II OSK 1397/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 301/12 oddalił skargę Gminy Choczewo na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego z dnia 4 kwietnia 2012 r., nr WI-I.743.2.46.2012.AO, w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Choczewo z dnia 28 lutego 2012 r., nr XV/113/12, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie zespołu elektrowni wiatrowych "Osieki Lęborskie – Lublewko" w gminie Choczewo. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Rada Gminy Choczewo w dniu 28 lutego 2012 r. podjęła uchwałę nr XV/113/12 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie zespołu elektrowni wiatrowych "Osieki Lęborskie - Lublewko" w gminie Choczewo. Zgodnie z wymogami ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm.), zw. dalej ustawą o samorządzie gminnym, Rada Gminy Choczewo przedłożyła podjętą uchwałę organowi nadzoru - Wojewodzie Pomorskiemu.

Wojewoda Pomorski w rozstrzygnięciu nadzorczym, nr WI-I.743.2.46.2012.AO, podjętym w dniu 4 kwietnia 2012 r. stwierdził nieważność przedłożonej uchwały z powodu jej sprzeczności z prawem. Według Wojewody sprzeczność ta polega na niezgodności uchwalonego planu miejscowego z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Choczewo, uchwalonego uchwałą, nr VI-58/2003, Rady Gminy Choczewo z dnia 9 czerwca 2003 r. W Studium bowiem tereny objęte uchwalonym planem zagospodarowania w rejonie zespołu elektrowni wiatrowych "Osieki Lęborskie - Lublewko" oznaczone są w przeważającej części jako "gleby chronione - klasa I - III", "gleby chronione - klasa IV" oraz "lasy". Według ustaleń planu tereny 1E/R, 2E/R, 3E/R, 4E/R i 5E/R są to tereny rolnicze i lokalizacji urządzeń elektroenergetyki, w tym elektrowni wiatrowych, co jest niezgodne z ustaleniami Studium, gdzie obszar ten stanowi "gleby chronione - klasa l - III" i "gleby chronione - klasa IV", a część terenu 5E/R, obejmująca działkę o numerze ewidencyjnym ..., jest zgodnie z rysunkiem Studium przeznaczona pod lasy.

Organ nadzoru wskazał, że niezgodne z ustaleniami Studium jest również przeznaczenie w uchwalonym planie miejscowym terenu 7U na teren zabudowy usługowej. Zgodnie ze Studium, obszar ten stanowi "gleby chronione - klasa IV", podobnie jak teren 10ZL, oznaczony w planie jako tereny lasów. Wojewoda wskazał, że Rada Gminy w toku procedury planistycznej jest związana ustalenia obowiązującego Studium i postanowienia planu muszą być z nim zgodne. Jak wynika z art. 9 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.), zw. dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia studium wiążą organy gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Stopień związania planu miejscowego ustaleniami studium zależy m.in. od szczegółowości zapisów studium. Niemniej jednak zasadą, wyrażoną w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest możliwość uchwalenia planu dopiero po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Wymóg nienaruszania przez plan ustaleń studium jest więc bezwarunkowy.

Według Wojewody sprzeczność wskazanej uchwały z przepisami prawa polegała również na niedopełnieniu procedury planistycznej wynikającej z art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez nieuwzględnienie wymogu art. 17 pkt 6c ustawy w związku z art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. nr 121 poz.1266 ze zm.), zw. dalej ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tj. niedopełnienie obowiązku uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze. Obowiązek powstaje w sytuacji, gdy w miejscowym planie dokonuje się zmiany przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III na cele nierolnicze, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha — w takim przypadku wymagane jest uzyskanie zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Jak wynika z tekstu uchwalonego planu, powierzchnia gruntów rolnych klasy IlIa i Illb, planowanych do wyłączenia z produkcji rolnej, przekracza 3,5 ha, przy czym na terenie 5E/R wynosi 1,33 ha. W tej sytuacji brak zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze jest istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego, powodującym nieważność uchwały.

Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody wniosła Rada Gminy Choczewo. Rada wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego zarzucając naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 3 ustawy z dnia 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że brak występowania w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Choczewo obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, jest podstawą do stwierdzenia niezgodności z planem zagospodarowania przestrzennego. Zarzucono nadto naruszenie art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie, że miejscowy plan zagospodarowania w rejonie zespołu elektrowni wiatrowych "Osieki Lęborskie – Lublewko" jest niezgodny z ustaleniami Studium Gminy Choczewo oraz naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie zespołu elektrowni wiatrowych "Osieki Lęborskie – Lublewko" w gminie Choczewo nie dopełniono obowiązku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Uzasadniając zarzuty skarżący wyjaśnił, że w dacie uchwalania Studium Gminy Choczewo z 2003 r. nie obowiązywał art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który obliguje Radę do ustalania w studium rozmieszczenia przewidywanych na obszarze gminy obszarów, na których będą się znajdowały urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu. Z tego też powodu rozmieszczenia kwestionowanego zespołu elektrowni wiatrowych nie przewidziano w Studium, z którym w zgodności pozostaje uchwała o planie. Skarżący twierdził, że o zgodności planu ze Studium nie świadczy tylko rysunek Studium, ale przede wszystkim część opisowa Studium, z której jasno wynikają kierunki rozwoju i polityki zagospodarowania przestrzennego gminy Choczewo. W pkt III wśród celów rozwoju gminy wskazano zrównoważony rozwój gminy m.in. z wykorzystaniem ekologicznych źródeł energii. W gminie stworzono trzy główne strefy funkcjonalne: 1. uzdrowiskowo – rekreacyjną, 2. rolniczo – turystyczną oraz 3. turystyczno – rekreacyjną. W strefie 2 wskazano, że już występują i planuje się dalsze lokalizacje elektrowni wiatrowych, w których sąsiedztwie przewidziano utworzenie zakładów ogrodniczych produkujących warzywa i kwiaty z wykorzystaniem wytworzonej energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych. Wśród celów i zasad rozwoju gminy wskazano zapewnienie nieprzerwanej dostawy energii elektrycznej, w tym energii pochodzącej z elektrowni wiatrowych. W pkt 12.2 przewidziano lokalizację elektrowni wiatrowych, które mogą wspomóc zasilanie w sieci lub zabezpieczyć lokalne zaopatrzenie w energię elektryczną obiektów produkcyjnych, ogrodniczych, rolniczych.

W odniesieniu do zarzutu braku uzyskania zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze wyjaśniono, że stanowisko to przyjęto bez analizy dokumentacji formalnoprawnej, z której wynika, że z powodu brak cech zwartego obszaru, na którym zlokalizowane mają być elektrownie wiatrowe, nie było potrzeby uzyskiwania takiej zgody.

Skarżący wskazał, że plan jest zgodny ze Studium, chociaż w szczegółach nie z jego rysunkiem, który ze względu na skalę, w której został sporządzony oraz adekwatny do niej poziom dokładności nie jest wolny od błędów m.in. dotyczących oznaczenia lasów (dz. nr ... w obszarze 5E/R). Plan te omyłki prostuje. Ewidencja gruntów potwierdza, że działka nr ... nie ma przeznaczenia pod lasy. Ze względu na koszty zmian omyłek w wersji graficznej Studium, nie zostały one przeprowadzone. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze uznał skargę za niezasadną, uznając, że uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w rejonie zespołu elektrowni wiatrowych "Osieki Lęborskie - Lublewko" w gminie Choczewo jest sprzeczny z prawem.

W myśl art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, wtedy zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (w:) T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

Sąd Wojewódzki podzielił zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym stanowisko odnośnie naruszenia procedury planistycznej poprzez brak uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne określone w planie miejscowym.

Zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Przepisami odrębnymi regulującymi przedmiotową materię są natomiast przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 tej ustawy stanowi, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

O konieczności uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych (leśnych) na cele nierolnicze (nieleśne) - o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych decyduje zatem powierzchnia gruntów rolnych (leśnych) przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na realizację tego celu nierolniczego (nieleśnego) oraz zwarty charakter obszaru podlegającego zmianie przeznaczenia.

Sąd Wojewódzki wskazał, że w zakresie interpretacji kluczowego dla rozstrzygnięcia sprawy terminu "zwarty obszar" orzecznictwo sądów administracyjnych jest rozbieżne.

Według stanowiska prezentowanego m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2011 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 466/11, (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl), pojęcie "zwarty obszar projektowany" należy interpretować mając na uwadze całe projektowane przedsięwzięcie. Przedmiotem badanej przez Sąd uchwały był miejscowy plan obejmujący teren przeznaczony na park elektrowni wiatrowych. Z ustaleń planu wynikało, że teren przeznaczony na park elektrowni wiatrowych obejmuje teren przeznaczony pod 29 siłowni (każda z siłowni zajmuje co najmniej 18 arów) i pod drogi dojazdowe do nich, na gruntach klas I-III. W sprawie tej Gmina wskazywała, że zwarty obszar projektowany nie przekracza 0,5 ha, bowiem należy go liczyć oddzielnie dla każdej siłowni a ten nie będzie przekraczał 18 arów. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił tego stanowiska. Sąd stanął na stanowisku, że nawet wówczas, gdy działki podlegające wyłączeniu nie sąsiadują ze sobą, istnieją podstawy ku temu, aby ich obszar zsumować celem sprawdzenia czy przekroczone zostało kryterium obszarowe w odniesieniu do całej inwestycji farmy wiatrowej, o jakim mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (podobnie wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2008 r., II OSK 1826/06, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 października 2011, IV SA/Po 330/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko powyższe opiera się na funkcjonalnej wykładni pojęcia "zwartego obszaru", zgodnie z którą uznanie obszaru za zwarty zależy od tego, czy podlegający obszar przeznaczony jest na inwestycję jednego rodzaju.

Natomiast w wyroku z dnia 12 kwietnia 2012 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 94/12, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie dotyczącej uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z przeznaczaniem gruntów rolnych na zespół elektrowni wiatrowych (farmę wiatrową), dokonał odmiennej interpretacji pojęcia "zwartego obszaru". Sąd wskazał, że w sprawie nie ulegało wątpliwości, że obszar, który przeznaczono na lokalizację zespołu elektrowni wiatrowych (farmy wiatrowej) nie był zwarty w znaczeniu literalnym. Zgodnie z językowym znaczeniem tego pojęcia obszar zwarty jest to bowiem obszar złożony z elementów znajdujących się blisko jeden obok drugiego; ścisły, zbity, gęsty, skupiony; jednolity pod względem ukształtowania, kompozycji, budowy, składu, harmonijnie zespolony, nie zróżnicowany, nie rozczłonkowany, spójny (Słownik Języka Polskiego pod redakcją M.Szymczaka, Warszawa 1981). Z części graficznej planu wynikało, że obszar planowanej elektrowni był rozczłonkowany, składał się on z 18 elementów, które nie były ani położone blisko jeden obok drugiego, ani skupione w jednym miejscu. Pod poszczególne elektrownie wiatrowe przeznaczono 18 odrębnie położonych obszarów, zastrzegając, że na każdym z tych terenów może powstać tylko jedna elektrownia wiatrowa (jeden wiatrak), że na każdym z tych terenów obszar wymagający trwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej nie może wynosić więcej niż 0,5 ha oraz że tereny niezainwestowane pod potrzeby elektrowni wiatrowych należy pozostawić w dotychczasowym rolniczym użytkowaniu (§ 17 ust. 1, 3, 5 i 7 zaskarżonej uchwały). Rozważając, czy zwrot ten należy rozumieć literalnie, czy też należy mu nadać inne znaczenie, w szczególności takie, w którym o tym, że obszar jest zwarty decydować będzie to, iż został on przeznaczony na inwestycję jednego rodzaju, Sąd stwierdził, że obszar zwarty, o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to obszar złożony z elementów znajdujących się blisko jeden obok drugiego, skupiony i nie rozczłonkowany, a nie suma wszystkich obszarów przeznaczonych na tę inwestycję, bez względu na ich wzajemne położenie. Sąd wskazał, że brak jest istotnych powodów, aby w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z przeznaczaniem gruntów rolnych na zespół elektrowni wiatrowych (farmę wiatrową) odejść od literalnego rozumienia zwrotu "zwarty obszar", użytego w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na odmienność sytuacji uchwalania miejscowego planu w związku z przeznaczaniem gruntów rolnych na zespół elektrowni wiatrowych od sytuacji dotyczącej wydawania decyzji o warunkach zabudowy. W sprawach dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, w których wykładni zwrotu "zwarty obszar" dokonuje się w związku z koniecznością oceny czy teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), mogą pojawić się obawy o możliwość obejścia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zakresie przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze. Obawy te mogą uzasadniać odejście od literalnego rozumienia zwrotu "zwarty obszar". Takie obawy jednakże nie pojawiają się w przypadku uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawą dokonania takiego ustalenia w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie planowana inwestycja, mająca być przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy. Nie są znane inne zamierzenia dotyczące tego samego terenu rolnego. Zasadne wydaje się więc, że w takiej sprawie zwrot "zwarty obszar" może być rozumiany inaczej niż wtedy, gdy jest uchwalany plan miejscowy. Można w szczególności uwzględnić czy inwestycja, która ma być przedmiotem jednej decyzji o warunkach zabudowy, nie jest elementem większego zamierzenia, które celowo, bowiem z zamiarem obejścia ograniczeń wynikających z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jest realizowane w oparciu o wiele decyzji o warunkach zabudowy, z których każda z osobna będzie obejmowała obszar niewymagający zgody na przeznaczenie na cel nierolniczy, jednakże po zsumowaniu tych obszarów stanowić one będą "zwarty obszar" przekraczający normy określone w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podobne niebezpieczeństwo w przypadku uchwalania planu miejscowego nie występuje. Podobne stanowisko wyrażono w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 października 2012 r., II SA/Sz 710/12, Lex nr 1229774 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2012 r., II OSK 996/12, Lex nr 1219266.

Sąd Wojewódzki orzekający w niniejszej sprawie podzielił stanowisko w zakresie zasadności wykładni językowej pojęcia "zwarty obszar" użytego w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i powołaną wyżej argumentację zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2012 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 94/12. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, za przyjęciem takiego stanowiska przemawia fakt, że norma art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi w istocie normę ingerującą w uprawnienia właściciela nieruchomości. Przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przewidują dwa tryby wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Co do zasady, zgodnie z art. 11 ust. 1 tej ustawy, wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Natomiast w przypadku przekroczenia przez zwarty obszar projektowany do wyłączenia wielkości 0,5 ha – zastosowanie znajduje tryb przewidziany w art. 7 ust. 2 ustawy, który wymaga by wyłączenie gruntu z produkcji rolnej nastąpiło w planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przewiduje zasadę, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Własność, w tym własność nieruchomości jest prawem konstytucyjnie chronionym z mocy art. 21 ust.1 Konstytucji. Przepis wprowadzający ograniczenie możliwości uzyskania wyłączenia z produkcji użytków rolnych przekraczających 0,5 ha w trybie art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i wymagający wszczęcia dla takiego wyłączenia procedury planistycznej, ogranicza uprawnienia właścicielskie. Nie powinien on zatem być interpretowany rozszerzająco w drodze wykładni, prowadzącej do zmiany zakresu jego stosowania. Sąd Wojewódzki wskazał, że w przypadku decyzji o warunkach zabudowy w części orzecznictwa dokonywano wąskiej literalnej wykładni normy 7 ust. 2 ustawy (wyroki NSA: z dnia 3 lutego 2012 r., II OSK 2225/10 Lex nr 1138112; z dnia 27 czerwca 2008 r., II OSK 738/07; z dnia 10 stycznia 2008 r. II OSK 1826/06 oraz z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. II OSK 299/09, http://www.nsa.gov.pl, wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 września 2010 r., sygn. II S.A./Lu 308/10, Lex nr 753771; wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 listopada 2008 r., sygn. IV S.A./Wa 1502/08, Lex nr 529571).

W niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki wskazał, że treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie zespołu elektrowni wiatrowych "Osieki Lęborskie - Lublewko" w gminie Choczewo nie daje podstaw do uznania, iż w planie tym dokonano wyłączenia z produkcji rolnej gruntów, których zwarty obszar nie przekracza 0,5 ha.

Z § 4 ust. 3 pkt 8 lit. g części opisowej planu wynika, że w powołanym przepisie planu określono, że suma maksymalnych powierzchni gruntów rolnych pochodzenia mineralnego nie stanowiących zwartego obszaru, jakie są planowane do wyłączenia z produkcji rolnej w związku z realizacją inwestycji wyniesie

– na terenie 1 E/R: kl. IIIa – 0,26 ha, kl. IIIb – 0,89 ha, kl. IVa – 0,16 ha,

– na terenie 3 E/R: kl. IIIa – 0,32 ha, kl. IIIb – 0,28 ha,

– na terenie 4 E/R: kl. IIIb – 0,24 ha, kl. IVb – 3,11 ha, kl. V – 0,22 ha,

– na terenie 5 E/R: kl. IIIb – 1,33 ha, kl. IVa – 3,00 ha, kl. IVb – 2,00 ha,

– na terenie 2 E/R: kl. IIIa – 0,4 ha.

W § 5 części opisowej planu wskazano natomiast, że ustala się zmianę przeznaczenia 12,21 ha powierzchni gruntów rolnych pochodzenia mineralnego, nie stanowiących zwartego obszaru użytków rolnych, w postaci: gruntów ornych kl. IIIa – 0,98 ha, IIIb – 2,74 ha, kl. IVa – 6,27 ha, kl. IVb – 2,00 ha, i kl. V – 0,22 ha na cele nierolnicze zgodnie z ustaleniami planu.

Analiza wskazanych postanowień planu prowadzi do wniosku, że suma gruntów rolnych przewidziana do zmiany przeznaczenia na nierolnicze znacznie przekracza wielkość graniczną 0,5 ha. W sytuacji, gdy grunty planowane do zmiany przeznaczenia na nierolnicze przekraczają wielkość, od której uzależniony jest obowiązek uzyskania zgody, z art. 7 ust. 2 ustawy, okoliczność, iż grunty przeznaczone do wyłączenia nie stanowią obszaru zwartego powinna wyraźnie wynikać z treści planu, jego części graficznej bądź opisowej, tak jak to miało miejsce w sprawie sygn. akt II OSK 94/12, w której pod poszczególne elektrownie wiatrowe przeznaczono 18 odrębnie położonych obszarów, uwidocznionych w części graficznej planu, zastrzegając, że na każdym z tych terenów może powstać tylko jedna elektrownia wiatrowa (jeden wiatrak), na każdym z tych terenów obszar wymagający trwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej nie może wynosić więcej niż 0,5 ha oraz że tereny niezainwestowane pod potrzeby elektrowni wiatrowych należy pozostawić w dotychczasowym rolniczym użytkowaniu.

Zapisy planu w niniejszej sprawie odnoszące się do terenów rolnych przewidzianych do zmiany przeznaczenia na nierolnicze w związku z lokalizacją w jednostkach planistycznych 1 E/R, 3 E/R, 4 E/R i 5 E/R urządzeń elektroenergetyki, w tym 14 elektrowni wiatrowych, nie zawierają ustaleń umożliwiających dokonanie oceny, czy tereny przeznaczone pod inwestycję planowanej farmy wiatrowej mają charakter zwarty czy też nie.

Stwierdzenie w § 4 ust. 3 pkt 8 lit. g i § 5 części opisowej planu, że wyłączeniu z produkcji rolnej podlegają grunty nie stanowiące zwartego obszaru, nie czyni zadość wskazanym wyżej wymogom, bowiem na podstawie takiego zapisu nie jest możliwie dokonanie oceny spełnienia w planie tego warunku. W części opisowej i graficznej planu nie wskazano ani wielkości poszczególnych działek podlegających wyłączeniu z produkcji rolnej, ani ich położenia względem siebie. Dla określenia obszaru podlegającego zmianie przeznaczenia w związku z budową zespołu elektrowni wiatrowych należało w planie wskazać dokładnie, jaką powierzchnię mają mieć działki przeznaczone na każdą z siłowni oraz określić odległości, jakie winny dzielić poszczególne działki przeznaczone pod lokalizację siłowni. Dopiero wówczas możliwe byłoby stwierdzenie, czy tereny pod lokalizację zespołu elektrowni wiatrowych o powierzchni kilkunastu hektarów, podlegające zmianie przeznaczenia na nierolnicze nie mają charakteru zwartego. Powyższego stanowiska nie mógł zmienić powoływany przez skarżącą gminę argument, że o wielkości gruntów przewidzianych do zmiany przeznaczenia w związku z lokalizacją farmy wiatrowej świadczy określona w § 4 ust. 3 pkt 8 lit. h części opisowej planu maksymalna wielkość fundamentu pod pojedynczą elektrownię wiatrową – 40 m x 40 m. Maksymalne wymiary stopy fundamentowej pod elektrownię wiatrową nie przesądzają wielkości działki, na której ma ona być zlokalizowana. Zmianie przeznaczenia na nierolnicze w związku z planowanym umiejscowieniem na wskazanym obszarze elektrowni wiatrowych podlegać musi cała działka przeznaczona pod zabudowę a nie jej część odpowiadająca wymiarom fundamentów. Działki takie nie zostały w planie określone, nie wskazano też wymaganych między nimi odległości.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd Wojewódzki uznał, że zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym słusznie stwierdzono nieważność uchwały, bowiem brak wymaganej zgody na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej stanowi istotne naruszenie trybu jego sporządzania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnośnie zarzutów organu nadzoru, co do sprzeczności ustaleń planu ze studium, Sąd Wojewódzki nie podzielił stanowiska organu nadzoru o sprzeczności planowanego zespołu elektrowni wiatrowych z postanowieniami Studium uchwalonego uchwałą Rady Gminy Choczewo z dnia 9 czerwca 2003 r., nr VI-58/2003, w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Choczewo.

W dacie podejmowania uchwały w przedmiocie studium nie obowiązywała jeszcze regulacja art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl której, jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie. Wobec tego w uchwalonym w 2003 r. Studium gminy Choczewo ustalenie rozmieszczenia farm wiatrowych nie było konieczne.

Przepis art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązuje wójta, burmistrza, prezydenta miasta do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Przyjęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu ze studium ustawodawca pozostawił uznaniu rady gminy. Rada jako twórca polityki przestrzennej gminy dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Stopień związania organu planistycznego ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium i jego szczegółowości. Punktem wyjścia do oceny zgodności planu ze studium jest zawsze przedmiot i sposób ujęcia ustaleń studium. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Jednak plan musi stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy wręcz całkowitą zmianę.

Obowiązująca w dacie uchwalania kwestionowanego planu miejscowego uchwała Rady Gminy Choczewo z dnia 9 czerwca 2003 r., nr VI-58/2003, w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Choczewo, przewidywała w pkt III "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" cele rozwoju gminy, wśród których wskazano m.in. zrównoważony rozwój gminy z wykorzystaniem ekologicznych źródeł energii przy uwzględnieniu korzystnych warunków klimatycznych w pasie nadmorskim. W Studium wskazano, że warunki klimatyczne gminy wykorzystywane są już do tworzenia i funkcjonowania elektrowni wiatrowych. W studium wskazano, że na obszarze gminy zostaną wytypowane najkorzystniejsze obszary lokalizacji wiatrowych parków energetycznych. (str. 22) Sprecyzowano w nim także "Uwarunkowania lokalizacji elektrowni wiatrowych", wskazując, że na obszarze gminy istnieją korzystne warunki do lokalizacji takich elektrowni, a gmina wspierać będzie inwestorów w tym zakresie (str. 139). W studium wskazano, że obserwacja dotychczasowych trendów oraz ocena możliwości i ograniczeń rozwoju gminy doprowadziła do wyznaczenia trzech głównych stref funkcjonalnych: 1. uzdrowiskowo-rekreacyjnej, 2. rolniczno-turystycznej oraz 3. turystyczno-rekreacyjnej. W strefie 2 obok przeznaczenia rolniczego przewidziano również w sąsiedztwie już istniejących elektrowni wiatrowych dalsze lokalizacje elektrowni wiatrowych, które po uwzględnieniu wymagań krajobrazowych związanych z ochroną historycznego krajobrazu wsi, mają wpisać się w krajobraz i funkcjonowanie rolniczej przestrzeni produkcyjnej, nie naruszając rygorów związanych z funkcją mieszkaniową i ograniczając rozwój funkcji mieszkaniowej i chroniąc przestrzeń rolniczą (str. 148). W ramach realizacji funkcji rolniczych przewidziano lokalizację przy farmach wiatrowych zakładów ogrodniczych (cieplarni) wykorzystujących energię z elektrowni wiatrowych (str. 177). Energia elektryczna z planowanych na terenie gminy elektrowni wiatrowych według koncepcji Studium ma wspomóc zasilanie w sieci i zabezpieczyć lokalne zaopatrzenie w energię obiektów produkcyjnych ogrodniczych, rolniczych (str.190).

Teren objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w rejonie zespołu elektrowni wiatrowych "Osieki Lęborskie - Lublewko" pokrywa się z lokalizacją w Studium strefy 2, w której obok funkcji rolniczej przewidziano umiejscowienie elektrowni wiatrowych. Przewidziane w planie jednostki planistyczne o symbolach E/R zachowują funkcję rolniczą.

Skoro w Studium wskazano na celowość lokalizacji na terenie gminy elektrowni wiatrowych i jednocześnie nie określono poszczególnych obszarów przeznaczonych pod elektrownie - w ocenie Sądu Wojewódzkiego - brak jest podstaw do stwierdzenia, że lokalizacja elektrowni przyjęta w planie narusza ustalenia studium, z uwagi na przeznaczenie w studium tego terenu na funkcję rolniczą. Lokalizacja zespołu 15 elektrowni wiatrowych we wskazanych jednostkach planistycznych nie stoi w sprzeczności z zapisami Studium i z wyznaczonym w nim kierunkiem rozwoju gminy. Skoro celem studium jest określanie polityki przestrzennej gminy i lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, to akt taki musi być ogólniejszy od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan nie musi być wierną kopią studium. Plan może rozwijać i uszczegóławiać rozwiązania przyjęte w studium i nie powoduje to niezgodności ze studium. Zgodność planu ze studium nie może polegać na zgodności dosłownej (wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2012 r., II SA/Kr 91/12, Lex nr 1145806).

Za sprzeczne ze Studium Sąd Wojewódzki uznał rolnicze zamiast leśne przeznaczenie części jednostki 5E/R. Według Studium, część obszaru oznaczonego w planie symbolem 5E/R jest przeznaczona pod lasy. Obszar tego terenu jest znaczny. Zakres tego terenu jest w Studium wyraźny i w planie przeznaczenie to nie zostało niewątpliwie zachowane. Argument Gminy, iż określenie w Studium tego terenu, jako leśnego nastąpiło omyłkowo, bowiem teren ten nie jest porośnięty lasem i treść planu zagospodarowania przestrzennego naprawiła tę omyłkę, nie jest zdaniem Sądu uzasadniony. Z rysunku Studium wynika, że przyjęte w nim granice terenów leśnych nie są odzwierciedleniem istniejącego stanu zagospodarowania nieruchomości. Przeciwnie w schemacie nr 5 wskazano, że oznaczanie lasów w Studium obejmuje kierunki rozwoju zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego, nawet jeżeli aktualnie na tym terenie nie ma lasu, to zgodnie z kierunkiem rozwoju określonym w Studium, planowanie przestrzenne winno zmierzać do osiągnięcia takiego celu. W uchwalonym planie dotyczącym farmy wiatrowej "Osieki Lęborskie - Lublewko" zmieniono przeznaczenie części terenu przewidzianej w Studium pod lasy, przeznaczając ją pod funkcję rolną z uwzględnieniem możliwości lokalizacji elektrowni wiatrowych. Taka zmiana przeznaczenia gruntów w planie w stosunku do obowiązującego Studium ma charakter istotny, albowiem przyjmuje przeznaczenie terenu w planie miejscowym odmienne od przyjętego w Studium, co stoi w sprzeczności z normą art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Także oznaczenie w planie obszaru 10 Zl jako trenów leśnych, uznanych w Studium za tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej, co do zasady, odbiega od ustaleń Studium. Niemniej ta sytuacja wymagała, zdaniem Sądu Wojewódzkiego odmiennej oceny. Nie każdy przypadek niespójności ustaleń planu ze studium uznać należy za naruszający ustalenia studium. Gmina wskazywała, że na tym terenie istnieje las, który nie został omyłkowo uwzględniony w treści Studium. Obszar ten nie jest znaczny, a teren ten bezpośrednio graniczy z terenem przewidzianym zarówno w planie zagospodarowania jak i w Studium pod lasy. Różnicę między ustaleniami studium i planu można w takiej sytuacji uzasadnić odmienną skalą sporządzania rysunku Studium i planu, oraz pewną płynnością poszczególnych stref planowanego zagospodarowania w Studium, w którym brak jest odwzorowania granic poszczególnych działek. W ocenie Sądu Wojewódzkiego ustalenia planu w tym zakresie nie naruszają zatem ustaleń Studium.

Odnośnie terenu 7 U przeznaczonego pod funkcję usługową, zakres tego obszaru przewidziany w planie ma niewielki obszar, takie przeznaczenie tego terenu jest związane z funkcją terenu sąsiedniego objętego innym planem zagospodarowania przestrzennego. Teren ten leży w strefie oznaczonej w Studium jako rolniczo-turystyczna. Ze schematu nr 5 Studium dotyczącego polityki przestrzennej wynika, że na rysunku części graficznej Studium w ogóle nie określono rozmieszczenia funkcji usługowej. Natomiast w części tekstowej Studium wskazano na konieczność rozwoju funkcji usługowej i wskazano kierunki tego rozwoju (str. 169). Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że wprowadzenie przez plan takiej funkcji pozostawało w sprzeczności z treścią Studium.

Biorąc pod uwagę poczynione ustalenia oraz dokonaną ocenę prawną Sąd Wojewódzki uznał, że rozstrzygnięciem nadzorczym słusznie stwierdzono nieważność planu. Istotne naruszenie przez organ planistyczny procedury uchwalania planu przez pominięcie wynikającego z art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wymogu uzyskania zgody na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, stanowi istotne naruszenie procedury uchwalania planu skutkujące stwierdzeniem jego nieważności zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto uchwalony plan w zakresie części terenu objętego jednostką planistyczną 5 E/R przeznaczonego w Studium pod lasy, narusza zasadę sporządzania planu miejscowego przewidzianą w art. 20 ust. 1 ustawy, zgodnie z którą plan miejscowy nie powinien naruszać ustaleń studium.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła Gmina Choczewo, reprezentowana przez radcę prawnego. Skargę kasacyjną oparto na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 91 ust. 1 ustawy o samorządnie gminny w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez zastosowanie tych przepisów i stwierdzenie, że w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Pomorskiego z dnia 4 kwietnia 2012 r. słusznie uznano, że uchwała Rady Gminy Choczewo z dnia 28 lutego 2012 r., nr XV/113/12, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie zespołu elektrowni wiatrowych "Osieki Lęborskie— Lublewko" w Gminie Choczewo jest nieważna ze względu na brak zgody na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej w sytuacji, gdy zgoda na wyłączenie z produkcji rolnej nie była wymagana, brak było w związku z tym podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Choczewo z dnia 28 lutego 2012 r., a wskazane przepisy nie powinny zostać zastosowane (niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego);

- art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że o konieczności uzyskania zgody na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej decyduje m.in. powierzchnia całej działki, na której znajduje się grunt rolny projektowany na cele nierolnicze, a nie powierzchnia tego gruntu;

- art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminny w zw. z art. 20 ust. 1 w zw. art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zastosowanie tych przepisów i stwierdzenie, że w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Pomorskiego z dnia 4 kwietnia 2012 r. słusznie uznano, że uchwała Rady Gminy Choczewo z dnia 28 lutego 2012 r., nr XV/113/12, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie zespołu elektrowni wiatrowych "Osieki Lęborskie-Lublewko" w Gminie Choczewo jest nieważna ze względu na to, że miejscowy plan zagospodarowania narusza postanowienia Studium uchwalone Uchwalą Rady Gminy Choczewo z dnia 9 czerwca 2003 r., nr VI-58/2003, w zakresie terenu objętego jednostką planistyczną 5E/R, w sytuacji, gdy niezgodność pomiędzy planem a Studium nie zachodzi, w związku z czym brak było podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Choczewo z dnia 28 lutego 2012 r., a wskazane przepisy nie powinny zostać zastosowane (niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego).

Wskazując na powyższe zarzuty Gmina Choczewo wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania; w każdym przypadku wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej postawiono zarzut niewłaściwego zastosowania art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, skutkujące unieważnieniem planu pomimo tego, iż w ocenie skarżącego kasacyjnie, zgoda na wyłączenie z produkcji rolnej obszarów, na których zaplanowano umieszczenie zespołu elektrowni wiatrowych, nie była wymagana. Zarzut ten uzasadniono łącznie z kolejnym zarzutem dotyczącym niewłaściwej interpretacji art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, polegającej na przyjęciu przez Sąd Wojewódzki, że o konieczności uzyskania zgody na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej decyduje m.in. powierzchnia całej działki, na której znajduje się grunt rolny projektowany na cele nierolnicze, a nie powierzchnia tego gruntu.

Rozpatrując zarzut postawiony jako drugi, zauważyć jednak trzeba, że z uzasadnienia wyroku Sądu Wojewódzkiego wynika, iż rozpatrując powyższą kwestię, Sąd ten, podzielając argumentację zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 94/12, stanął na stanowisku, że w sytuacji, gdy grunty planowane do zmiany przeznaczenia na nierolnicze wymagają uzyskania zgody z art. 7 ust. 2 ustawy, okoliczność, iż grunty przeznaczone do wyłączenia nie stanowią obszaru zwartego powinna wyraźnie wynikać z treści planu, jego części graficznej bądź opisowej. Dalej Sąd Wojewódzki uznał, że zapisy planu odnoszące się do terenów rolnych przewidzianych do zmiany przeznaczenia na nierolnicze w związku z lokalizacją 14 elektrowni wiatrowych, nie zawierają ustaleń umożliwiających dokonanie oceny, czy tereny przeznaczone pod inwestycję planowanej farmy wiatrowej mają charakter zwarty czy też nie, ponieważ stwierdzenie w § 4 ust. 3 pkt 8 lit. g i § 5 części opisowej planu, że wyłączeniu z produkcji rolnej podlegają grunty nie stanowiące zwartego obszaru, nie czyni zadość wskazanym wyżej wymogom, bowiem na podstawie takiego zapisu nie jest możliwie dokonanie oceny spełnienia w planie tego warunku. Dopiero w tym kontekście użyto sformułowań, iż w części opisowej i graficznej planu nie wskazano ani wielkości poszczególnych działek podlegających wyłączeniu z produkcji rolnej, ani ich położenia względem siebie.

Wyprowadzić stąd należy wniosek, że Sąd Wojewódzki nie tyle przyjmował, iż o konieczności uzyskania zgody na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej decyduje powierzchnia działki, na której ma zostać umieszczona konkretna elektrownia wiatrowa, lecz to, że w części graficznej planu zabrakło wskazania jaką powierzchnię zajmować ma lokalizacja 14 elektrowni wiatrowych, co dopiero pozwalałoby na ocenę czy tereny przeznaczone pod inwestycję planowanej farmy wiatrowej mają charakter zwarty, czy też nie. Zarzut błędu interpretacyjnego nie mógł zatem zostać uwzględniony, gdyż w przedstawionym rozumowaniu Sądu nie chodziło o przyjęcie określonego poglądu prawnego, lecz o odniesienie się do ustalenia o charakterze faktycznym.

Wobec powyższego nie mógł się też okazać usprawiedliwiony zarzut pierwszy niewłaściwego zastosowania art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, skoro z konstrukcji planu nie wynikało jak są usytuowane poszczególne fragmenty farmy wiatrowej, a zapis planu wskazywał, że obszary objęte dyspozycją art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wymagają uzyskania zgody.

Podzielić przy tym należało pogląd Sądu Wojewódzkiego, że przyjmowanie jako podstawy obliczenia obszaru powierzchni przeznaczonej do wyłączenia zajmowanej przez fundament wieży (tj. 40x40 m) nie może stanowić o sposobie liczenia obszaru podlegającego uzyskaniu zgody.

Pod pojęciem "zwartego obszaru" o jakim stanowi przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przy uwzględnieniu jego literalnego rozumienia należy przyjąć, że w sprawie dotyczącej uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z przeznaczeniem gruntów rolnych na zespół elektrowni wiatrowych (farmę wiatrową) jest to obszar złożony z elementów znajdujących się blisko jeden obok drugiego, skupiony i nie rozczłonkowany, a nie suma wszystkich obszarów przeznaczonych na tę inwestycję, bez względu na ich wzajemne położenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2012 r., II OSK 996/12).

Nie okazał się też usprawiedliwiony zarzut niewłaściwego zastosowania art. 20 ust. 1 w zw. art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż miejscowy plan zagospodarowania narusza postanowienia Studium uchwalone Uchwalą Rady Gminy Choczewo z dnia 9 czerwca 2003 r., nr VI-58/2003, w zakresie terenu objętego jednostką planistyczną 5E/R.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Stąd, zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy, jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie. Postanowienia studium są dla organu sporządzającego plan wiążące (art. 9 ust. 4 ustawy), co oznacza, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Studium jest aktem planistycznym, którego podstawowym celem jest określenie projektowanego zagospodarowania przestrzennego, a zatem aktem nakierowanym na zmiany w zastanej strukturze przestrzennej, i jego przepisy mogą często wchodzić w kolizję z istniejącym przeznaczeniem terenu, wiążąc jednocześnie przy zmianie aktualnego sposobu zagospodarowania lub zabudowy. Dotychczasowy stan przeznaczenia i zagospodarowania terenów może być zmieniony i inaczej określony przez wskazanie kierunków zmian w studium (zob. H.Izdebski, I.Zachariasz Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Lex).

Według Studium, znaczna część obszaru oznaczonego w planie symbolem 5E/R jest przeznaczona pod lasy. Zakres tego terenu jest w Studium wyraźny, a w planie przeznaczenie to nie zostało zachowane, czego też nie neguje skarżąca Gmina. Zgodzić się należało, wobec powyżej przedstawionych rozważań, z oceną Sądu Wojewódzkiego, iż nie jest do zaakceptowania argument, że określenie w Studium tego terenu, jako leśnego nastąpiło omyłkowo, bowiem teren ten nie jest porośnięty lasem i treść planu zagospodarowania przestrzennego naprawiła tę omyłkę.

Jak zauważył Sąd Wojewódzki w schemacie nr 5 wskazano, że oznaczanie lasów w Studium obejmuje kierunki rozwoju zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego, nawet jeżeli aktualny stan zagospodarowania jest inny, to zgodnie z kierunkiem rozwoju określonym w Studium, planowanie przestrzenne winno zmierzać do osiągnięcia takiego celu. Zasadny wobec tego jest wniosek, że dokonana w tym zakresie zmiana przeznaczenia gruntów w planie w stosunku do obowiązującego Studium ma charakter istotny, albowiem przyjmuje przeznaczenie terenu w planie miejscowym odmienne od przyjętego w Studium, co stoi w sprzeczności z normą art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, ze skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Dlatego orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.