołujący spełnia przesłanki wynikające z art. 8 ust 1 pkt 3 u.p.s., bowiem dochód rodziny B. O. w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wyniósł [...]zł (w tym alimenty na syna odwołującego) i nie przekraczał kwoty kryterium dochodowego, które dla rodziny składającej się z dwóch osób wynosi 912 zł. Wydatki jakie rodzina poniosła w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wyniosły łącznie [...] zł. Jednakże, w ocenie Kolegium, odmowna decyzja organu I instancji nie stoi w sprzeczności z prawem, ani nie narusza granic uznania administracyjnego, w których działa organ I instancji. Odwołujący jest bowiem objęty stałą pomocą finansową MOPR w B.. Ponadto, za miesiąc styczeń 2013 r. ma on przyznany zasiłek okresowy na mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r., zatem nie było możliwe przyznanie tego świadczenia za ten sam miesiąc.

Organ odwoławczy stwierdził, iż rozpoznając sprawę organ I instancji winien kierować się interesem wnioskodawcy, interesem społecznym oraz celem, na który świadczenie ma być przeznaczone. Niewątpliwie organ I instancji musi mieć na uwadze także własne możliwości finansowe oraz ilość osób oczekujących na zabezpieczenie swoich potrzeb. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, że pomoc musi mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Skarżący zaś jest objęty stałą pomocą w różnej formie, albowiem tylko od października 2012 r. pobrał zasiłki na łączną kwotę 3.569,34 zł, a do połowy marca 2013 r. przyznano mu już 630 zł. Powyższe wskazuje jednoznacznie, że odwołujący nie jest pomijany przy rozdzielaniu środków.

Ponadto Kolegium odniosło się do kwestionowania przez B. O. "wytycznych MOPR", które są dokumentem wewnętrznym organu i nie stanowią podstawy orzekania w sprawie, zatem nie wiążą organu II instancji. Dokument niniejszy nie jest dowodem w rozumieniu art. 75 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na powyższą decyzję wniósł B. O. zarzucając jej naruszenie prawa, a w szczególności art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej, a w konsekwencji naruszenie przepisów: art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. ,art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. W oparciu o powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji.

Jednocześnie skarżący zwrócił się z wnioskiem o wystąpienie tut. Sądu do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. o przekazanie na podstawie art. 48 § 2 p.p.p.s.a. urzędowo poświadczonego przez ten organ odpisu dokumentu urzędowego (art. 76 k.p.a.) Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. Zespół Pracowników Socjalnych Nr [...] Korekta do wcześniejszych wytycznych pomniejszania dochodu o należności alimentacyjne Nr [...], z dnia [...] lutego 2011 r. jako istotnego dowodu w sprawie, ponieważ sam nie może go otrzymać.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił ciężką sytuację zdrowotną swoją i swojego syna, wskazując, że jest ona rozbieżna z sytuacja, którą SKO w B. przedstawiło w uzasadnieniu wydanej decyzji. Stwierdził też, iż powodem złożenia przez niego skargi jest niezgodne z prawem stosowanie przez MOPR w B. dokumentu urzędowego o nazwie Korekta do wcześniejszych wytycznych pomniejszania dochodu o należności alimentacyjne Nr [...] dnia [...] lutego 2011 r., który jako poświadczający nieprawdę jest fałszywy. W oparciu o powyższe skarżący twierdzi, że od dochodu jego rodziny winna być odliczana kwota, którą comiesięcznie przekazuje likwidatorowi funduszu alimentacyjnego ZUS.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczas wyrażone stanowisko.

W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2013 r. skarżący odniósł się do odpowiedzi na skargę oraz wskazał, że nie kwestionuje szeregu kwestii, w tym kryterium dochodowego rodziny oraz odmowy przyznania pomocy. Podkreślił, że nie koncentruje się w obszernej treści odwołania na kwestionowaniu wysokości przyznanej pomocy i nie żąda skupiania uwagi pomocy społecznej wyłącznie na jego osobie, przez co nie oczekuje specjalnego traktowania jego osoby. Podniósł natomiast, że organy rażąco naruszyły art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez niezastosowanie tego przepisu w opisie podstawy prawnej wydanych decyzji oraz niedokonanie uzasadnienia prawnego wyjaśniającego powód nieuwzględnienia dyspozycji normy prawnej tego przepisu, pomimo iż stan faktyczny w sprawie jednoznacznie wskazuje na obowiązek zastosowania tej normy prawnej w decyzji i to bez względu na skutek prawny jaki wyprowadza organ I instancji z tej normy prawnej. Stwierdził także, że organy przekroczyły granice uznania administracyjnego na gruncie art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez nieuwzględnienie przy ustalaniu wysokości świadczenia charakteru i znaczenia prawnego kwot przychodów syna w postaci jego alimentów i stypendium socjalnego z uczelni, naruszając tym samym jego interes prawny w tym zakresie. Wskazał także na naruszenie przez organ I instancji art. 7 Konstytucji RP statuujący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, naruszając tym samym zawartą w nim zasadę praworządności i legalności. Ponadto, w ocenie skarżącego, decyzja organu I instancji została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) i winna być przez organ II instancji unieważniona, gdyż organ nie zastosował w podstawie prawnej swojej decyzji art. 7 pkt 5 i 6 u.p.s. Wskazał także, że organ I instancji powinien na podstawie art. 38 ust. 5 u.p.s. przyznać mu zasiłek okresowy za miesiąc luty 2013 r., (wywiad odbył się w dniu 29 stycznia 2013 r.) ponieważ udzielając go z kolejnego wniosku z dnia 12 lutego 2013 r., nie będzie mógł go uzyskać w pełnym zakresie miesiąca, ze względu na konstytutywny charakter takiej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r. poz. 1270, dalej: "p.p.s.a." ).

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca jej wydanie decyzja organu I instancji nie naruszają prawa.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest odmowa przyznania rodzinie B. O. świadczenia pieniężnego w formie zasiłku okresowego za miesiąc styczeń 2013 r..

Podstawę prawną przyznania zasiłku okresowego stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182, dalej: "u.p.s."). Ustawodawca w powyższej ustawie precyzyjnie określił warunki przyznawania pomocy społecznej. Jak wynika z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jej celem nie jest jednak wyręczanie strony w zaspokajaniu jej wszelkich potrzeb życiowych, lecz jedynie wspieranie w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie jej życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Celem tym nie może więc się stać zapewnienie wnioskodawcy stałego źródła dochodów. Odmienna interpretacja przepisów ustawy jest niedopuszczalna i byłaby całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, który pomocy społecznej wyznaczył jedynie funkcję wspierania tych wysiłków, a nie ich zastępowania. Dalej ustawa stanowi (art. 3 ust. 4 u.p.s.), że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zgodnie zaś z art. 38 ust. 1 u.p.s., zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego:

1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium

dochodowego osoby samotnie gospodarującej;

2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny.

Podkreślenia przy tym wymaga, że przyznanie lub odmowa przyznania świadczenia może nastąpić jedynie po starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności danej sprawy, a wydana decyzja musi być wyczerpująco uzasadniona przez wskazanie, dlaczego dokonano takiego, a nie innego rozstrzygnięcia - zgodnie z regułami wynikającymi z art. 6 i art. 7 k.p.a.

W niniejszym postępowaniu podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 38 ust. 1 pkt 2 u.p.s. Kryterium dochodowe rodziny zostało zaś ustalone w art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s., zgodnie z § 1 pkt 1 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823) i wynosi kwotę 912 zł (dla dwóch osób). Stosownie natomiast do art. 38 ust. 2 pkt 2 u.p.s., zasiłek okresowy ustala się, w przypadku rodziny, do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny (art. 38 ust. 3 pkt 2 u.s.p.), z zastrzeżeniem wynikającym z ust. 4, a mianowicie, że kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie.

Powyższe w ocenie Sądu oznacza, że zasiłek okresowy zasadniczo nie jest świadczeniem uznaniowym. W przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 38 ust. 1 u.p.s., zasiłek okresowy przysługuje wnioskodawcy, a więc winien być mu przyznany. Do oceny organu pozostawiono jedynie ustalenie, w ściśle określonych granicach, wysokości przyznanego świadczenia oraz okresu, na jaki to świadczenie ma być przyznane.

Zdaniem Sądu, w kontrolowanym postępowaniu bezspornym było, że skarżący spełnia kryterium dochodowe do otrzymania zasiłku okresowego oraz, że jest osobą bezrobotną, co stanowi dodatkową przesłankę uzasadniającą udzielenie mu tej formy pomocy społecznej. Nie ma też kontrowersji odnośnie faktu, że skarżącemu już przyznano zasiłek okresowy za miesiąc styczeń 2013 r. na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. w wysokości 20 zł. Sporna natomiast była wysokość przyznanego zasiłku na mocy powyższej decyzji oraz fakt ustalenia przez organy braku podstaw do przyznania zasiłku w wyższej wysokości na mocy decyzji z dnia [...] lutego 2013 r.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że kwestia ustalenia wysokości zasiłku okresowego pozostawiona została tzw. względnemu uznaniu administracyjnemu, czyli w granicach pomiędzy najwyższą i najniższą kwotą zasiłku wynikającą z art. 38 ust. 2 i 3 u.p.s., w oparciu o ocenę organu obejmującą jego możliwości finansowe, ilość osób i rodzin ubiegających się o tę pomoc i przy uwzględnieniu hierarchii potrzeb, na które środki te mają być przeznaczone. Organ nie jest więc z jednej strony zobowiązany do przyznawania zasiłku w maksymalnej wysokości, z drugiej jednak strony nie jest uprawniony do rozstrzygania dowolnie, bez odniesienia do wskazanych wyżej kryteriów. Przy przyznawaniu tego świadczenia organy muszą uwzględniać fakt, że w sytuacji posiadania ograniczonych środków finansowych na ten cel, środki te winny trafić do jak największej liczby osób potrzebujących. Za nieprawidłowe należałoby uznać działania organu polegające na finansowaniu potrzeb tylko jednej lub kilku rodzin, z pominięciem pozostałych uprawnionych rodzin, chociażby sytuacja materialna albo zdrowotna tej rodziny lub tych rodzin była najtrudniejsza. Organ ma bowiem obowiązek dokonywać każdorazowo oceny nie tylko sytuacji materialnej wnioskodawcy, analizować ilość i rodzaju skierowanych do niego form pomocy, ale także przestrzegać pewnej dyscypliny finansowej pozwalającej zabezpieczyć realizację potrzeb wszystkich osób uprawnionych w okresie rozliczeniowym.

Zdaniem Sądu, organy w niniejszej sprawie wykazały, że środki będące w ich dyspozycji są niewystarczające na zaspokojenie wszystkich potrzeb osób uprawnionych. W związku z tym musiały one uwzględnić ich wielkość oraz ilość podmiotów kwalifikujących się do przyznania pomocy i dokonać stosownego rozdziału tych środków w taki sposób, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba podopiecznych, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. Rozstrzygając sprawę, dokonały one wszechstronnej analizy okoliczności faktycznych i zebranego materiału dowodowego, a jej wyniki zawarły w uzasadnieniach wydanych decyzji i nie budzą one zastrzeżeń Sądu. Zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie można zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego, gdyż organy szczegółowo wskazały, czym kierowały się przy podejmowaniu rozstrzygnięć i argumentacja ta zasługuje, w ocenie Sądu, na akceptację.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżący spełnia przesłanki do przyznania mu wnioskowanej pomocy. W szczególności jest osobą schorowaną, niepracującą, nieposiadajacą przyznanych świadczeń emerytalnych lub rentowych, zamieszkuje razem z synem, a miesięczny dochód jego dwuosobowej rodziny wynosił [...] zł. W związku z powyższym, organy przyznały mu przedmiotowe świadczenie za miesiąc styczeń 2013 r. decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r.

Niezasadne są, w ocenie Sądu, zarzuty skarżącego podniesione w skardze oraz w piśmie procesowym złożonym do akt na rozprawie. Podstawowy zarzut sprowadza się do braku wskazania w podstawie prawnej decyzji organu I instancji art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. oraz art. 7 pkt 5 i 6 u.p.s. w kontekście wymogów przewidzianych w art. 107 § 1 k.p.a. oraz wadliwej wykładni art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s., przez co od dochodu uzyskiwanego przez rodzinę skarżącego nie odliczono kwot ponoszonych przez niego co miesiąc na rzecz likwidatora Funduszu Alimentacyjnego.

Podkreślenia, zdaniem Sądu, wymaga, że z art. 107 § 1 k.p.a. wynika, że decyzja powinna zawierać między innymi powołanie podstawy prawnej oraz uzasadnienie prawne. Powołanie podstawy prawnej to przytoczenie przepisów prawa materialnego, na których organ administracji publicznej oparł swoje rozstrzygnięcie. Powoływanie wszystkich przepisów kodeksu (dotyczy to także innych ustaw), które miały zastosowanie w sprawie, byłoby bowiem zbytnim formalizmem (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie, 1962, s. 178). Organ administracji publicznej jest obowiązany powołać przepis prawa stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Dopiero powołanie w decyzji administracyjnej jedynie tytułu ustawy, bez wskazania określonego jej przepisu, nie może być uznane za określenie podstawy prawnej podjętej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 1983 r., sygn. I SA 954/83). Z powyższych względów, w ocenie Sądu, nie zachodziła potrzeba, aby w podstawie prawnej decyzji organu I instancji (w jej sentencji) umieszczać art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. oraz art. 7 pkt 5 i 6 u.p.s.

W decyzji tej natomiast, co wynika wprost z jej uzasadnienia, organ prawidłowo dokonał ustalenia podstawy faktycznej i prawnej, zastosował też art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. oraz art. 7 pkt 5 i 6 u.p.s. Natomiast organ II instancji przywołał w podstawie prawnej swojej decyzji art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. oraz art. 7 pkt 13 u.p.s. Powołanie się na art. 7 pkt 13 u.p.s. ocenić należy jako wadliwe, jednakże w kontekście art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a. stwierdzić należy, że nie miało to wpływu na wynik sprawy. Z uzasadnienia tej decyzji wynika bowiem jednoznacznie, że organ opisując sytuację skarżącego zakwalifikował ją jako odpowiadającą art. 7 pkt 4, 5 i 6 u.p.s., nie wskazał zaś okoliczności odpowiadających art. 7 pkt 13 u.p.s.

Organ II instancji, będąc zobowiązany do rozpoznania sprawy od początku, dokonał precyzyjnej wykładni art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. posiłkując się przy tym interpretacją tego przepisu dokonaną przez NSA w wyroku z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. I OSK 957/12 i w wyroku z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. I OSK 1433/11. W jego ocenie, z przepisu tego wynika, że kwota alimentów świadczonych na rzecz innych osób pomniejsza dochód w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.s., ale chodzi o alimenty, do których świadczenia osoba była zobowiązana w analizowanym miesiącu, które rzeczywiście świadczyła w danym miesiącu, w związku z obowiązkiem alimentacyjnym dotyczącym tego miesiąca i że nie ma podstaw do pomniejszenia dochodu o uiszczane zaległości wobec Funduszu Alimentacyjnego.

Zdaniem Sądu, interpretacja art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. dokonana przez organ II instancji zasługuje na aprobatę. Z przepisu tego bowiem jednoznacznie wynika, że dochód rodziny pomniejsza się o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Ustawodawca postanowił zatem, że nie każdy wydatek świadczony na rzecz innych osób uprawniał będzie do jego odliczenia od uzyskiwanego dochodu, tylko kwota świadczonych alimentów. W sprawie niniejszej nie jest zaś kwestionowane, że skarżący spłaca na rzecz Funduszu Alimentacyjnego zobowiązania powstałe w wyniku wyłożenia przez ten Fundusz alimentów na rzecz córki skarżącego w roku 2004. Dokonywane więc obecnie przez skarżącego świadczenia na rzecz tego Funduszu, z tytułu zobowiązań powstałych w 2004 r., nie posiadają przymiotu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób w rozumieniu cytowanego przepisu. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela argumentację wyłożoną przez NSA we wskazanych wyrokach.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że niezależnie od faktu, iż organy nie odliczyły od dochodu rodziny skarżącego kwot ponoszonych przez niego na rzecz Funduszu Alimentacyjnego, to i tak po dokonaniu wyliczeń ustaliły, że dochód ten kwalifikuje skarżącego do otrzymania świadczenia. Oznacza to więc, że kwestia braku odliczenia od dochodu rodziny skarżącego świadczeń płaconych przez niego na rzecz Funduszu Alimentacyjnego nie miała wpływu na rozstrzygnięcie dokonane przez organy. Ponownego bowiem podkreślenia wymaga, że decyzje wydawane na podstawie art. 38 u.p.s., w zakresie wysokości przyznawanego świadczenia, mają charakter uznaniowy, co oznacza, że to od decyzji organu orzekającego zależy, w jakiej wysokości zostanie przyznane świadczenie. Orzekając w ramach tego uznania organ kieruje się nie tylko oceną potrzeb uprawnionego, ale również oceną własnych możliwości, mając na względzie także potrzeby innych uprawnionych. Obowiązek organu polegający na zaspokajaniu w ramach powyżej zakreślonych ram niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych nie może być sprowadzony do spełniania wszystkich, nawet uzasadnionych w tej mierze, żądań. Zakres tej pomocy ograniczony jest bowiem możliwościami zobowiązanego i potrzebami innych uprawnionych. Jeśli zatem organ pomocy społecznej ocenił, z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby skarżącego, a z drugiej własne możliwości finansowe i liczbę osób objętych pomocą i uznał, że istnieje możliwość przyznania skarżącemu zasiłku okresowego i zasiłek taki przyznał, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa, bowiem kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez sąd ogranicza się do zbadania zgodności z prawem decyzji. Kontrola ta ma ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania i czy właściwie uzasadnił rozstrzygnięcie (por. wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. IV SA/Wr 610/11).

Zgodzić się także należy z organami, że zgodnie z art. 4 u.p.s., osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, co oznacza, że pomoc społeczna nie może zabezpieczać wszystkich potrzeb stron i nie powinna stanowić jedynego dochodu rodziny strony, a dystrybucja środków winna uwzględniać możliwości organu pomocy społecznej i potrzeby innych uprawnionych.

Organy orzekające w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, prawidłowo i wyczerpująco wyjaśniły i ustaliły wszystkie okoliczności, od których uzależnione było udzielenie przedmiotowego świadczenia. Przeanalizowano więc szczegółowo sytuację rodzinną i majątkową oraz zdrowotną skarżącego i zrobiono to tym dokładniej, gdyż skarżący od kilku już lat korzysta z pomocy i jego sytuacja jest przez to organom dobrze znana. Organy wskazały, że skarżący znajduje się w kręgu osób stale korzystających z różnego rodzaju świadczeń, co oznacza, że nie jest w tej mierze w żadnym razie pomijany. I tak, wskazano, że w listopadzie 2012 r. przyznano stronie zasiłek okresowy na grudzień 2012 r, a w grudniu 2012 r. przyznano taki zasiłek do końca stycznia 2013 r. Ponadto decyzjami z dnia [...] lutego 2013 r. przyznano skarżącemu zasiłek celowy w wysokości [...] zł na dofinansowanie żywności, oraz zasiłek celowy na sfinansowanie szeregu bieżących potrzeb w łącznej kwocie [...] zł. Ponadto strona korzysta z zasiłku stałego do dnia [...] listopada 2011 r. Łącznie zatem, począwszy od października 2012 r. skarżący otrzymał w sumie kwotę 3569,34 zł, zaś w 2013 r. otrzymał już kwotę 630 zł.

Organy szczegółowo wyjaśniły także, że środki finansowe pozostające w ich dyspozycji są niewystarczające na realizację wszystkich potrzeb uprawnionych. Wskazały ponadto, że miesięcznie składanych jest ok. 1800 wniosków o przyznanie zasiłków celowych, zaś budżet pozostający w dyspozycji organu na ten cel wynosi miesięcznie kwotę 223.000 zł. Organy dokonały także szczegółowego wyliczenia wydatków ponoszonych przez wnioskodawcę i ustaliły, że w grudniu 2012 r. wyniosły one kwotę 893,70 zł.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. I OSK 1353/09, wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. I OSK 116/10 oraz wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. I OSK 107/11) kształtowany jest obecnie pogląd, że nie zachodzi potrzeba precyzyjnego wykazania w uzasadnieniu każdej decyzji mającej za przedmiot zasiłek celowy (także okresowy) możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Obowiązek taki nie wynika bowiem ani z norm art. 3 ust. 4 i art. 39 ust 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, ani też z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. To samo odnosi się również do ilości środków finansowych pozostających w dyspozycji organu pomocy społecznej w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem zasiłków celowych, średniej wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego, ilości osób korzystających w danym miesiącu z tej formy pomocy oraz celu na jaki tym osobom przyznano zasiłki. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej nie może bowiem sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej, gdyż byłaby sprzeczna z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269).

Niezasadny jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. Wskazane przepisy nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i ma to wszystko znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, organy nie dopuściły się takiego naruszenia. Organy orzekające, rozpoznając przedmiotowy wniosek skarżącego, w sposób precyzyjny i wyczerpujący wskazały, jakie są warunki i zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, w tym zasiłku celowego. Wyjaśniono też sprawę w stopniu umożliwiającym jej rozstrzygnięcie. Organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych i prawnych w świetle powołanych przepisów, stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia. Ocenie materiału dowodowego nie można postawić zarzutu dowolności, a uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie pozostawia wątpliwości co do jego zgodności z art. 107 § 3 k.p.a.

Podkreślenia wymaga, że skarżący stawia zarzut niewyjaśnienia sprawy w związku z brakiem odliczenia od dochodu jego rodziny ponoszonych przez niego świadczeń na rzecz Funduszu Alimentacyjnego. W jego ocenie, gdyby organy dokonały stosownego pomniejszenia, obraz jego rodziny byłby zupełnie inny i to przełożyłoby się na rozstrzygnięcie.

Zdaniem Sądu, stanowisko skarżącego jest całkowicie niezasadne. W tym bowiem kontekście stan faktyczny został należycie ustalony i wyjaśniony, a w grę mogłaby wchodzić jedynie kwestia prawidłowości oceny prawnej dokonanej przez organy. Jednak z racji wskazanych wyżej, zdaniem Sądu, ocena prawna przeprowadzona przez organy zasługuje na uwzględnienie.

Dodatkowo skarżący twierdzi, że organy wyliczając dochód rodziny w oparciu o art. 8 ust. 3 u.p.s. nie rozważyły w pełni kwestii, iż jego syn, mieszkający z nim, otrzymuje stypendium oraz alimenty od matki, czym naruszyły art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz art. 179 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Z jednej więc strony skarżący twierdzi, że zarówno wskazane stypendium i alimenty syna winny być zaliczone do dochodu rodziny skarżącego, z drugiej zaś strony, powołując się na szczególny charakter tych świadczeń, zmierza do wykazania, że tak naprawdę organy tych świadczeń do dochodu rodziny nie powinny uwzględniać.

Zdaniem Sądu, stanowisko skarżącego w powyższej kwestii jest całkowicie nieuzasadnione. Organy bowiem przy ustalaniu dochodu rodziny skarżącego kierowały się ustawowymi kryteriami określonymi w art. 8 ust. 3 u.p.s. Nie mogły zatem pominąć składników w postaci stypendium i alimentów syna, bo byłoby to sprzeczne z cytowanym przepisem. Bez znaczenia zatem dla rozstrzygnięcia pozostawała kwestia charakteru tych świadczeń na gruncie kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Działania organów nie można w żadnej mierze uznać za naruszające przepisy wskazanych ustaw, gdyż inne są przedmioty regulacji tych ustaw oraz art. 8 ust. 3 u.p.s. Stanowisko skarżącego, iż "nie żąda, nie sugeruje, ani też nie oczekuje specjalnego traktowania jego osoby i rodziny przez pomoc społeczną ponad to co statuuje prawo i w granicach tego prawa" (pismo skarżącego z dnia [...] sierpnia 2013 r.) jest przez niego samego podważane w ten sposób, że do oceny swojej sytuacji rodzinnej i majątkowej chce zastosować regulacje inne, niż wynikające z art. 8 ust. 3 u.p.s. Jak już wyżej wskazano, stanowisko te nie zasługuje na akceptację, gdyż kryteria i sposób liczenia dochodu rodziny są precyzyjnie w ustawie określone i organy się do nich w pełni zastosowały.

Niezasadny jest także zarzut skarżącego dotyczący oparcia przez organy rozstrzygnięcia o Wytyczne MOPR "Zespół Pracowników Socjalnych [...]; Korekta do wcześniejszych wytycznych pomniejszania dochodu o należności alimentacyjne" i przez to naruszenie art. 7 Konstytucji RP statuującej zasadę, ze organy władzy publicznej działają na podstawie prawa i w granicach prawa. Działanie na podstawie prawa, to działanie na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej. Zasada praworządności nakłada zatem na organy orzekające obowiązek ustalenia mocy wiążącej przepisu prawa w dniu wydania decyzji. Po ustaleniu mocy obowiązującej przepisu prawa, organy powinny podjąć czynności w celu ustalenia stanu faktycznego w sprawie, do którego zastosowany zostać powinien przepis obowiązujący w dniu orzekania.

Sąd podziela argumentację organów, że przedmiotowe wytyczne nie stanowiły żadnego dowodu w rozumieniu art. 75 k.p.a., w oparciu o który organy dokonałyby wydania przedmiotowych decyzji. Ani z sentencji decyzji, ani z ich uzasadnienia nie wynika, aby organy rozstrzygnęły sprawę i wydały decyzje powołując się na te wytyczne. Stąd też, brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o żądanie tych wytycznych od organu i dopuszczenia ich jako dowodu w sprawie na mocy art. 106 § 3 p.p.s.a. Z pisma skarżącego wynika, a potwierdza to kserokopia przedmiotowych wytycznych złożonych przez skarżącego, że w wytycznych tych wskazane są dwa wyroki NSA oraz wyrok WSA w Olsztynie i w ocenie skarżącego organy w sposób nieuprawniony korzystają z tych orzeczeń w ten sposób, że poglądy w nich zawarte przyjmują za wykładnię norm prawnych (systematyzują je w normach prawnych) i następnie traktują jako dowody w sprawie.

Zdaniem Sądu, powyższe stanowisko skarżącego można określić jako próbę zakazania powoływania się przez organy w uzasadnieniach wydawanych przez siebie decyzji na poglądy wyrażane przez orzecznictwo sądów administracyjnych. Jest ono, w ocenie Sądu, nieprawidłowe i świadczy o niezrozumieniu roli, jaką pełnią sądy administracyjne przy sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości dokonywanej przez kontrolę działalności administracji publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Organy przy wydawaniu decyzji są nie tylko uprawnione, ale wręcz zobowiązane do uwzględniania wykładni i interpretacji, stosowanych przez siebie przepisów, dokonywanej przez orzecznictwo sądowoadministracyjne.

Niezasadny jest także zarzut skarżącego, iż organy winny na mocy art. 38 ust. 5 u.p.s., na podstawie wniosku z dnia [...] stycznia 2013 r., przyznać mu zasiłek okresowy za miesiąc luty 2013 r. oraz, że poprzez złożenie kolejnego wniosku o taki zasiłek w dniu [...] lutego 2013 r., wniosek ten będzie przyznany w ograniczonej wysokości z uwagi na konstytucyjny charakter takiej decyzji.

Zgodnie z art. 106 ust. 1 u.p.s., przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie natomiast z ust. 3 tego przepisu, świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Z uregulowań tych wynika zatem, że nie ma znaczenia dzień złożenia wniosku o przyznanie zasiłku okresowego, gdyż wniosek skarżącego z dnia 17 stycznia 2013 r. zobowiązywał organy do rozpatrywania okresu zaczynającego się w dniu 1 stycznia 2013 r. (miesiąc kalendarzowy). W kontekście powyższego, nawet w sytuacji istnienia decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. przyznającej zasiłek okresowy za styczeń 2013 r., organy nie miały także podstaw do przeniesienia wniosku z dnia [...] stycznia 2013 r. na luty 2013 r., z pominięciem miesiąca stycznia tego roku. Skarżący zresztą wskazuje, że złożył kolejny wniosek o takie świadczenie w lutym 2013 r., co oznacza, że decyzja z dnia [...] marca 2013 r. nie miała wpływu na rozpoznanie tego kolejnego wniosku.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.