II SA/Gl 693/13

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia [...] r. A. R. wystąpił o wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu do nieruchomości oznaczonej jako działki nr 1 i 2 dla projektowanej myjni samochodowej.

Decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta C. odmówił lokalizacji zjazdu wskazując na ograniczenia lokalizacji zjazdów z drogi klasy "G" w obszarze oddziaływania skrzyżowania co powodowałoby niebezpieczeństwo w ruchu lądowym.

Na skutek wniesionego przez A. R. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...]r. uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując na potrzebę przeprowadzenia analizy potwierdzającej , że planowany zjazd stanowił będzie zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Kolejną decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta C. zezwolił na lokalizację zjazdu tylko na zasadzie wjazdu bez możliwości wyjazdu na ul. [...].

W wyniku kolejnego odwołania wniesionego przez A. R. SKO w C. decyzją z dnia [...]r. uchyliło ponownie decyzję organu pierwszej instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu SKO wskazało, że zjazd z drogi oznacza połączenie z drogą publiczną co stanowi zarówno wjazd jak i wyjazd z nieruchomości. Nadto wskazało na potrzebę ustalenia rodzaju jezdni, odległości zjazdu od najbliższych skrzyżowań i wskazanie wyraźnie kryteriów będących podstawa oceny złożonego wniosku.

Kolejną decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta C. ponownie zezwolił A. R. na lokalizację zjazdu publicznego tylko na zasadzie wjazdu, bez możliwości wyjazdu z nieruchomości na ul. [...]. Wskazując jednocześnie , że działki należące do wnioskodawcy posiadają zjazd indywidualny z drogi zbiorczej biegnącej równolegle do ul. [...], która jest jednocześnie częścią pasa drogowego ul. [...]. Nadto zgoda na wyjazd z przedmiotowych działek bezpośrednio na ul. [...] byłaby sprzeczna z istniejącą w tym miejscu organizacją ruchu drogowego i pozostawałaby w sprzeczności z ważnym interesem społecznym.

Wniesione po raz kolejny odwołanie przez A. R. skutkowało kolejnym uchyleniem zaskarżonej decyzji przez SKO w C.. Które w wydanej w dniu [...]r. decyzji kasatoryjnej wskazało na niezgodność załącznika do decyzji z jej rozstrzygnięciem, brak podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia, oraz bezpodstawne przyjęcie, że droga biegnąca wzdłuż ul. [...] jest drogą zbiorczą.

Decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta C. odmówił wnioskodawcy lokalizacji zjazdu publicznego do nieruchomości położonej przy ul. [...] oznaczonej jako działki nr 1 i 3 wskazując , że ul. [...] jest drogą krajową na której powinno się zgodnie z obowiązującymi przepisami ograniczyć liczbę zjazdów poprzez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas. Wymóg ten został spełniony na etapie budowy ul. [...] poprzez wybudowanie równoległej drogi dojazdowej, na którą bezpośredni wjazd ma wnioskodawca ze swoich nieruchomości.

W wyniku wniesionego odwołania SKO w C. decyzją z dnia [...]r. kolejny raz uchyliło zaskarżoną decyzję wskazując, na konieczność wyjaśnienia czy wnioskodawca zmienił swój wniosek wskazując dojazd do swoich nieruchomości przez działkę sąsiednią nr 4.

W dniu [...]r. Prezydent Miasta C. wydał kolejną decyzję w której odmówił lokalizacji zjazdu publicznego w miejscu wskazanym przez wnioskodawcę, uzupełniając argumentację z poprzedniej decyzji o stwierdzenie, że zjazd miałby przebiegać przez działkę stanowiącą własność osoby prywatnej i posiadający bezpośredni dostęp do ul. [...].

Z decyzją tą ponownie nie zgodził się A. R. wnosząc odwołanie, którego skutkiem było kolejne uchylenie zaskarżonej decyzji przez SKO w C. decyzją z dnia [...]r. Tym razem organ odwoławczy wskazał na potrzebę przeprowadzenia postępowania dowodowego w postaci oględzin oraz dowodu z opinii biegłego z zakresu ruchu drogowego, celem ustalenia stopnia zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym wynikającego z realizacji przedmiotowej inwestycji oraz ustalenia zasięgu obszaru oddziaływania.

Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta C. działając na podstawie art.16,art.19 pkt 5, art.20 pkt 8, art.29 ust.1-5 ustawy o drogach publicznych odmówił A. R. zgody na przebudowę istniejącego zjazdu z ul. [...] pod obsługę komunikacyjną działek 1 oraz 3 poprzez prywatną działkę nr 4, dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie czterostanowiskowej myjni samochodowej.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że ulica [...] stanowi drogę krajową nr 1 klasy "G" i zgodnie z § 9 ust.1 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z drogi krajowej klasy "G" należy ograniczyć liczbę zjazdów poprzez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów pod nową zabudowę. Nadto wnioskodawca precyzując swój wniosek wskazał, że dotyczy on przebudowy istniejącego zjazdu. W tym celu niezbędne jest przebudowanie skrzyżowania oraz zmiana oznakowania na drodze, jak również zmiana lokalizacji chodnika, a w konsekwencji poszerzenie drogi dojazdowej. Dla realizacji celów tej inwestycji niezbędne jest również wykupienie przez gminę części działki nr 4 stanowiącej obecnie własność prywatną. Organ wskazał, że takie działanie byłoby niezgodne z § 1 uchwały Rady Miasta C. nr [...] z dnia [...]r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami Gminy Miasta C., zgodnie z którą gmina może nabywać nieruchomości niezbędne dla realizacji celów publicznych. Organ wskazał również, że zgodnie z art. 16 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należą do inwestora. Nadto wnioskodawca nie przedstawił również prawa do dysponowania częścią nieruchomości oznaczonej jako działka nr 5.

Odwołanie od powyższej decyzji do SKO w C. wniósł A. R. zarzucając, że w trakcie budowy ul. [...] nie wykonano zjazdów z dróg dojazdowych do poszczególnych posesji, a inwestycję tę nadzorowała ta sama osoba, która teraz jest odpowiedzialna za rozpoznanie jego wniosku. Nadto wskazał, że modyfikacji wniosku dokonał po spotkaniach z urzędnikami MZDiT, którzy dali mu do zrozumienia, że nie będzie możliwe bezpośrednie połączenie jego działek z ul. [...]. Wtedy też przedstawił dwa warianty wykonania tego zjazdu. Zdaniem odwołującego się gmina miała możliwość zamiany gruntu, który jest niezbędny do realizacji zjazdu bez potrzeby jego wykupu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, stwierdzając, że proponowany zjazd miałby być zlokalizowany na wysokości dodatkowego pasa ruchu co jest sprzeczne z §113 ust.7 pkt 5 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Stanowi to obiektywną okoliczność uzasadniającą odmowę lokalizacji projektowanego zjazdu. Nadto w odniesieniu do zarzutów zawartych w treści odwołania organ II instancji wskazał, że ramy postępowania zakreśla wniosek inwestora, który jak wynika z jego treści zdaje sobie sprawę z niemożliwości wykonania zjazdu bez przebudowy istniejącego skrzyżowania.

Z decyzją SKO nie zgodził się A. R. i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucając, że dopełnił wszystkich formalności związanych z wnioskiem o zezwolenie na przebudowę zjazdu z drogi publicznej i nie zgadza się z argumentacją zawartą w uzasadnieniach decyzji obu organów. Wskazał również, że to błędy przy przebudowie ul. [...] spowodowały, że droga dojazdowa ma szerokość , która uniemożliwia swobodny dojazd do należących do wnioskodawcy nieruchomości, a tym samym blokuje planowaną przez niego inwestycję. Przy czym zdaniem skarżącego było to zamierzone działania władz miasta mające na celu uzyskiwanie w przyszłości dochodów z tytułu opłat za wydanie decyzji na lokalizację zjazdu publicznego i indywidualnego.

W odpowiedzi na skargę SKO w C. podtrzymało argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

W toku postępowania sądowego skarżący wnosił i wywodził jak w skardze, jednocześnie powtórzył, iż przedstawił organowi cztery propozycje rozwiązania lokalizacji zjazdu, chociaż nie on powinien z taką inicjatywą występować.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Z art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2007r. nr 19, poz.115, z późń. zm.) wynika, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu ( ust.1), przy czym w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (ust.2).

W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku:

1) uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym;

2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu (ust.3).

Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony (ust.4). Przepisy ustawy nie określają wprost przesłanek wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu w określonym miejscu. Jednakże w art. 29 ust. 4 ustawy ustawodawca wskazał, że zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne.

W art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych zawarta jest definicja pojęcia zjazd. Przez zjazd rozumie się połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do dopuszczalności zjazdów z dróg publicznych na teren nieruchomości podkreśla się przede wszystkim, że z faktem bezpośredniej dostępności (przylegania) działki do drogi publicznej nie wiąże się z mocy samego prawa możliwość ustanowienia zjazdu z tej drogi na działkę. Możliwość ustanowienia w takiej sytuacji zjazdu z drogi publicznej nie jest bowiem wprost związana z prawem własności gruntu, czy z działaniami jego właściciela podejmowanymi na podstawie tzw. prawa sąsiedzkiego, lecz stanowi uprawnienie o charakterze rzeczowym, które związane jest z określoną nieruchomością, przyznawane w drodze zgody zarządu drogi, mającej formę decyzji administracyjnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2007 r. sierpnia 2004 r., sygn. VI SA/Wa 376/07). Oznacza to, że organ może wydać decyzje odmowną, która będzie pośrednio ograniczać możliwość pełnego korzystania z nieruchomości przez właściciela.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r. o sygn. I OSK 1068/10 wyrażenie zgody przez zarządcę drogi na lokalizację zjazdu następuje w ramach uznania administracyjnego, którego granice określają interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie takiej zgody a także obowiązujące przepisy, w tym w szczególności przepisy § 9 ust. 1 pkt 4 i § 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz. U. z 1999r. nr43, poz.430,z późń. zm.).

Przepis § 9 cyt. rozporządzenia reguluje warunki stosowania zjazdów, które

zróżnicowane są w zależności od klasy drogi, przy czym stosowanie na drodze klasy G z którą mamy doczynienia w niniejszej sprawie, zjazdów należy ograniczyć przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę.

Przepis § 113 ust.7 pkt 5 cytowanego rozporządzenia stanowi, że wyjazd z drogi,

do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być

usytuowane na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu.

Zgodnie z treścią przepisu § 113 ust 7 pkt. 5 cyt. rozporządzenia okoliczność, iż działka zlokalizowana jest przy odcinku drogi, na którym występuje dodatkowy pas ruchu, wyłącza co do zasady możliwość ustanowienia zjazdu, a tym samym wyznacza granice uznania administracyjnego. Jest to niewątpliwie okoliczność obiektywna, niepodlegająca ocenie organu. Jej wystąpienie przekłada się co do zasady automatycznie na obowiązek wydania decyzji odmownej.

Okoliczność zlokalizowania działek objętych wnioskiem o nr 1 i 2 przy odcinku drogi ul. [...], na którym występuje dodatkowy pas ruchu, zachodzi w niniejszej sprawie, co wprost wynika z załączonej do decyzji mapy zasadniczej z ewidencji gruntów.

W wyroku z dnia 19 listopada 2010r. sygn. akt I OSK 89/10, LEX nr 745360 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w § 113 ust.7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wymieniono szereg miejsc, w których zdaniem prawodawcy zawsze ( ex definitione) występuje sytuacja zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i z tego powodu przepis ten nie uzasadnia badania stopnia rzeczywistego zagrożenia w ruchu drogowym. ( podobnie wyrok NSA z dnia 23 maja 2007r. sygn. akt II OSK 836/06, LEX nr 338663) Zarząd drogi odpowiedzialny za bezpieczeństwo na drogach publicznych winien brać pod uwagę w pierwszym rzędzie zasadę zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, któremu niewątpliwie zagraża umiejscowienie zjazdu w obrębie występowania dodatkowego pasa ruchu.

Niezasadnie podnosi skarżący, że to na organie spoczywa obowiązek zapewnienia bezpośredniego zjazdu na teren należących do niego działek i przeprowadzenia niezbędnych w tym zakresie inwestycji. Jak wynika z wcześniej cytowanych przepisów taki obowiązek powstałby w momencie przebudowy istniejącej drogi. Zatem zarzuty dotyczące niewłaściwie przeprowadzonej inwestycji związanej z przebudową ul. [...] i wykonania w sposób niewłaściwy drogi dojazdowej, nie mogą być przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu, albowiem dotyczą innych prawomocnych decyzji, których wzruszenie może nastąpić w ramach odrębnego postępowania, w drodze nadzwyczajnych środków zaskarżenia.

W ustalonym przez organy stanie faktycznym sprawy uznać należało, że zaskarżona decyzja nie narusza granic uznania administracyjnego i miała na względzie konieczność zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu na drodze.

Z powyższych przyczyn skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270, z późn. zm.) należało oddalić.