II SA/Łd 562/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 8 maja 2013 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 2148/11 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 lipca 2011 r. w sprawie sygn. akt II SA/Łd 626/11 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Jak wynika z akt sprawy wyrokiem z dnia 29 lipca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w sprawie ze skargi J. S. w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 134 i art. 144 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia J. S. na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] o podjęciu z urzędu postępowania w sprawie wywłaszczenia na rzecz Gminy Miasto Ł. prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz J. S. oraz prawa własności budynku na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A [...], oznaczonej w ewidencji jako działka nr 254/2, o powierzchni 554 m², obręb [...]. W uzasadnieniu Wojewoda [...] wskazał, iż Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego i prawa własności budynku na przedmiotowej nieruchomości. Następnie postanowieniem z dnia [...] organ pierwszej instancji podjął z urzędu niniejsze postępowanie, wskazując na ustanie podstawy uzasadniającej jego zawieszenie. Na powyższe postanowienie wniósł zażalenie J. S. W zażaleniu tym zarzucił naruszenie art. 97 § 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie ustały przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, pomimo wniosku skarżącego z dnia 1 lutego 2011 r. skierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda [...] wyjaśnił, iż stosownie do treści art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, iż zażalenie może być wnoszone tylko na postanowienia enumeratywnie wyliczone w kodeksie. Wśród postanowień, na które przysługuje wskazany środek prawny, ustawa nie wymienia obecnie postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Jak wynika bowiem z treści art. 101 § 3 k.p.a. stronie służy zażalenie wyłącznie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Wskazany przepis, w przytoczonym brzmieniu obowiązuje od dnia 11 kwietnia 2011 r. (dzień wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Wprawdzie w momencie wydania spornego postanowienia przez Starostę [...] przepis art. 101 § 3 k.p.a. przewidywał, iż stronie służyło zażalenie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania, lecz organ drugiej instancji orzekał już na podstawie przepisów obowiązujących w dniu wydawania przez niego rozstrzygnięcia. Zobligowany był zatem uwzględnić zmiany stanu prawnego, jakie miały miejsce już po wydaniu aktu przez organ pierwszej instancji. Wojewoda podkreślił, że obowiązujący w dniu orzekania przez organ odwoławczy przepis art. 101 § 3 k.p.a., nie przewiduje prawa zaskarżania postanowień o podjęciu zawieszonego postępowania, a zatem należało na podstawie art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., stwierdzić niedopuszczalność zażalenia na takie postanowienie. Dodatkowo Wojewoda [...] zaznaczył, iż art. 142 k.p.a. przyznaje stronom postępowania prawo zażalenia niesamoistnego. Wyraża się ono w tym, iż postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć w odwołaniu od decyzji. Na taką drogę kwestionowania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania wskazano również w uzasadnieniu projektu ustawy, którą znowelizowano przepis art. 101 § 3 k.p.a. W projekcie wyjaśniono, iż "ocena przeprowadzonego postępowania po jego podjęciu jest możliwa przez organ wyższego stopnia w ramach rozpatrywania przez ten organ odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, a następnie całość postępowania podlega ocenie przez wojewódzki sąd administracyjny (w przypadku wniesienia skargi na decyzję)", a zatem "brak jest uzasadnienia do zaskarżania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania" (Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, druk nr 2987).

W skardze na powyższe postanowienie J. S. wniósł o jego uchylenie i przekazanie spraw do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie: art. 101 § 3 k.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia w sytuacji, gdy art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu po nowelizacji k.p.a. nie wyłącza możliwości wnoszenia zażalenia na postanowienia w przedmiocie podjęcia z urzędu zawieszonego postępowania;

– art. 6 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oparcie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia na uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podczas gdy art. 6 k.p.a. wyraźnie obliguje organy administracji publicznej do działania na podstawie przepisów prawa, do których uzasadnienie projektów ustaw się nie zalicza.

Zdaniem skarżącego przepis art. 101 § 3 k.p.a. został zmieniony tylko w zakresie możliwości zażalenia postanowień odmawiających podjęcia zawieszonego postępowania. Ogólna formuła, dająca możliwość zaskarżenia w drodze zażalenia wszystkich postanowień wydanych w sprawie zawieszenia postępowania, pozostała zaś bez zmian. Ponadto, z przepisu art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r. nie wynika, by ustawodawca ograniczał prawo wniesienia zażalenia tylko do niektórych rodzajów postanowień w sprawie zawieszenia postępowania. Ponadto skarżący wskazał, że zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z przytoczonym przepisem koresponduje art. 107 § 3 k.p.a., który stanowi, iż uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Tymczasem w niniejszej sprawie Wojewoda [...] oparł uzasadnienie prawne zaskarżonego postanowienia na uzasadnieniu rządowego projektu ustawy nowelizującej, przy czym uzasadnienia projektów ustaw nie znajdują się w katalogu źródeł obowiązującego prawa wymienionego w art. 87 ust. 1 Konstytucji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Wyrokiem z dnia 29 lipca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Zdaniem Sądu z użytego w treści art. 101 § 1 k.p.a. sformułowania "postanowienie w sprawie zawieszenia" wynika, że forma postanowienia wymagana jest w całym zakresie "spraw zawieszenia postępowania", czyli zawieszenia lub odmowy zawieszenia postępowania, podjęcia lub odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Artykuł 101 § 3 k.p.a. określa zakres prawa zażalenia na postanowienia. Zażalenie przysługuje na wszystkie postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania, a zatem na postanowienia o zawieszeniu lub odmowie zawieszenia postępowania, na postanowienie w sprawie podjęcia lub odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Wprowadzone nowe brzmienie art. 101 § 3 k.p.a. przez dodanie "albo odmowie podjęcia zawieszonego postępowania", przy pozostawieniu bez zmiany określenia granic zaskarżenia postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania, nie daje podstaw do ograniczenia prawa zażalenia. Skoro zatem w przepisie tym nie ma żadnych ograniczeń co do zaskarżalności postanowień w sprawie zawieszenia postępowania, to stronom służy zażalenie na każde z postanowień możliwych do wydania w sprawie zawieszenia postępowania. Wynika to także z art. 141 § 1 k.p.a. Zawieszenie postępowania z przyczyn, o których mowa w art. 97 § 1 k.p.a., jest obligatoryjne (organ zawiesza postępowanie), przy czym kwestia zasadności zawieszenia postępowania (wystąpienie przyczyn zawieszenia) mogła być przedmiotem oceny w postępowaniu instancyjnym przez organ wyższego stopnia oraz w postępowaniu sądowym przez sąd administracyjny. Podjęcie postępowania w tych wypadkach jest dopuszczalne, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania (art. 97 § 2 k.p.a.). Oznacza to, że strona przed wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty powinna mieć możliwość kwestionowania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, jeżeli nie ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania. Prawo do poddania kontroli instancyjnej zasadności każdego rodzaju postanowień w sprawie zawieszenia postępowania wydatnie zwiększa zakres uprawnień procesowych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...] zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez przyjęcie, że zaskarżone postanowienie naruszało przepis art. 101 § 3 k.p.a.,

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 101 § 3 k.p.a. (a w konsekwencji również art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a.) przez przyjęcie, że z przepisu tego wynika, że na postanowienie organu o podjęciu zawieszonego postępowania przysługuje zażalenie, mimo iż po dniu 11 kwietnia 2011 r. nastąpiło ograniczenie prawa do zażalenia w tej mierze.

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Wojewody [...] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. wolą ustawodawcy jest, aby zażalenie przysługiwało na postanowienie zawieszające postępowanie i postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania ("postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Zażalenie na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie mieści się pośród wymienionych w art. 101 § 3 k.p.a. i świadczy to o tym, że zostało świadomie przez ustawodawcę wykluczone, co zapewne miało na celu przyspieszenie postępowania. Tak więc, postanowienie o podjęciu postępowania może być przez stronę zakwestionowane tylko w odwołaniu od decyzji, czyli w trybie przewidzianym w kodeksie dla postanowień, na które zażalenie nie służy (art. 142 k.p.a.).

Wspomnianym na wstępie wyrokiem z dnia 8 maja 2013 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 2148/11, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 lipca 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W treści uzasadnienia wyjaśnił, że obecnie treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"), a zatem wykluczona została możliwość złożenia zażalenia na postanowienie pozytywne o podjęciu zawieszonego postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a., przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż – na podstawie art. 142 k.p.a. – może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z kolei art. 190 p.p.s.a. wyraża zasadę związania sądu pierwszej instancji wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie sądowoadministracyjnej treścią wyroku sądu kasacyjnego. Zgodnie z tym przepisem, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Uwzględniając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 8 maja 2013 r. (w sprawie o sygn. akt I OSK 2148/11) jako wiążące, z mocy art. 190 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W tym miejscu wskazać należy, że przedmiotem niniejszego postępowania jest kontrola legalności postanowienia Wojewody [...] stwierdzającego w oparciu o art. 134 i 144 k.p.a. niedopuszczalność zażalenia na postanowienie o podjęciu z urzędu postępowania w sprawie wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego oraz prawa własności. Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania (art. 134 k.p.a.), przy czym w sprawach nieuregulowanych w rozdziale dotyczącym zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań (art. 144 k.p.a.). W świetle art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienie stronie służy zażalenie, jeśli kodeks tak stanowi.

W rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z niedopuszczalnością zażalenia z przyczyn przedmiotowych, bowiem przepisy obowiązujące w dacie wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania nie przewidywały możliwości zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia w toku instancji.

Obowiązujący od 11 kwietnia 2011 r. art. 101 § 3 k.p.a. wyraźnie stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania stronie służy zażalenie.

Przepis art. 101 § 3 k.p.a. przed nowelizacją, wprowadzoną ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., miał następujące brzmienie "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wobec takiego brzmienia tego przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia tj. postanowienie o zawieszeniu postępowania, odmowie zawieszenia postępowania, podjęciu zawieszonego postępowania i odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 maja 2000 r., OPS 4/00, publ. ONSA 2000, Nr 4, poz. 137).

Powyższe stanowisko nie może jednak znaleźć zastosowania do stanów faktycznych powstałych po dniu 10 kwietnia 2011 r. Obecnie treść tego przepisu, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. A contrario zażalenie nie przysługuje na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania i postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania.

Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Wprowadzając zmianę wspominanego przepisu ustawodawca miał bowiem na względzie zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Pozostawił środek zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączył możliwość zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Co ważne, strona niezadowolona z ze wskazanych rozstrzygnięć nie została pozbawiona możliwości poddania ich kontroli, gdyż na podstawie art. 142 k.p.a., może je kwestionować w odwołaniu od decyzji oraz ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny w wiążącym tutejszy Sąd wyroku z dnia 8 maja 2013 r., odwołując się do poglądów orzecznictwa i literatury przedmiotu, wskazał ponadto, że podobne regulacje dotyczące możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania zawarte zostały w procedurze sądowoadministracyjnej (art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) i cywilnej (art. 394 § 1 pkt 6 Kodeksu postępowania cywilnego). Podkreślił konsekwentne przyjmowanie na gruncie ustaw regulujących te postępowania, że postanowienie o odmowie zawieszenia i o podjęciu postępowania takiemu odrębnemu zaskarżeniu nie podlega.

Dodać też należy, że przedstawiona w niniejszym uzasadnieniu wykładnia art. 101 § 3 k.p.a. została utrwalona w orzecznictwie sądów administracyjnych, na co też zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej przywołanym wyroku.

Skoro zatem kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości zaskarżenia postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na takie postanowienie nie narusza prawa. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. przy uwzględnieniu treści art. 190 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.

LP